行政監(jiān)察傳統(tǒng)認識偏差之修正
——基于行政監(jiān)察效能及其在單一制與聯(lián)邦制下的比較

□陳 誠 [浙江大學 杭州 310008]

□徐 迪 [東北師范大學 長春 130024]

行政監(jiān)察傳統(tǒng)認識偏差之修正
——基于行政監(jiān)察效能及其在單一制與聯(lián)邦制下的比較

□陳 誠 [浙江大學 杭州 310008]

□徐 迪 [東北師范大學 長春 130024]

行政監(jiān)察作為權(quán)力監(jiān)控類型之一，具有明顯的權(quán)力內(nèi)部監(jiān)控特征，而基于權(quán)力自我約束不可靠之經(jīng)驗性認識，行政監(jiān)察遭遇傳統(tǒng)理論視域的不信任偏見。同時傳統(tǒng)理論對單一制政府與聯(lián)邦制政府下的權(quán)力監(jiān)控效能優(yōu)劣也存在認識偏差。從行政監(jiān)察效能的角度切入考察，可以對這兩種既有認識偏差做出適當?shù)男拚?/p>

行政監(jiān)察; 效能; 單一制; 聯(lián)邦制

一、行政監(jiān)察效能考：對行政監(jiān)察認識偏差的修正

行政監(jiān)察，可以簡要定義為行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級行使權(quán)力過程和結(jié)果的察看與督促。其是源自受監(jiān)控對象和受監(jiān)控權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約，屬于自覺型的監(jiān)控模式。行政監(jiān)察制度的機理乃基于行政權(quán)力體系內(nèi)部的管理原則，根據(jù)該原則，行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間是命令與服從的關(guān)系，上級享有對下級無條件監(jiān)督、察看、糾處的絕對權(quán)威。

在傳統(tǒng)理論看來，一種權(quán)力系統(tǒng)的自我約束和監(jiān)督是不值得信任的，如果把希望寄托于權(quán)力的自我克制，終究會導致權(quán)力的異化，因為權(quán)力具有天生的侵略性和擴張性，其只有在遇到邊界和限制的地方才會休止。特別是直接執(zhí)掌了國家暴力機器的行政權(quán)，具有極強的擴張性。而行政權(quán)的掌握者也早已不是“巡夜人”的消極角色，其擔負著為社會公眾提供積極福利的職責，這就要求行政權(quán)力分支跳出傳統(tǒng)的不過分干涉自由市民社會的立場，而發(fā)揮更為能動的作用，以保證社會的公正平衡結(jié)構(gòu)，但這也可能為其提供了借合法形式之外衣掩蓋權(quán)力擴張目的的契機，這對于其來說是非常具有誘惑性的，故而絕不應(yīng)該完全寄希望于其自我規(guī)范和克制?；诖?，行政監(jiān)察的效能往往被認為是不理想的，作為權(quán)力監(jiān)控手段之一的行政監(jiān)察受到的觀照也遠不及其他權(quán)力監(jiān)控手段。①但是，正因為行政權(quán)的強大，立法權(quán)、司法權(quán)等外部力量能否在任何時候都有效地對行政權(quán)加以控制和制約？即使在民主法治程度較高的國家也無法做出絕對肯定的回答和保證。在近現(xiàn)代民主社會，行政權(quán)就像馬戲團里被馴服的獅子，許多時候都是循規(guī)蹈矩，溫順地聽命于馴獸師（人民）的，但是其潛在的侵略性釋放出來的時候，就會失去控制而傷害到馴獸師（人民）。近現(xiàn)代史上德國、意大利、日本等國政府為了戰(zhàn)爭需要宣布國家進入緊急狀態(tài)，并動用國家暴力壓制人民的民主權(quán)利，就是行政權(quán)過度擴張而失控的典型例子。好在獅子畢竟是無理性的低等動物，而行政系統(tǒng)則是一套集合了較為理性的政治精英、具有一定自我控制機制的高級組織，并且歷史上行政權(quán)力肆意擴張導致的惡果也會給后來的行政權(quán)掌握者留下深刻的經(jīng)驗教訓，他們會進行理性反思并注意自我克制，加之在現(xiàn)代社會，行政權(quán)的運行在很大程度上必須依賴于立法權(quán)與司法權(quán)的協(xié)助，以獲得民意的支持及正當性依據(jù)，所以它必須控制其自身系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力膨脹，尊重人民的民主權(quán)利，尊重立法機構(gòu)和司法機關(guān)的權(quán)威，否則將可能引致民意的徹底喪失而被推翻，這就決定了行政權(quán)內(nèi)部的自我控制和約束的必要性。而且在某種意義上，行政權(quán)內(nèi)部的自我規(guī)范在行政權(quán)控制上產(chǎn)生的效能要高于立法權(quán)或司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)控效能，因為行政系統(tǒng)遵循命令與服從的基本管理原則，強調(diào)效率價值，可以達到令行禁止的效果；相較而言，立法權(quán)與司法權(quán)對行政權(quán)實施監(jiān)控必然要消耗更大的制度資源和對抗成本，而且立法與司法本身的程序性特征所衍生的拖沓性和低效率使得其對行政權(quán)的監(jiān)控未必能獲得立竿見影的效果。因此，對行政權(quán)的監(jiān)控可以也應(yīng)該在一定程度上寄望于行政權(quán)的自覺規(guī)范，行政監(jiān)察的重要性由此可見，其不應(yīng)遭遇傳統(tǒng)理論視域的不信任偏見和冷落。

