歐盟國際氣候政策中的消極因素

王偉男

歐盟國際氣候政策中的消極因素

王偉男

歐盟的國際氣候政策存在諸多消極因素,主要包括:提出的減排目標相對保守;對“共同但有區(qū)別的責任”原則采取一種內外有別的實用主義雙重標準;在技術轉移問題上過于強調知識產權和市場機制的作用;對發(fā)展中國家的資金援助虛多實少;其相關產業(yè)政策導致排放轉移,某些環(huán)境和技術標準也不利于發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展。這些消極因素與國際氣候政治格局的新形勢一起,共同決定了歐盟難以重返全球氣候治理議程的領導者地位。

歐盟 國際氣候政策 消極因素

歐盟作為全球氣候治理議程的主導者之一,在節(jié)能、減排、資金、技術、管理等方面無疑擁有強大的實力和能力,它領導這個議程的主觀意志也很強烈,但它的國際氣候政策存在諸多消極因素,歸結到一點就是:它未能向全球氣候治理議程提供與其實力、能力和身份、責任相匹配的公共物品。

首先,歐盟承諾的減排目標相對保守。根據歐盟委員會官方文件,歐盟承諾到 2020年時將在1990年溫室氣體排放量的基礎上減排 20%;如果其他發(fā)達國家和發(fā)展中大國能夠做出“可比擬的”(comparable)承諾,歐盟將把這個目標提高到30%。①Commission of the European Communities,“Towards a comprehensive climate change agreement in Copenhagen”,COM(2009)39 final,Brussels,28 Jan.2009.歐盟在 2010年 3月出臺的最新氣候戰(zhàn)略中,依然維持這一承諾。雖然歐盟提出的中期目標在所有發(fā)達國家締約方迄今所提的目標中最為積極,減排幅度最大,但仍與科學界論證并建議的目標存在較大差距。歐盟針對 2009年底哥本哈根氣候大會的專題文件于當年 1月發(fā)布后,“世界自然基金會”(World Wide Fund for Nature)于同年 3月在一份報告中針鋒相對地指出,歐盟從 2013年到 2020年通過碳市場等途徑就可以實現(xiàn) 20%減排目標中的絕大部分,估計內部再減排 4%就可以完成任務,所以 20%的目標對歐盟來說實在太低,40%才應該是歐盟的最低目標。②World Wide Fund for Nature,“WWF Expectations for the Copenhagen Climate Deal 2009”,http://www.worldwildlife.org/climate/Publications/WWFBinaryitem12417.pdf.(上網時間:2009年 4月 25日)同年 9月,來自包括歐盟國家在內的世界各地 40余位著名科學家聯(lián)合呼吁發(fā)達國家把它們2020年的減排目標至少提高到 40%。③“Scientists’statement on 40%emissions reduction target for developed countries”,http://assets.wwf.org.uk/downloads/scientists__statement_16_sept.pdf.(上網時間:2009年 10月 9日)哥本哈根氣候大會召開后不久,“斯德哥爾摩環(huán)境研究所”(Stockholm Environment Institute)和“歐洲地球之友”(Friends of the Earth Europe)聯(lián)合發(fā)布一份研究報告,認為歐盟把中期減排目標由 20%提高到40%、把遠期目標由 50%提高到 90%在經濟上和技術上都是可行的,對于應對日益嚴峻的氣候變化形勢以及償還歐洲自身的“氣候債”來說也是必需的。④Friends of the Earth Europe&Stockholm Environment Institute,“The 40%Study,Mobilizing Europe to achieve climate justice”,http://www.foeeurope.org/climate/FoEE_SEI_40_study_summary_Dec09.pdf.(上網時間:2010年 1月 12日)

