國際大都市建設(shè)中的移民與移民政策
——以上海為例

王世軍,周佳懿

(同濟(jì)大學(xué)社會學(xué)系,上海 200092)

國際大都市建設(shè)中的移民與移民政策
——以上海為例

王世軍,周佳懿

(同濟(jì)大學(xué)社會學(xué)系,上海 200092)

在納入世界城市體系的過程中,上海通過國際移民和國內(nèi)人口遷移來實(shí)現(xiàn)人力資源聚集促進(jìn)城市競爭力。但上海的移民結(jié)構(gòu)和移民政策有待調(diào)整,需要從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識移民問題。

國際大都市;移民;移民政策

一、國際大都市的人口內(nèi)涵

國際大都市也常被冠以世界城市、全球城市、國際城市等名稱。在世界城市或全球城市的研究者如Friedmann和Sassen等人看來,世界城市是后工業(yè)時代全球經(jīng)濟(jì)一體化條件下的一種特殊現(xiàn)象,其功能是充當(dāng)全球金融資本運(yùn)動的空間節(jié)點(diǎn)和國際移民的集散地[1]。作為國際都市和世界城市,一般都具有巨大人口規(guī)模,且?guī)缀踔饕膰H城市都是開放的移民城市,并借此實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚力和輻射力。

自改革開放尤其是20世紀(jì)90年代以來,上海發(fā)生了歷史性的巨變。從“一個龍頭,三個中心”到“國際化大都市,四個中心”,上海目標(biāo)定位不斷提升[2]54-55。

目前的上海正依托長江三角洲,努力建設(shè)一個充滿經(jīng)濟(jì)活力和經(jīng)濟(jì)競爭力的國際大都市。在聚焦國際都市的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、空間規(guī)劃、功能輻射和國際競爭力等問題的同時,不少研究已經(jīng)注意到了人口因素中的移民因素對國際都市具有很重要的影響。例如上海市人民政府研究中心主任周振華指出,在培育與建設(shè)國際大都市過程中,一個非常重要的內(nèi)容就是要有意識地構(gòu)建和形成高級勞動力國際流動模式[3]。

二、上海移民與移民政策的發(fā)展

1.上海向移民城市的回歸

上海在歷史上是個典型的移民城市。新中國成立后,政府開始運(yùn)用戶籍制度控制人口遷移,以至于上海作為移民城市的特點(diǎn)和優(yōu)勢逐漸消失殆盡[4]。改革開放之后,隨著中國經(jīng)濟(jì)的市場化改革,浦東的開發(fā)開放,上海人口流動和人口遷移加劇。上海作為“移民城市”的特點(diǎn)表現(xiàn)得越來越明顯。實(shí)際上,自20世紀(jì)90年代起,上海的人口增長已由過去以自然增長為主轉(zhuǎn)為以遷移增長為主,在移民與城市發(fā)展的歷史上,上海已進(jìn)入一個具有重要?dú)v史意義的新時期。

上海第一類移民為農(nóng)民工。上海流動人口始于80年代,但真正大規(guī)模增長是在鄧小平南巡、浦東開發(fā)及上海日益成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭之后。如果說,90年代之前,流動人口中長期居留的是少數(shù),取得戶口合法定居的人數(shù)更少,90年代中期之后,外來流動人口在滬滯留時間明顯延長,已經(jīng)表現(xiàn)出“事實(shí)移民化”傾向。2003年上海市的流動人口達(dá)499萬,其中有305萬居住上海達(dá)半年以上,占上海市常住人口總數(shù)的18.6%。就業(yè)規(guī)模已達(dá)375.09萬人,占上海就業(yè)人口的39.5%。其中大約有80～100萬人,在城市已經(jīng)擁有了固定的住處和穩(wěn)定的職業(yè),且居住多年,已經(jīng)成為城市移民中的一個重要群體[5]。

