垃圾圍城，危及政府公信力
——對垃圾焚燒事件的反思

□蔡德林

（遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧大連116023）

垃圾圍城，危及政府公信力
——對垃圾焚燒事件的反思

□蔡德林

（遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧大連116023）

在廣州番禺和北京六里屯等地發(fā)生的垃圾焚燒事件引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對和媒體的廣泛關(guān)注。垃圾焚燒發(fā)電是目前科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域中的一個(gè)有爭議的問題，而在其背后卻存在著不同利益主體間的博弈。面對垃圾圍城，政府極力推進(jìn)垃圾焚燒受阻，反映了政府公信力的不足，值得我們反思。

垃圾焚燒；政府公信力；博弈

2009年12月，在廣州番禺和北京六里屯等地，政府因建立垃圾焚燒廠而引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對。解決垃圾圍城問題關(guān)系到每個(gè)人的切身利益，但采用什么方式解決卻存在著較大的分歧。隨著對垃圾焚燒事件的深入報(bào)道和相關(guān)信息的進(jìn)一步公開可以發(fā)現(xiàn)，這一事件所引發(fā)的問題比事件本身還重要。因?yàn)檫@一事件已經(jīng)危及到政府的公信力，值得我們反思。

一、垃圾焚燒的是與非

垃圾焚燒處理方法是在1901年由美國人提出的。當(dāng)初的主要任務(wù)是使垃圾減容，但由于當(dāng)時(shí)垃圾燃燒的煙塵無法控制，一直未被廣泛采用。到上世紀(jì)60年代，隨著煙氣處理技術(shù)的進(jìn)步，這種焚燒處理垃圾的方法在歐洲得到了普及和發(fā)展。國外垃圾焚燒處理技術(shù)起步較早，生活垃圾處理技術(shù)工藝和設(shè)備已較為成熟。目前，全球約有垃圾焚燒廠2100座，主要分布在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。

近年來，因?yàn)榉贌夹g(shù)暴露出許多環(huán)境問題，發(fā)達(dá)國家紛紛采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度或限制措施。2009年8月24日在中國北京召開了“第29屆國際二噁英大會”。全球400多位頂尖的科學(xué)家聚集一起，在探討持久性有機(jī)污染物時(shí)，不約而同地把焦點(diǎn)落在了城市垃圾處理上。二噁英是毒性最大的化合物之一，其毒性是氰化物的130倍、砒霜的900倍，有“世紀(jì)之毒”之稱，被國際癌癥研究中心列為一級致癌物。二噁英之所以可怕，還因?yàn)樗苡谥?，難以降解，半衰期時(shí)間長，屬于持久性污染物，一旦進(jìn)入人體很難排出。

作為發(fā)展中國家，中國的垃圾量正以10%的年增速向人們的生活圈不斷逼近。2005年世界銀行就曾發(fā)布報(bào)告警告說，中國如果過快建造垃圾焚燒廠且不限制排放物，世界范圍內(nèi)大氣中二噁英含量會加倍。由此看出中國的垃圾處理問題已成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

在國內(nèi)，北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市均已建成了垃圾焚燒廠。江蘇省已建成和在建垃圾焚燒項(xiàng)目15個(gè)，浙江省共建成和在建的近30個(gè)，廣東省近20個(gè)。此外，遼寧、山東、福建、海南等15個(gè)省均已建成或擬建設(shè)垃圾焚燒廠。

在垃圾焚燒問題上，存在“主燒派”與“反燒派”之爭?！胺礋伞钡拇韥碜杂诿耖g、部分專家和一些國際組織。反對垃圾焚燒的最主要原因就是垃圾在焚燒過程中會產(chǎn)生二噁英?！爸鳠伞钡拇硪哉疄橹鳎ú糠謱＜?。他們認(rèn)為，垃圾焚燒發(fā)電是目前國際上普遍使用的一種技術(shù)，是一種成熟穩(wěn)定的技術(shù)，已被國際社會普遍認(rèn)同，不會危害人體健康。