需要指出的是,上述三個國際環(huán)保組織的成員大多是國際知名的環(huán)境科學家或專業(yè)人士,他們的研究成果往往是官方文獻、包括聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)官方報告的主要引證來源,其對歐盟承諾目標的批評具有足夠的權威性。這從一個側面說明,歐盟的氣候科學家群體并未有效主導歐盟的氣候政策、包括其減排承諾目標的設定,這種情況的出現(xiàn)與歐盟的政治運作模式密切相關。歐盟本身作為擁有某種超國家職能的國際行為體,其內部與普通國家行為體內部一樣,在幾乎所有重大決策過程中都要受到各種利益集團不同程度的影響。歐盟作為當今世界上科技最發(fā)達的行為體之一,擁有全球頂級的氣候科技精英和知識積累,但其在氣候決策過程中,氣候專家的作用卻受到多種因素制約。歐盟承諾的中期和遠期減排目標,實際上就是氣候專家群體與各種利益集團之間博弈的結果。這樣的結果不可避免地損害了科學的嚴肅性與有效性,導致實際政策與真實需求之間出現(xiàn)明顯差距?？梢灶A見,這些干擾因素未來仍將制約歐盟作為全球氣候治理議程主導者的行動能力。

其次,歐盟對“共同但有區(qū)別的責任”原則采取一種內外有別的雙重標準。這項原則是國際社會合作應對氣候變化的基石。落實這項原則的根本途徑是:發(fā)達國家要做出強制減排承諾,并向發(fā)展中國家提供必需的技術和資金援助;發(fā)展中國家不需做出任何強制承諾,但要在力所能及的范圍內進行減排,努力實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。歐盟在簽署《京都議定書》時,其 15個成員國都屬發(fā)達國家之列,理應全部做出強制減排承諾。但考慮到不同成員國之間在發(fā)展程度、經濟結構、能源結構等方面的差異,歐盟決策層把這項原則創(chuàng)造性地運用到它的整體減排戰(zhàn)略中:歐盟 15國作為一個整體,承諾到 2012年前在1990年排放總量的基礎上減排 8%;但在歐盟內部,它允許“欠發(fā)達”或減排“有困難”的成員國排放量有某種程度的增加,只有少數(shù)幾個最發(fā)達成員國需要進行大幅減排。

事實上,在歐盟內部減排責任分擔安排中受到特殊照顧的幾個成員國,如西班牙、葡萄牙、希臘、愛爾蘭和瑞典,其人均 GDP遠遠高于中國、印度、巴西等發(fā)展中大國和全球平均水平。然而,根據這一安排,上述五國到 2012年前仍可以在 1990年排放量的基礎上分別增加排放 15%、27%、25%、13%和4%,而 2008年上述五國的排放增長比例已分別達到 57.8%、21.1%、27.8%、21.1%和 24%。①UNFCCC:“GHG emission profiles for Annex I Parties and major groups”,http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/ghg_profiles/items/4625.php.(上網時間:2010年 9月 16日)除了在減排責任分擔上的特殊安排外,歐盟還通過“結構基金”(Structural Fund)、“凝聚基金”(Cohesion Fund)等財政金融工具,對歐盟范圍內相對落后的國家和地區(qū)的環(huán)境與氣候項目提供支持。這兩個基金在 2007-2013年間將獲得約為 3055億歐元的財政預算,其中與氣候相關的項目、特別是交通和能源部門,都占有較高的比例。②Official Journal of the European Union,L 210,Volume 49,July 31,2006.

當初國際社會確立“共同但有區(qū)別的責任”原則時,主要依據兩個事實:一是發(fā)達國家和發(fā)展中國家在溫室氣體排放方面有差別的歷史責任,二是它們差別更大的現(xiàn)實發(fā)展程度。時至今日,這項原則所依據的歷史條件和現(xiàn)實基礎依然存在,尤其是發(fā)達國家的大量奢侈排放與發(fā)展中國家為滿足基本生存和發(fā)展需求而產生的必需排放依然并存。歐盟在其內部可以對所謂的“欠發(fā)達”成員國提供各種便利,包括碳排放繼續(xù)增長和巨額資金援助;但對于比這些歐盟“欠發(fā)達”成員國落后很多的所謂“較發(fā)達的”發(fā)展中大國,卻提出了越來越嚴苛的要求。如歐盟要求中國、印度、巴西等國把溫室氣體排放的增長速度降下來,到 2020年時能在“既有水平”(business as usual)基礎上減排 15%-30%。③Commission of the European Communities,COM(2009)39 final.人們不免要質疑:為什么歐盟允許它的成員國通過制造更多排放以追求更高福利,卻要求更落后的發(fā)展中國家為減緩全球氣候變化而繼續(xù)忍受落后狀態(tài)或降低發(fā)展速度?