第二類重要的移民群體是高級專業(yè)技術(shù)人員、高級白領(lǐng)和投資創(chuàng)業(yè)者,這部分技術(shù)移民和投資移民群體是引領(lǐng)上海未來發(fā)展的先鋒,他們因上海的發(fā)展機(jī)遇和創(chuàng)業(yè)空間來到上海。至2005年末,全市已吸引6萬留學(xué)人員來滬工作,注冊的留學(xué)人員科技企業(yè)達(dá)3200家;全市已有10.67萬名境內(nèi)外人才獲得上海市居住證。其中,境外人才0.28萬名,境內(nèi)人才10.39萬名。在獲得上海市居住證的人才中,本科及以上學(xué)歷占73.3%,研究生及以上學(xué)歷占8.2%①上海概覽.上海統(tǒng)計(jì)網(wǎng)[2006-06- ].http://www.stats-sh.gov.cn/2006shtj/shgl/rkjy/rkjy.htm.。

第三類為海外移民。隨著全球化進(jìn)程的加速,跨地區(qū)、跨國家的人口遷移日趨頻繁。改革開放之后的上海,是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、融入經(jīng)濟(jì)全球化最深,最具國際化的大城市。因此,上海的外來人口除來自祖國大陸各省市自治區(qū),還有超過40萬是在上海生活的境外人士,這其中有10萬是來自世界119個國家的外籍人士,其他則是港澳臺同胞,特別是具有特殊的文化資本和社會資本的臺灣人,在上海已經(jīng)漸漸形成自己的居住群和生活區(qū)。來滬海外人士大多是以商務(wù)經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)活動為主要動因,由企業(yè)和公司派遣為主,以短期和中長期居留為主要遷移類型并頻繁地往返于兩地之間,成為典型的往返性移民和巡回性移民[6]。

2.上海移民政策的發(fā)展

制度或政策可以說是影響移民的一個核心因素。上海移民的發(fā)展是與移民政策的調(diào)整分不開的。改革開放之后,上海嚴(yán)格的戶籍管理制度開始松動,對人口遷移開始采取比較靈活的政策。隨著20世紀(jì)90年代外來流動人口規(guī)模達(dá)到高潮,上海外來流動人口管理的政策法規(guī)不斷出臺。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),1993～1998年,上海頒布的專門針對流動人口的管理政策和法規(guī)就達(dá)20項(xiàng)之多。其內(nèi)容包括藍(lán)印戶口、勞動力使用、私房出租、健康檢查和防疫、計(jì)劃生育、收容遣送、管理服務(wù)費(fèi)的征收和使用、治安管理等各個方面[7]。進(jìn)入新世紀(jì)之后,適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,90年代出臺的一些流動人口管理政策如收容遣送制度、對外地人員務(wù)工經(jīng)商的限制政策、房屋租賃治安許可政策等被廢除[8]。流動人口不再僅作為管理和控制的對象,政府考慮的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何保護(hù)流動人口的合法權(quán)益,如何為他們在城市的生活和工作提供更好的福利和服務(wù),如2002年上海正式施行外來從業(yè)人員綜合保險,流動人口的子女教育也被納入上海市教育發(fā)展總體規(guī)劃。