對于孰是孰非的問題，我們目前無法做出判斷。因?yàn)槟壳吧胁荒艹浞肿C明垃圾焚燒是否對健康存在危害及其危害的程度。如同轉(zhuǎn)基因食品對人體健康是否有影響一樣，需要科學(xué)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展和時(shí)間的檢驗(yàn)。

二、垃圾焚燒背后的博弈

垃圾的處置方式有衛(wèi)生填埋、分類處置、焚燒發(fā)電、沼氣發(fā)電等，每種方式既有優(yōu)點(diǎn)也有缺點(diǎn)。我國一直以填埋為主。但由于存在著二次污染，尤其是隨著城市垃圾的不斷增多，會占用大量土地，與城市化發(fā)展產(chǎn)生矛盾，因此是不可持續(xù)的。垃圾處理是公共產(chǎn)品，是政府的職責(zé)。在可供選擇的垃圾處理方式中，焚燒發(fā)電應(yīng)當(dāng)是最積極有效的方式，可以一勞永逸地解決垃圾問題，而且能一舉多得。有經(jīng)驗(yàn)證明，焚燒垃圾可以使垃圾的容積減少90%，重量減少70%以上。同時(shí)，每2噸生活垃圾相當(dāng)于1噸原煤的熱值。因此，焚燒垃圾發(fā)電是使垃圾減容化、無害化、資源化最有效的方法，也可以節(jié)省土地資源用于城市發(fā)展。在我國，包括建設(shè)部、國家環(huán)保總局、發(fā)改委等一直支持垃圾焚燒技術(shù)，將其視為代替垃圾填埋的優(yōu)先選擇，并在政策上予以支持。

垃圾處理在我國曾是一項(xiàng)長期無人重視的行業(yè)。在一系列反對垃圾焚燒的抗議活動中人們發(fā)現(xiàn)，很多從事垃圾焚燒的國外公司正在極力開拓在華業(yè)務(wù)，這顯然有利可圖。以廣州為例，據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，該市政府與著名的電梯生產(chǎn)商廣州日立集團(tuán)簽訂了一份25年的特許經(jīng)營權(quán)合同。許諾為每噸垃圾支付140元補(bǔ)貼給廣日集團(tuán)。僅此一項(xiàng)，廣日集團(tuán)在未來25年中就能從廣州市政府得到100多億元補(bǔ)貼，垃圾焚燒發(fā)電廠建成后還有發(fā)電收入。而作為回報(bào)，廣日集團(tuán)答應(yīng)承擔(dān)廣州市政府18億元的債務(wù)。此外，在國內(nèi)還有一部分研究垃圾焚燒的專家、教授也期待著從中得到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

美國最大的垃圾能源化公司卡萬塔（COVANTA）集團(tuán)的中國副總裁、首席技術(shù)專家舒成光說：英國、法國、意大利都在大規(guī)模興建垃圾焚燒廠，只要選用合適技術(shù)，垃圾焚燒最有利于控制不利因素。在廣州番禺垃圾焚燒爭議中，他一直是主要支持者。梳理中國現(xiàn)有及開建中的50余座垃圾焚燒廠不難發(fā)現(xiàn)，大量設(shè)備、技術(shù)均來自國外，關(guān)鍵設(shè)備或技術(shù)來自國外的總投資約100億元人民幣。全球垃圾發(fā)電“大腕”法國威立雅環(huán)境集團(tuán)在中國耕耘多年。比利時(shí)公司KEPPEL SEGHERS，自稱占中國垃圾能源化設(shè)備的60%。