面對日益嚴峻的全球氣候變化形勢,發(fā)展中國家確實需要轉變發(fā)展方式,在追求經濟社會發(fā)展的同時,盡力避免發(fā)達國家早期走過的高耗能、高排放老路。發(fā)展中國家在氣候問題上的根本責任就是盡其所能地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但歐盟和所有發(fā)達國家也必須清楚自己的根本責任,那就是無條件地、盡最大努力在最大程度上降低碳排放,而不是把自己的減排承諾同其他國家、尤其是發(fā)展中國家的行為掛起鉤來。對歐盟來說,它要想成為全球氣候治理議程的領導者、而非僅僅一個主導者,就應該在全球范圍內、而非歐盟范圍內真正落實“共同但有區(qū)別的責任”原則;除了自身要實現(xiàn)無條件大幅減排外,還應督促其他發(fā)達國家同樣進行無條件大幅減排,同時向廣大發(fā)展中國家提供必需的技術和資金援助。很顯然,歐盟在這方面做得遠遠不夠。

第三,歐盟在技術轉移問題上過于強調知識產權和市場機制的作用。雖然氣候問題從根本上說是一個發(fā)展問題,但它首先是一個自然科學的問題,因為它的成因、機理、前景都需要自然科學的進一步發(fā)展來解答。目前已形成的共識是,人類有效應對氣候變化的關鍵在于科學技術的進一步發(fā)展。在減緩氣候變化方面,開發(fā)新能源與改造化石能源都離不開先進技術的支撐;在適應氣候變化方面,建造更節(jié)能更堅固的建筑、修建更堅固的堤壩、培育更耐旱耐澇的高產作物、加強對氣象災害的預報能力等,都離不開高新科技的支撐。發(fā)達國家由于多年的物質和技術積累,擁有比發(fā)展中國家強大得多的研發(fā)能力和科技實力。更重要的是,發(fā)達國家今天擁有的強大經濟和科技實力,正是建立在長期以來通過碳排放實現(xiàn)的發(fā)展之上。也正是基于這種邏輯關系,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》都規(guī)定發(fā)達國家有向發(fā)展中國家提供技術援助的義務。但在拖延履行這一義務方面,歐盟與美、日等其他發(fā)達國家并無二致。它們借口尊重和保護西方企業(yè)的知識產權,強調應通過市場機制實現(xiàn)氣候友好型技術從發(fā)達國家向發(fā)展中國家的轉移,其結果是發(fā)達國家的企業(yè)通過壟斷氣候友好型技術來牟取暴利,而在氣候變化面前更脆弱的廣大發(fā)展中國家卻由于西方搞技術壟斷而用不上急需的技術資源。①關于這方面的詳細討論,可參見周元春等:“低碳技術如何邁過知識產權門檻?”,《環(huán)境保護》,2010年第 2期,第 68-70頁。

事實上,目前在絕大多數(shù)國家內部已普遍存在一種專利權和知識產權的強制許可制度,其基本含義是:國家或政府出于公共健康等基本公益的考慮,可以強制要求專利權或知識產權的所有者無償或低價出讓這種權利,而無需征得所有者同意。在國際層面,世界貿易組織部長級會議曾于 2001年 11月通過《關于知識產權協(xié)議與公眾健康問題的宣言》,發(fā)展中國家關于尊重人的生命權、健康權、維護公共利益的呼吁在宣言中得到了發(fā)達國家的某種善意回應。迄今為止,這些強制許可制度在實際操作上主要針對艾滋病之類的單一疾病威脅。由于氣候變化帶給人類的挑戰(zhàn)遠比單一疾病威脅來得復雜和不確定,原有的國際安排已難以適應新的形勢。發(fā)達國家和國際社會應該擴大此類安排的適用范圍,把發(fā)展中國家急需的氣候友好型技術納入其中并積極執(zhí)行。這是在國際層面上通過制度安排解決重大市場失靈問題的根本出路。歐盟作為大量氣候友好型技術的聚集地,完全有條件率先垂范,通過財政稅收手段降低相關技術向發(fā)展中國家轉移的成本。很顯然,迄今為止歐盟在這方面的表現(xiàn)令人失望。