在允許農(nóng)民工進(jìn)入上海的同時,出于改革開放之后上海快速發(fā)展的需要,上海逐漸開啟人才流動閥門,出臺了一系列吸引高級、專門、急需人才的政策法規(guī)。1992年,上海市實(shí)施《工作寄住證》制度,持證的引進(jìn)人才可以在上海就業(yè)。1994年,《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》出臺,按照這一規(guī)定,只要在上海投資20萬美元或100萬元人民幣,項(xiàng)目竣工投產(chǎn)或開業(yè)或營業(yè)2年以上,或境外人士購買居住面積100m3以上的外銷住房及某些專門人材被上海單位聘用3年以上者,都可申請藍(lán)印戶口,符合一定條件后還可轉(zhuǎn)為上海常住戶口。2000年,上海市人事局會同勞動和社會保障局推出《引進(jìn)人才工作證》制度。2002年4月上海頒布《上海市居住證》制度,凡符合條件的外來人才經(jīng)過審核領(lǐng)到居住證之后,可以享受與上海市民同等的待遇。持證者同來上海的配偶和未成年子女可以申領(lǐng)副證,享受與持證者同等的待遇。申請對象為那些在上海居住半年以上、有合法住所、穩(wěn)定收入和職業(yè)的、具有本科或者以上學(xué)歷的人,或者具有特殊才能的國內(nèi)外人才。由于這個政策被批評為“門坎”過高,2004年推出的《上海市居住證暫行規(guī)定》將“門坎”放低為只要在上海具有穩(wěn)定工作和穩(wěn)定住所,即簽有半年以上勞動聘用合同或辦理了工商執(zhí)照,同時又在上海擁有產(chǎn)權(quán)房或簽有半年以上房屋租賃合同的外省市來滬人員,并且強(qiáng)調(diào)由外來人員自愿申領(lǐng)。這樣,上海將居住證的適用對象從原來的引進(jìn)人才擴(kuò)大到“在本市居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員”。在全國率先實(shí)現(xiàn)了“居住證制度”的平民化。

國際大都市需要國際化的人才保障和智力支撐。上海還率先實(shí)現(xiàn)了從引進(jìn)國內(nèi)人才向海外人才,從建設(shè)國內(nèi)人才高地向建設(shè)國際人才高地的轉(zhuǎn)變,提出了構(gòu)筑國際人才高地的戰(zhàn)略目標(biāo)。上海目前將國際化人才劃分為以下五類:一是在滬工作的外籍專家和專業(yè)技術(shù)人員;二是在滬創(chuàng)業(yè)和工作的中國留學(xué)生中的歸國人員;三是從上海外派出境工作的專業(yè)技術(shù)人員;四是境外企業(yè)在滬聘用的專業(yè)技術(shù)人員;五是其他本土國際化人才。并把吸引海歸作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措。為此,上海建立了由政府各部門共同參與的海外人才工作協(xié)調(diào)機(jī)制,啟動了一系列海外人才集聚工程,出臺了一批落實(shí)留學(xué)人員工作和生活的優(yōu)惠政策。

三、移民與移民政策的檢討

世界城市以至于大多數(shù)城市的發(fā)展主要是通過移民。城市的真正優(yōu)勢是人口的聚集所帶來的思想?yún)R集、文化交融和制度創(chuàng)新[9]79。從上海移民和移民政策的演變可以看出,自20世紀(jì)90年代以來,隨著改革開放,中央向地方政府放權(quán),以及在全球化背景下,世界城市之間競爭的加劇,上海正在充分利用中央政府賦予的政策彈性和制度空間,根據(jù)城市自身的發(fā)展和定位,來確定自己的移民戰(zhàn)略。如今的上海正在向移民城市回歸,上海作為移民城市的活力正在恢復(fù)和發(fā)展。在上海,大量的青壯年移民的進(jìn)入,帶動了就業(yè)競爭和勞動力市場的發(fā)育,緩解了部分行業(yè)的勞動力的供需矛盾,促進(jìn)了上海工業(yè),尤其是勞動力密集的制造業(yè)的發(fā)展,增強(qiáng)了國際都市競爭力。移民依靠自己帶來的技術(shù)和資本興辦企業(yè)和公司,成為城市高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量。移民涌入還大大緩解了上海因持續(xù)多年的低生育率所造成的人口負(fù)增長和老齡化趨勢(根據(jù)抽樣數(shù)據(jù)估算,2005年上海外來人口60歲以上老人僅占2.2%,遠(yuǎn)低于戶籍人口的19.6%)。上海低水平的撫養(yǎng)系數(shù)是和大量新移民的支撐分不開的。