二、單一制與聯(lián)邦制行政監(jiān)察效能比較：對兩種體制權(quán)力監(jiān)控效能認識偏差的修正

對行政監(jiān)察效能的評價應(yīng)從國家行政系統(tǒng)的整體性格局切入。聯(lián)邦制與單一制是兩種最典型和常見的行政體制安排，其各自基于不同理念所衍生的中央與地方行政權(quán)力關(guān)系格局為比較和考察不同體制下行政監(jiān)察的效能提供了一個比較理想的切入點，一方面排除了意識形態(tài)差異可能帶來的偏見，另一方面也突出了功能主義和結(jié)構(gòu)主義的科學考察視角。

（一）單一制政府行政監(jiān)察效能評析

單一制政府系統(tǒng)以中央集權(quán)為典型特征，中央政府掌握了大部分關(guān)鍵性的、具有決定意義的權(quán)力，它不僅控制著中央行政系統(tǒng)的各個分支機構(gòu)，而且控制著本國內(nèi)的非中央行政系統(tǒng)，特別是具有潛在競爭力的地方政府。當然這并非說地方政府沒有絲毫的自主性權(quán)力，在任何現(xiàn)代民主國家，中央與地方之間某種程度的分權(quán)都是必不可少的[1]，只是單一制下二者的權(quán)力劃分呈現(xiàn)高度一邊倒的局面。地方政府所擁有的權(quán)力大部分來源于中央政府的授權(quán)或委托，后者對前者行使被授權(quán)或被委托權(quán)力的行為可以無條件地予以撤銷或變更，也可以直接要求前者執(zhí)行特定的命令和履行特定的職責。地方政府只在極有限的范圍內(nèi)擁有理論上不受中央行政機關(guān)干預的自治權(quán)和最終決定權(quán)，但是實踐中這種自治權(quán)和決定權(quán)并非總是絕對的，在某些特定情況下，比如地方行政機關(guān)的自治行為損害了中央政府的利益時，或者地方?jīng)Q策與中央的全國性政策不符時，或者出于應(yīng)對緊急情況的需要，中央政府仍然可以憑借其掌握全國性資源和力量的權(quán)威與優(yōu)勢對地方進行顯性或隱性地壓制和干預，迫使地方政府變更自治行為或最終決定。因此，在中央集權(quán)的單一體制下，如果地方政府濫用權(quán)力，中央政府有能力憑借其權(quán)力中心的權(quán)威對地方進行有效的糾處與懲治，以確保地方規(guī)范地運作權(quán)力，而地方對中央的高度依賴性和附屬性也保證了中央政府監(jiān)察的實效性。所以，單一制下中央政府對地方政府的權(quán)力監(jiān)察是比較高效和理想的。