第四,歐盟在對發(fā)展中國家的資金援助上虛多實少。無論是促進經濟和產業(yè)結構向氣候友好型方向改造與升級,還是進行適應氣候變化的能力建設,都需要投入大量的資金。由于多數(shù)發(fā)達國家的資金相對充裕,而多數(shù)發(fā)展中國家的資金相對短缺,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》規(guī)定了發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金援助的義務。與其他發(fā)達國家相比,歐盟在資金援助方面相對積極一些。2003年 3月,歐盟出臺《發(fā)展合作背景下的氣候變化行動計劃》,提出歐盟幫助發(fā)展中國家應對氣候變化的四個戰(zhàn)略重點:協(xié)助制定氣候政策的基本框架、適應氣候變化、減緩氣候變化、能力建設,在每個戰(zhàn)略重點下又提出若干具體措施。②“EU action against climate change:working with developing countries to tackle climate change”,European Communities,2007.它還通過亞歐會議、歐盟 -東盟對話機制、非加太集團等,以多邊或雙邊形式對發(fā)展中國家在能源利用、森林保護、科技研發(fā)、清潔發(fā)展等方面規(guī)劃一定數(shù)量的資金援助。此外,根據歐盟最新出臺的氣候變化戰(zhàn)略,歐盟計劃在 2010-2012年提供總額為 72億歐元的快速啟動資金,用于援助發(fā)展中國家,約為《哥本哈根協(xié)議》提出的 300億美元快速啟動資金的 1/3。③“International climate policy post-Copenhagen:Acting now to reinvigorate global action on climate change”,COM(2010)86 final,Brussels,9 Mar.2010.

歐盟的上述計劃和承諾是一個積極信號,有助于督促其他發(fā)達國家盡快采取相應行動。然而,歐盟的承諾與發(fā)展中國家的實際需求之間仍存在較大差距,這些承諾能否最終兌現(xiàn)也令人懷疑。根據歐盟委員會在哥本哈根氣候大會召開前的估計,到2020年發(fā)展中國家為減少溫室氣體排放和適應氣候變化的災難性影響,每年需要 1000億歐元左右的資金。歐盟委員會主張這筆資金應有三個來源:其中的 20%-40%由發(fā)展中國家通過公共和私人融資渠道在其內部自籌;約 40%來自未來建成的國際碳排放交易市場所得收入;余下部分由歐盟等發(fā)達國家承擔。歐盟的主張立即遭到國際環(huán)保組織的批評。綠色和平組織一位發(fā)言人說,歐盟并沒有為保護全球環(huán)境“埋單”,而只是留下一點兒“小費”。國際人道主義機構“樂施會”警告說,歐盟很可能會因為出資應對氣候變化援助而減少已經承諾的官方發(fā)展援助,實際上是玩“改頭換面的把戲”。此外,歐盟還提出“經濟相對發(fā)達”的發(fā)展中國家也應該做出貢獻,被認為是企圖轉嫁責任。①“歐盟應對氣候變化出資承諾暗藏玄機”,http://news.xinhuanet.com/world/2009-09/13/content_12044314.htm.(上網時間:2009年 9月 14日)

歐盟提出的資金援助承諾之所以不被信任,與歐盟乃至整個發(fā)達國家陣營在這方面的歷史記錄有關。根據聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)表的《2007/2008年人類發(fā)展報告——應對氣候變化:分化世界中的人類團結》,2008年包括歐盟在內的發(fā)達國家承諾的全部資金實際只有 2.79億美元,且要經過多年才能撥付到位。即使最終全部到位,這些資金也僅是實際所需數(shù)額的一小部分,還不到德國巴登 -符騰堡州為增強防洪能力而撥付資金的一半。②The United Nations Development Programme,Human Development Report2007/2008, http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2007-2008/chapters/.(上網時間:2010年 7月 6日)因此,歐盟的最新承諾到底有多大含金量,仍然值得觀察。