但是,另一方面也要看到,①上海移民構(gòu)成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配有待改善。目前上海新移民大多是打工型移民,其次是教育型移民,投資移民以及創(chuàng)業(yè)型移民數(shù)量和比例偏少,由于打工型移民和上海本地居民中就業(yè)困難群體的職業(yè)能力趨同,加上數(shù)量龐大,在一定程度上帶來了新移民與本地居民就業(yè)的處理和協(xié)調(diào)問題。②移民的社會融合值得注意。隨著越來越多的外來人員在上海定居,并成家置業(yè),他們實(shí)際上已成為上海人的重要組成部分,或稱之為新上海人。但是由于戶籍身份制度限制,他們在就業(yè)、工資、勞動保障等方面往往受到歧視和不公正對待,在教育、醫(yī)療、住房、福利等方面不能與上海戶籍人員享受平等待遇,從而妨礙了他們?nèi)谌肷虾５倪^程。③上海正在逐步拆除排外守舊、地方保護(hù)主義等舊理念,從經(jīng)濟(jì)全球化和上海發(fā)展戰(zhàn)略層面來認(rèn)識和處理移民問題,并給予移民以必要的支持與幫助,如淡化戶口界限,以市民化管理的方式保護(hù)外來在滬人員的合法權(quán)益等,以便使移民的優(yōu)勢和潛能得到充分的發(fā)揮。不過,政府部門采取的措施、服務(wù)主要是應(yīng)急性的,而且,服務(wù)之間欠缺統(tǒng)籌和聯(lián)系,沒有一套完整的移民政策,遷移人口仍面對著各種各樣的政策約束和制度限制。也沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這說明上海移民體制和政策有待完善。④作為國際移民城市的作用還非常薄弱,城市國際化程度仍較低。改革開放以來,雖然上海在各行業(yè)、領(lǐng)域的國際交流、合作日益頻繁,上海人口構(gòu)成的國際化程度依然很低,與其他國際都市差之甚遠(yuǎn),甚至還遠(yuǎn)低于上海30年代的水平[9]89,暴露出上海在邁向國際都市發(fā)展過程中,人口發(fā)展存在很多不足和面臨著不少嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

事實(shí)上,當(dāng)今上海在移民與發(fā)展的關(guān)系問題上面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),特別是面臨著對外來人口或移民既需要吸納又需要控制的矛盾。對于政府來說,移民政策的設(shè)計(jì)取向,更注重城市利益與成份構(gòu)成的合理性。即隨著上海由工業(yè)化轉(zhuǎn)向后工業(yè)化,上海對移民的接納趨于選擇性,竭力吸收高科技專業(yè)人才和熟練勞動力,嚴(yán)格限制非熟練勞動力。但城市發(fā)展不僅需要專業(yè)人才,也需要大批有技能的普通勞動者,因?yàn)閷τ谝粋€完整的城市經(jīng)濟(jì)體系而言,勞動力和人才市場也是一個完整的譜系,而不是只要高端不要低端就可以的。上海在控制外來人口的同時,應(yīng)積極考慮適度吸收優(yōu)秀外來務(wù)工人員,從制度上保證他們相應(yīng)的市民權(quán)利。

四、從戰(zhàn)略的角度認(rèn)識上海的移民問題

改革開放30年來,上海再次成為全球化城市發(fā)展中的一個奇跡。上海以其蓬勃的發(fā)展勢頭,強(qiáng)勁的發(fā)展?jié)摿?濃郁的城市魅力,越來越成為全球矚目的焦點(diǎn),正源源不斷地吸引大批國內(nèi)外的高素質(zhì)人才聚集上海。如果說上海在開埠后是移民為這座城市注入了生生不息的活力和動力,造就了這座城市的繁華與輝煌,今天的上海能否實(shí)現(xiàn)建設(shè)國際化現(xiàn)代大都市的目標(biāo),能否成為一個充滿活力和生機(jī)的國際大都市,能否承擔(dān)起帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)、中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入世界經(jīng)濟(jì)體系的重任,一個關(guān)鍵就是看上海能否在服務(wù)全國及全球化的大背景下,重新成為一座國際性的移民城市,將大量的創(chuàng)業(yè)者和優(yōu)秀人才更好的吸引到上海,把上海建設(shè)成人才開發(fā)基地和國內(nèi)外一流人才的集聚高地。

1.優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)

