我國有色金屬行業(yè)二惡英控制的政策工具

陳 鵬 呂永龍 王鐵宇 羅 維 賀桂珍

(中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室北京 100085)

我國有色金屬行業(yè)二惡英控制的政策工具

陳 鵬 呂永龍 王鐵宇 羅 維 賀桂珍

(中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室北京 100085)

本文基于我國現(xiàn)有經(jīng)濟社會及技術(shù)條件,系統(tǒng)剖析了有色金屬行業(yè)二惡英控制單項政策工具的適用性,尋求可行的政策工具組合方案,為環(huán)境保護部門的相關(guān)決策提供參考。

有色金屬行業(yè);二惡英控制;政策工具

二惡英 (Dioxins)是多種不同化合物的統(tǒng)稱,包括多氯二苯并對二惡英及多氯二苯并呋喃,對生態(tài)環(huán)境和人體健康危害巨大[1],因此成為 POPs控制的重點,被列入首批 12種 POPs污染物控制名單。中華人民共和國履行《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》國家實施計劃安排二惡英削減資金 283.12億元,占 12種 POPs污染物控制總額的 83.5%,可見其重要性和艱巨性。二惡英主要來自含氯有機物焚燒以及工業(yè)冶煉過程。近年來,我國有色金屬行業(yè)二惡英排放量較大且呈增長趨勢,2004年排放二惡英 1607.3gTEQ/a,占重點行業(yè)二惡英排放總量的 25.4%[2]。我國已經(jīng)在廢物焚燒、造紙、鋼鐵及化工行業(yè)開展少量的二惡英控制最佳可行技術(shù)/最佳環(huán)境實踐應(yīng)用,有色金屬行業(yè)相關(guān)控制技術(shù)的實踐應(yīng)用尚未啟動?；谏鲜霰尘?本文擬結(jié)合我國常用的污染控制政策工具來分析探討我國有色金屬行業(yè)二惡英控制的適宜政策。

1 單項政策工具分析

有色金屬冶煉產(chǎn)生二惡英,主要來自原料中含有切削油、大型塑料等含氯有機物,低溫熔融促使二惡英合成,此外,熔爐廢氣在煙道中停留時間過久產(chǎn)生二惡英再合成反應(yīng)。本文對我國常用的污染控制四種政策工具在有色金屬行業(yè)二惡英控制方面的適用性進行了分析,其中包括兩種命令控制型政策 (強制性排放標(biāo)準、技術(shù)規(guī)制政策)和兩種經(jīng)濟激勵型政策 (排污收費制度、污染削減補貼政策)。

1.1 命令控制型政策

1.1.1 強制性排放標(biāo)準

2007年,我國十種有色金屬總產(chǎn)量 2370.05萬 t。其中,礦產(chǎn)有色金屬產(chǎn)量 2187.54萬 t,占十種有色金屬總產(chǎn)量的 92.3%;再生有色金屬產(chǎn)量182.51萬 t,僅占十種有色金屬總產(chǎn)量的7.7%[3]。依據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署編制的《二惡英與呋喃排放識別和量化標(biāo)準工具包》,相對再生有色金屬生產(chǎn)而言,礦產(chǎn)有色金屬生產(chǎn)對二惡英的貢獻率可忽略不計。

倘若實施強制性二惡英排放標(biāo)準,有色金屬行業(yè)可能受到下述影響：再生有色金屬企業(yè)因采用二惡英控制技術(shù)而增加生產(chǎn)成本,行業(yè)利潤空間大大減小,考慮到退出成本問題,這些企業(yè)將利用原有設(shè)施轉(zhuǎn)向礦產(chǎn)有色金屬生產(chǎn),有色金屬礦產(chǎn)需求增加、價格提高。由于再生有色金屬在該行業(yè)占有的份額不高,所以長時期內(nèi),因需求增加導(dǎo)致的價格提高幅度較小,礦產(chǎn)有色金屬的利潤空間仍大于再生有色金屬,因而,礦產(chǎn)有色金屬產(chǎn)量穩(wěn)步提高,再生有色金屬產(chǎn)量不斷降低,有色金屬廢料難以重新利用,從而帶來固體廢物污染問題。當(dāng)然,時間足夠長的情況下,隨著有色金屬礦產(chǎn)稀缺性的逐漸增加,再生有色金屬的利潤空間將等于或大于礦產(chǎn)有色金屬,有色金屬廢料會重新得以利用。由此可見,二惡英強制性排放標(biāo)準對該行業(yè)造成的重要影響,有色金屬廢料在一段時期內(nèi)將成為環(huán)境問題。