第五,歐盟在內部推行的某些氣候政策有轉嫁責任之嫌。這些政策主要涉及相關的產業(yè)政策、能源政策、稅收政策、環(huán)境政策等。歐盟之所以在減排溫室氣體方面取得優(yōu)于其他發(fā)達國家的成績,主要得益于這些政策的有效推行,特別是排放交易機制(ETS)的建立。在這樣的政策背景下,那些無法獲得足夠排放配額以滿足生產需求的企業(yè),最終可能選擇轉移到歐盟以外環(huán)境標準相對較低的發(fā)展中國家和地區(qū)從事生產活動,這就造成排放源從歐盟向發(fā)展中國家和地區(qū)的轉移。而歐盟的社會經濟體系對這些企業(yè)產品的需求卻不可能消失,只能通過進口來滿足,其結果就是歐盟國家在繼續(xù)享用這些產品的同時,其溫室氣體排放總量下降了,而接受轉移的國家和地區(qū)的排放總量卻上升了。

以中國為例,根據美國《自然地理科學》2009年11月的一篇文獻,在 2002-2005年期間中國溫室氣體排放的增量中,約有 50%來自于出口生產;在2005年的總排放量中有 30%來自于出口生產。美國商務部長駱家輝 2009年夏季時曾一度傾向于美國消費者對中國的這些排放承擔部分責任,馬上引起軒然大波,美國政府很快壓制了駱家輝的這種說法。③Corinne Le Quéré,Michael R.Raupach,Josep G.Canadell,et al.,“Trends in the sources and sinksof carbon dioxide”,Nature Geoscience,December 2009,pp.831–836.但駱家輝確實從科學的角度闡明了國際分工、國際貿易與排放轉移之間的內在邏輯。歐盟也是中國的最大貿易伙伴之一,駱家輝的“排放責任觀”同樣適用于中歐貿易關系。據統(tǒng)計,2009年中國與歐盟的雙邊貿易額高達 4125億美元,其中歐盟對中國出口 1131億美元,自中國進口 2994億美元,中國是歐盟在該年度的第一大進口來源地。④《2009年歐盟 (27國)貨物貿易及中歐雙邊貿易概況》,中國商務部國別數(shù)據網:http://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view.asp?news_id=18838.(上網時間:2010年 6月 21日)盡管我們難以完全厘清中國對歐盟出口的商品中到底包含多少碳排放,但歐盟的產業(yè)政策、特別是其排放交易機制造成溫室氣體排放的跨境轉移卻是不爭的事實。所以,當歐盟和其他發(fā)達國家一味指責所謂的“經濟相對發(fā)達”的發(fā)展中國家排放量增長過快時,其實是在轉嫁責任,更是“過河拆橋”。

除了排放交易機制外,歐盟在內部實行并力圖推向全球的產品“能耗標簽”和“生態(tài)標簽”制度,以及各種環(huán)境和技術標準,雖然確實有助于歐盟在其內部推行節(jié)能減排戰(zhàn)略,甚至可以說代表著人類生態(tài)文明的發(fā)展方向,但在短期內也對其他國家、尤其是廣大發(fā)展中國家的對歐出口造成相當大的壓力。如果歐盟不能通過適當安排區(qū)別對待發(fā)展程度各不相同的國家和地區(qū),就會在事實上構成針對發(fā)展中國家的貿易壁壘,妨礙后者的經濟社會發(fā)展,使它們在日益嚴峻的氣候變化面前更加脆弱。從全球角度講,歐盟制定的一系列環(huán)境和技術標準改變了其國際貿易伙伴的貿易條件,重塑著全球貿易體系。