我國的城市垃圾焚燒處理也引起了全球的關(guān)注，《紐約時(shí)報(bào)》曾刊文關(guān)注中國興建垃圾焚燒爐的計(jì)劃。認(rèn)為這個(gè)計(jì)劃一旦實(shí)施，全球的二噁英排放可能會在現(xiàn)在的水平上翻番。并根據(jù)衛(wèi)星監(jiān)測，二噁英能隨空氣流動越過太平洋，飄到美國海岸。日常生活所用的膠袋、PVC（聚氯乙烯）軟膠等物都含有氯，燃燒這些物品時(shí)便會釋放出二噁英，懸浮于空氣中傳播，也可以通過國際貿(mào)易傳播。國際媒體及相關(guān)組織和專家對此十分擔(dān)憂，一方面是出于對全球環(huán)境的保護(hù)；另一方面也不排除是為了防止我國大量焚燒垃圾所產(chǎn)生的二噁英會傳播到其他國家，尤其是發(fā)達(dá)國家。這有點(diǎn)類似于“哥本哈根氣候大會”上的博弈。

在這場博弈中，最弱勢的一方是當(dāng)?shù)氐木用?。他們之所以做出如此?qiáng)烈的反應(yīng)是因?yàn)閷ξ磥斫】档膿?dān)心（有可能成為垃圾焚燒的受害者或不限于他們）。由于他們?nèi)狈M織性，在信息方面又嚴(yán)重地不對稱，面對強(qiáng)大的政府和利益集團(tuán)不得不采取一些較為“極端”的行為，以示反抗并引起輿論的關(guān)注。

三、垃圾焚燒拷問政府的公信力

垃圾焚燒事件之所以能引起如此大的反響和廣泛的關(guān)注，從表面上看是垃圾焚燒能否產(chǎn)生及能否有效控制二噁英的排放問題，但在其背后卻反映了不同利益主體之間的博弈。解決垃圾圍城問題是人們的共同利益所在。但在時(shí)間、地點(diǎn)和方式的選擇上卻是有矛盾的，需要協(xié)調(diào)各方利益。問題的關(guān)鍵在于是否存在一個(gè)合法有效的解決矛盾的程序和規(guī)則。程序正義決定實(shí)質(zhì)正義，這是法治社會的基本理念。長期以來，政府主導(dǎo)著社會，推動著各項(xiàng)改革和相關(guān)政策及措施的出臺。由于社會的參與度較低，政府對權(quán)力產(chǎn)生了嚴(yán)重的“路徑依賴”，使政府權(quán)力與社會權(quán)利嚴(yán)重失衡。

如廣州市政府在番禺建垃圾焚燒廠，遭到了來自“底線權(quán)利”的抵制。因?yàn)橐酝疀Q策失誤，其結(jié)果主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的損失，大多作為官員的“學(xué)費(fèi)”被核銷。而這一次卻觸及到了權(quán)利的底線——生命健康權(quán)。盡管政府再三解釋：垃圾焚燒符合相關(guān)政策規(guī)劃，焚燒發(fā)電技術(shù)十分成熟可靠，政府可以為此“擔(dān)?！钡?。然而，這樣的宣傳教育在信息時(shí)代和公民意識覺醒的今天已經(jīng)不那么奏效了。

任何人都沒有權(quán)力指責(zé)他們是“刁民”，政府選擇垃圾焚燒發(fā)電也應(yīng)當(dāng)是通過經(jīng)驗(yàn)的借鑒和審慎的考慮后作出的選擇。但為什么政府為社會提供公共服務(wù)并在為安全保障做出承諾的情況下仍不能解除人們的擔(dān)憂呢？筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)反思的是政府的公信力為什么不能取信于民。認(rèn)清這一點(diǎn)對于下一步政府和社會改革以及構(gòu)建和諧社會意義重大。