需要指出的是,在與其他經(jīng)濟激勵型政策工具 (例如污染削減補貼政策)組合使用的情況下,強制性排放標(biāo)準對有色金屬行業(yè)帶來的不利影響能夠得以克服。然而,該政策應(yīng)用仍然存在一個重要的制約瓶頸,原因在于,二惡英等持久性有機污染物難以降解,具有累積效應(yīng),可對現(xiàn)在及未來的生態(tài)環(huán)境和人體健康造成危害,邊際損害成本與貼現(xiàn)率關(guān)系密切且影響因素復(fù)雜,導(dǎo)致最優(yōu)排污量難以確定。即便其得以確定,在我國目前的經(jīng)濟、社會和技術(shù)條件下,二惡英污染物檢測難度大、成本高,在線檢測可行性極低。因而,強制性排放標(biāo)準即便制定頒布,不但執(zhí)行不易,可能還得付出巨大的檢測成本,最終可能會形同虛設(shè)。

1.1.2 技術(shù)規(guī)制政策

二惡英檢測成本相對昂貴,采用技術(shù)規(guī)制手段可以提高監(jiān)管效率。在有色金屬行業(yè),一般可通過多種技術(shù)手段削減二惡英排放量。表 1從環(huán)境效果、經(jīng)濟成本及監(jiān)管難易三個方面對若干常見技術(shù)進行了對比分析。由此可以看出,從改善環(huán)境效果的角度而言,催化氧化技術(shù)與 Remedia催化過濾技術(shù)是優(yōu)選方案;從分散企業(yè)投資的角度而言,布袋除塵技術(shù)、添加抑制劑技術(shù)以及活性炭噴吹技術(shù)是優(yōu)選方案。在多種技術(shù)手段并存的情況下,管理者需要綜合權(quán)衡多種因素來制定技術(shù)規(guī)制政策,否則,其可行性將大大降低。例如,出于方便監(jiān)管的考慮,管理者會選擇將催化氧化技術(shù)與 Remedia催化過濾技術(shù)納入規(guī)制范圍。這種做法可能導(dǎo)致的后果是：一批企業(yè)原本可以采用其他技術(shù)手段 (添加抑制劑技術(shù)、急冷技術(shù)、布袋除塵技術(shù)、活性炭噴吹技術(shù))進行污染削減,但由于此種技術(shù)規(guī)制方案的經(jīng)濟壓力過大,最終卻無力實施減排?？梢?迫于經(jīng)濟社會條件限制,技術(shù)規(guī)制標(biāo)準不能過于嚴格,必須將可行性較高的控制技術(shù)納入允許使用范疇。

1.2 經(jīng)濟激勵型政策

1.2.1 排污收費制度

有色金屬行業(yè)二惡英產(chǎn)生量受多種因素影響,如廢料含氯量、煙氣氧氣含量、煙氣重金屬含量、燃料水分含量、熱反應(yīng)溫度、高溫?zé)煔馔Ａ魰r間等。二惡英屬痕量污染物,在檢測成本和監(jiān)管成本較高的情況下,基于排污量進行收費可行性較低。針對這種痕量污染物排放的收費問題,可考慮依據(jù)再生有色金屬產(chǎn)量和污染控制技術(shù)兩個變量來確定收費標(biāo)準。盡管這種收費方法忽略掉諸多影響因素,產(chǎn)生一定的誤差,但其可行性相對較高。

表 1 不同二惡英控制技術(shù)的比較分析

基于庇古稅的理論構(gòu)想,可以通過等于非清潔生產(chǎn)造成的環(huán)境損害的邊際成本的庇古稅將外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。排污收費與庇古稅的思路接近,是指通過讓排污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)費用以抵消私人成本與社會成本之間的差異。在我國,排污收費制度是相對成熟的污染控制的政策工具,但由于經(jīng)濟社會以及技術(shù)條件的限制,該制度的收費標(biāo)準普遍偏低?！杜盼圪M征收標(biāo)準管理辦法》中所確定的我國排污費征收標(biāo)準僅為污染治理設(shè)施運轉(zhuǎn)成本的 50%左右,某些項目甚至不到污染治理成本的 10%[4]。盡管排污收費制度對企業(yè)減污的激勵力度不夠,但對于籌集污染防治資金卻發(fā)揮了重要作用。

排污費征收標(biāo)準直接影響企業(yè)的利潤空間和行業(yè)發(fā)展前景。2007年,我國有色金屬行業(yè)投資回報率僅為 8.96%[3],因而需要根據(jù)企業(yè)承受能力確定合適的低收費標(biāo)準。考慮到這種收費方式對企業(yè)減污的激勵作用較小,因而需要與其他經(jīng)濟激勵型政策工具組合起來使用。

1.2.2 污染削減補貼政策

污染削減補貼是通過補貼方式激勵企業(yè)削減污染的政策,對于企業(yè)每減少一個單位的污染排放,政府通常給予適當(dāng)額度的補貼。補貼不是對單位污染消除的支付,而是對確認的減污成本的全部或部分再支付。補貼與排污收費產(chǎn)生不同的成本分配效應(yīng)。補貼傾向于鼓勵排污企業(yè)進入或延遲其退出,導(dǎo)致企業(yè)數(shù)量增加以及更大程度污染。相反,收費傾向于鼓勵排污企業(yè)退出或限制其進入,導(dǎo)致企業(yè)數(shù)量減少以及更小程度污染。