歐盟一直自詡為全球氣候治理議程中的“領導者”,一方面是因為它在節(jié)能減排等方面取得了比美、日等其他發(fā)達國家好得多的成績,①例如,2008年歐盟 (EU-27)的溫室氣體排放總量比 1990年下降 10.4%,而美、日、加、澳卻在同期分別增加 19.1%、6.8%、47.3%和 89.6%。數(shù)據來源:UNFCCC:“GHG emission profiles for Annex I Parties and major groups”,http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/ghg_profiles/items/4625.php. (上網時間:2010年 9月16日)另一方面也由于它作為全球氣候治理議程的最初發(fā)起者和持續(xù)推動者,在“京都進程”和“后京都”談判中發(fā)揮著重要作用。但就目前來看,它與一個真正的領導者之間存在較大差距,與“最重要的主導者”的距離也漸行漸遠,只能算是“主導者之一”。所謂全球氣候治理議程的“主導者”,主要是指這樣的行為體:它擁有相當強的綜合實力,尤其是擁有以這種實力為基礎在相當大程度上影響全球氣候治理議程的能力。而“領導者”不僅要有上述實力和能力,還需要向這一議程提供與其實力、能力和身份、責任相匹配的“公共物品”(public goods),以獲得作為一個領導者所必需的國際社會“民意基礎”。美國之所以在冷戰(zhàn)期間成為西方陣營的領導者而不僅僅是主導者,就在于它不但擁有領導者所需的強大實力和基于這些實力的強大能力,還通過向整個陣營提供其他成員難以提供的安全、政治、經濟等領域的公共物品,獲得其他成員對美國領導地位的認可與支持。

歐盟在應對氣候變化方面行動積極、成效顯著是事實,但歐盟國際氣候政策中的消極因素不容忽視。包括西方媒體、科學家群體和非政府組織在內的國際社會已經對歐盟國際氣候政策中的消極因素提出諸多批評。雖然目前歐盟在全球氣候治理議程中仍然發(fā)揮著一定程度的主導作用,但從 2009年底的哥本哈根氣候大會來看,它已不是唯一的主導者,距離領導者的地位甚至更遠。如果不對歐盟國際氣候政策中的消極因素進行深入分析,我們就無法理解為什么成績斐然的歐盟,在哥本哈根氣候大會的最后階段卻幾乎淪為一個配角。

回顧全球氣候治理議程的歷史,我們不難發(fā)現(xiàn),在 2005年《京都議定書》生效之前的相當長時期內,歐盟確實曾是這個議程的領導者。美國曾同歐盟一道發(fā)揮過領導作用,并先后促成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》,但在小布什政府上臺并宣布退出議定書之后,歐盟就成為全球氣候治理議程的唯一領導者。它為推動議定書早日生效而做出的巨大努力尤其令人印象深刻。②歐盟在 2004年底承諾支持俄羅斯加入世界貿易組織,以換取俄羅斯批準《京都議定書》,從而使該議定書達到生效門檻,并于次年 2月正式生效。但在議定書生效之后,歐盟一直未能提出既鼓舞人心又切實可行的長期愿景,在履行國際責任方面更是推諉不前。與此同時,國際氣候政治格局出現(xiàn)了新的形勢。2005年 9月的“卡特里娜”颶風開始喚醒美國公眾的氣候意識,到 2008年美國大選時,兩黨候選人爭相主打“氣候牌”。2009年初奧巴馬政府上臺后,提出了若干與氣候變化相關的戰(zhàn)略與政策,并重新加入國際氣候談判的主渠道。同一時期,以中國、印度、巴西等發(fā)展中大國為代表的新興經濟體異軍突起,它們的碳排放在全球排放總量中的比重持續(xù)上升,從而成為全球氣候治理議程中的“新玩家”。由小島嶼國家和最不發(fā)達國家組成的氣候脆弱國家集團,出于求生本能而團結一致,奔走呼號于國際社會,也取得了一定的國際氣候話語權。在上述諸多因素的綜合作用下,歐盟在全球氣候治理議程中的顯赫地位日益遭到稀釋與削弱,從曾經的唯一領導者下降為多個主導者之一。

未來的全球氣候治理議程很可能延續(xù)目前“群雄并起”的格局,存在眾多的主導者,卻缺乏強有力的領導者。歐盟國際氣候政策中的上述消極因素在短期內難以克服,決定了它雖然仍擁有相當強的實力和能力,但無法將之轉化為與其身份和責任相匹配的國際“公共物品”。這些消極因素與國際氣候政治格局的新形勢一起,共同決定了歐盟難以重返全球氣候治理議程的領導者地位?！?/p>

(責任編輯:張浩)

[作者介紹]王偉男,上海社科院亞太所助研、博士,主要研究氣候政治、國際戰(zhàn)略和臺灣問題。