上海是領(lǐng)先全國10年實(shí)行“一胎化”生育政策的地區(qū)。從1979年起,上海在全國率先進(jìn)入老齡化社會。20多年來,上海的老年人口迅速增長,人口老齡化程度已居全國各省市之首。在總和生育率(2004年為0.88)低于更替水平,戶籍人口自然變動從1993年起連續(xù)十幾年呈現(xiàn)負(fù)增長的情況下[10],上海只有通過引進(jìn)大量青壯年移民,才能緩解人口老齡化的壓力,改善由于生育率下降,人口老齡化加速,本市居民新增勞動力供不應(yīng)求的緊張關(guān)系,保持城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.增強(qiáng)城市創(chuàng)新與競爭能力

據(jù)來自紐約的題為《有機(jī)會的城市》的研究報(bào)告(2007),在11個被研究的世界城市(亞特蘭大、芝加哥、法蘭克福、倫敦、洛杉磯、紐約、巴黎、上海、新加坡、東京、多倫多)中,上海有3個指標(biāo)基本屬于最后,包括智力資本、人口優(yōu)勢、金融狀況(表1)。

上海應(yīng)充分利用上海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和建設(shè)世界性大都市的吸引力,以及上海所具有的“海納百川、追求卓越”的城市精神,通過移民建立人才高地,為促進(jìn)城市新經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提供人才儲備和自主創(chuàng)新的源泉,并依托人力資本積累逐步將經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本依托型的經(jīng)濟(jì)增長方式,實(shí)現(xiàn)城市的快速發(fā)展和持續(xù)發(fā)展[12]。

表1 11個全球機(jī)會城市的9個指數(shù)的情況[11]

3.提升城市國際化水平

外國人的多少是衡量城市國際化的重要量化指標(biāo)。雖然20世紀(jì)90年代以來,上海成為中外投資者的樂土,眾多的跨國公司在上海建立地區(qū)性總部,隨之而來的是大批境外人士的涌入,但上海常住人口中真正定居的外國人口依然很少,比起國際大都市外籍人口的最低比例(關(guān)于國際大都市中外籍人口的比例,國際上存在著5%、8%、15%和20%等四種不同的說法)還差很遠(yuǎn)。因此,僅從移民國際化這一國際城市的重要特征來看,上海離國際大都市還有很大距離。根據(jù)建設(shè)世界級城市的要求,上海應(yīng)利用各種手段和優(yōu)惠政策吸引世界各地不同種族、不同膚色、不同信仰的優(yōu)秀人才。

需要指出的是,人口的迅速集聚意味著對城市環(huán)境的更大壓力,因此,上海應(yīng)借鑒國際都市發(fā)展的典型經(jīng)驗(yàn),把人口預(yù)測和城市承載力作為戰(zhàn)略規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)。有針對地進(jìn)行人口綜合調(diào)控,努力保持適度的人口規(guī)模,促進(jìn)人口、社會、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。另外,在世界城市建設(shè)的認(rèn)識上,存在著后發(fā)城市同先發(fā)城市在認(rèn)識深度上的差距,尤其是后發(fā)城市往往只注意到世界城市的積極意義而尚未充分注意到世界城市塑造所引致的經(jīng)濟(jì)、社會和空間的極化與隔離問題[2]54-55。學(xué)者們的研究表明,高等級的世界城市往往是貧富懸殊最大的區(qū)域,全球化使富裕與權(quán)力集聚于這些節(jié)點(diǎn),也帶來了下層低技術(shù)、低收入移民的數(shù)量不斷增加,同時,就業(yè)結(jié)構(gòu)、福利體制的變化,以及世界城市獨(dú)特的全球財(cái)富分配系統(tǒng)也加劇了這一問題。適應(yīng)上海人口構(gòu)成和流動的開放性、國際化特征,政府要努力促進(jìn)整個社會人群融合,達(dá)成多元和諧,群體共生的世界城市。

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C922

A

1671-4970(2010)03-0022-04

2010-02-10

王世軍(1965—),男,山東德州人,副教授,博士,從事城市社會學(xué)研究。