2007年,統(tǒng)計我國 76家有色金屬企業(yè),其工業(yè)廢水排放量 1.14億 m3,COD排放量 1.07萬 t,二氧化硫排放量 27.8萬 t,工業(yè)粉塵排放量 2.72萬 t,工業(yè)煙氣排放量 3.92萬 t,常規(guī)污染物控制仍然不能松懈[3]。與此同時,據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署編制的二惡英和呋喃排放識別和量化標(biāo)準工具包中的第Ⅰ類和第Ⅱ類排放因子,2007年我國再生銅行業(yè)二惡英排放量為 1360～2860gTEQ/a,再生鋁行業(yè)二惡英排放量為 825～1196.25g TEQ/a,再生鉛行業(yè)二惡英排放量為 26.1～36g TEQ/a,再生鋅行業(yè)二惡英排放量為 9.7～97g TEQ/a,4個行業(yè)二惡英排放總量為 2220.8～4189.25gTEQ/a。

在產(chǎn)能不斷提高、競爭壓力持續(xù)增大以及治污負擔(dān)逐漸加重的情況下,有色金屬行業(yè)的發(fā)展將受到重要影響。排污收費制度不斷擠壓企業(yè)的利潤空間,相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)以交納排污費替代污染治理,為了取得良好的污染控制效果,補貼政策的應(yīng)用勢在必行。

2 組合政策工具分析

技術(shù)規(guī)制政策只能保證有形設(shè)備及設(shè)施的安裝到位,管理者無法及時準確地把握它們處于何種狀態(tài) (正常 /故障)以及運行頻率、運行時間和運行過程中物質(zhì)和能量消耗等方面的信息。這種情況下,相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)將選擇集中投資小、運行費用高且難以監(jiān)管的減排技術(shù) (比如活性炭噴吹技術(shù)),以獲取非運行條件下成本節(jié)約帶來的好處。在理性經(jīng)濟人的假設(shè)前提下,技術(shù)規(guī)制手段必然導(dǎo)致絕大部分企業(yè)盡量規(guī)避治理成本,從而造成較差的減排效果。同樣,污染削減補貼政策也存在政府對企業(yè)真正應(yīng)用污染控制技術(shù)進行監(jiān)管的高成本問題。采用自我舉證制度,由企業(yè)委托政府認證的第三方機構(gòu)提供證明污染控制技術(shù)種類和相關(guān)參數(shù)、集中與分散投資以及物質(zhì)和能源消耗等方面的詳細信息,可大大降低相關(guān)政府部門的監(jiān)管成本,取得更好監(jiān)管效果。

基于單項政策的分析結(jié)果,建議實施有色金屬行業(yè)二惡英控制組合政策工具方案 (見圖 1)。組合政策工具由技術(shù)規(guī)制政策、排污收費制度、污染削減補貼政策以及自我舉證制度構(gòu)成。四項政策工具各具特色,相互補充,自成一體。

3 結(jié)論與展望

本文通過對我國常用的四種污染控制政策工具在有色金屬行業(yè)二惡英控制方面的適用性分析表明：強制性排放標(biāo)準存在執(zhí)行不易的制約,不適合有色金屬行業(yè)二惡英的控制與管理;技術(shù)規(guī)制政策、排污收費制度以及污染削減補貼政策需要通過政策工具間的組合使用來克服各自的不足。在單項政策工具分析的基礎(chǔ)上,提出實施有色金屬行業(yè)二惡英控制組合政策工具方案建議,即由技術(shù)規(guī)制政策、排污收費制度、污染削減補貼政策以及自我舉證制度共同構(gòu)成。

圖 1 我國有色金屬行業(yè)二惡英控制組合政策工具方案建議

[1]ArnoldSchecter,JamesR.Olson.Cancerriskassessmentusing blooddioxinlevelsanddailydietaryTEQintakeingeneralpopulationsofindustrialandNon-Industrialcountries[J].Chemosphere,1997,34(5-7)：1569～1577.

[2]中華人民共和國履行《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》國家實施計劃[Z].2007.

[3]中國有色金屬工業(yè)協(xié)會.中國有色金屬工業(yè)統(tǒng)計年鑒-2008[M].北京：《中國有色金屬工業(yè)年鑒》社,2008.

[4]鄒曉元.OECD國家經(jīng)驗對我國排污收費制度的啟示[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè),2009(4)：58～61.

X32

A

1673-288X(2010)05-0014-04

國家科技支撐計劃項目 (NO.2008BAC32B 07)。

陳鵬 (1976—),女,遼寧興城人,在站博士后,研究方向為環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展。