對政府公信力的評價(jià)雖然有多種指標(biāo)體系，但科學(xué)、公正、公平應(yīng)當(dāng)是最基本的標(biāo)準(zhǔn)。首先，垃圾焚燒在國際上目前還是一個(gè)有爭議的科學(xué)技術(shù)問題，在對二噁英的檢測和控制上還存在著一些經(jīng)濟(jì)和技術(shù)性問題。據(jù)說在發(fā)達(dá)國家已成為夕陽產(chǎn)業(yè)。自上世紀(jì)70年代起，日本垃圾焚燒廠的數(shù)量一度占到全球的70%，這導(dǎo)致大氣中的二噁英含量嚴(yán)重超標(biāo)。上世紀(jì)90年代，日本大氣中測得的二噁英含量竟然是其他工業(yè)國家的10倍。據(jù)日本環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，僅1995年至2005年間就有500座垃圾焚燒廠被迫關(guān)閉。2008年，東京的垃圾年產(chǎn)量相比20年前減少了一半，而這也導(dǎo)致東京的25座垃圾焚燒廠中有10座因無垃圾可燒被迫關(guān)閉。同時(shí)，由于實(shí)行了嚴(yán)密的垃圾分類措施，現(xiàn)有的垃圾焚燒廠所燃燒的垃圾已經(jīng)完全剔除了塑料等化學(xué)制品，這大大降低了焚燒所造成的有毒氣體排放量。而我國在缺乏核心技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)又未嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類的情況下，政府就做出安全無害的承諾，其科學(xué)性和公信力不能不令人懷疑。

其次，在垃圾焚燒的背后是一場利益博弈。在這場博弈中，由于信息的不對稱和勢力的不均衡，居民一方希望政府能夠站在公正的立場和以民為本的角度維護(hù)其利益。從理論上講，政府作為“守夜人”，應(yīng)當(dāng)具有第三方的公正性。但事實(shí)上政府也是利益的一方，政府不但參與博弈，而且還是博弈規(guī)則的制定者。長期以來，權(quán)力與資本結(jié)合，“利潤侵蝕工資”，“稅收擠壓工資”，勞動者收入相對降低；政績工程、豆腐渣工程、貪污浪費(fèi)等尚未得到完全遏止；有的地方政府竟然拿著“拆遷條例”公然對抗“物權(quán)法”；在杭州“胡斌飆車案”發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)第一時(shí)間認(rèn)定肇事時(shí)車速為70碼左右，可后經(jīng)鑒定為每小時(shí)84．1～101．2公里。這些現(xiàn)象的存在不能不讓居民對政府的公正性表示懷疑。更何況不能拿自己和子孫后代的生命健康做賭注。

第三，科學(xué)與公正的決策來自于不同主體的平等參與。政府處理任何公共事務(wù)都會涉及不同主體的利益，解決的方式應(yīng)當(dāng)是建立一套能使各方廣泛參與的程序和規(guī)則。其前提是平等、公開和協(xié)商。如果不能平等參與，信息不公開，政府憑借權(quán)力單方?jīng)Q策，其公信力是不能得到公眾認(rèn)可的。

垃圾焚燒事件不僅“燒”出了二噁英問題，同時(shí)也“燒”出了政府存在的危機(jī)。公信力是政府的核心價(jià)值所在，也是政府組織管理社會的前提條件。缺乏公信力的政府不僅沒有能力提供令社會滿意的公共產(chǎn)品，而且會影響和諧社會的構(gòu)建。

［1］新民周刊［N］．2009－12－02．

［2］國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)［N］．2009－11－23．

［3］央視《新聞1＋1》播出報(bào)道．垃圾面前：民意是黃金．2009－11－25．

（責(zé)任編輯：高靜）

Garbage Siege，Threatening Public Trust in Government——Reflections on the Waste Incineration Events

Cai Delin

The garbage incineration in Guangzhou and Beijing and other places led to strong opposition from local residents and the media attention．Waste incineration is a controversial issue．In behind，there exists a game between different interest groups．Face to junk Siege，the action of government to promote garbage incinerations is blocked，it reflects the lack of the government＇s credibility and it is worthy of our reflection．

garbage incineration；government；credibility；game

D630．1

A

1007－8207（2010）10－0011－02

2010－01－05

蔡德林（1957—），男，吉林扶余人，遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。