另一方面，單一制下，行政監(jiān)察的責任形式可以稱為“集體機構(gòu)、共擔責任”?！凹w機構(gòu)”是單一制的典型行政結(jié)構(gòu)安排，地方政府附屬于中央政府，前者的權(quán)力來源于后者的委托與授權(quán)，因此，整個行政系統(tǒng)實際上是一個單一的、整體性的組織。地方政府濫用權(quán)力、違法行政的責任雖然是由其本身直接承擔，但是中央政府與地方政府在結(jié)構(gòu)上的一體性決定了前者也必然要間接地承受負面影響，因為公眾對地方政府違法的第一反應(yīng)也許是中央政府的領(lǐng)導與監(jiān)察不力，中央政府會被認為應(yīng)該承擔相應(yīng)的領(lǐng)導和監(jiān)察過失責任，這就是所謂的“共擔責任”。這種責任形式在一定程度上也促使中央為了避免連帶承擔由地方引起的責任，同時令整個行政系統(tǒng)在大多數(shù)公眾面前保持良好形象和威信，而對地方政府進行公開和徹底的監(jiān)察，如此將使得單一制的行政監(jiān)察所應(yīng)有的高效能正向增強。

值得說明的是，上述論斷成立的隱含前提是，中央政府是在憲法和法律的框架下規(guī)范、理性地行使行政監(jiān)察權(quán)力的，而該前提的可證成性又基于兩個因素：1）通常來說，越高層級的權(quán)力系統(tǒng)受到的關(guān)注度越高，受到的監(jiān)控也越嚴格，所以越高層級的權(quán)力系統(tǒng)濫權(quán)的可能性相對越小。中央政府受到來自于行政權(quán)力系統(tǒng)外部的權(quán)力分支、全體公民以及各種利益集團的廣泛關(guān)注，不敢任意干預地方政府有利于地方發(fā)展、符合地方人民利益、合法合理卻與中央在全國或其他某些地方的利益相沖突的決策。2）另一個可能被解讀為包含人治觀念，但確實對權(quán)力運作發(fā)揮著不可忽視影響的重要因素是，高層級的權(quán)力系統(tǒng)往往會吸引諸多具有較高理性、較強自我克制意識、較好道德品質(zhì)與修養(yǎng)以及公共善觀念的政治精英和高級人才②，在這些高素質(zhì)精英的共同作用下，中央行政系統(tǒng)的運作相對會更加規(guī)范和理性。在公民個體能力參差不齊的現(xiàn)實情境下，這種情況仍然是與基本正義的政治社會結(jié)構(gòu)相契合的。密爾在不同的語境下論述過類似的情境，他相信，所有人在公共事務(wù)上都有發(fā)言權(quán)，但是每個人的發(fā)言權(quán)不必平等，為了走向真正的政治進步，那些具有更高智識、在管理公共利益方面能力較強的精英和高級人才應(yīng)當掌握更大權(quán)力，擁有更大發(fā)言權(quán)[2]。羅爾斯在某種程度上也承認這一點，他指出，在政府旨在促進公共善、實現(xiàn)公共福祉最大化的目標范圍內(nèi)，某些人被鑒定為擁有優(yōu)越的智識和能力，而其他人也愿意信任他們，并承認他們的意見對政府目標實現(xiàn)具有更重要的意義。好比船上的乘客信任船長一樣，因為船長比乘客在掌舵上更有智識和能力，并和乘客同樣希望安全抵達目的地。其中既存在利益的統(tǒng)一，又存在實現(xiàn)此統(tǒng)一利益的一種更優(yōu)越的技能和判斷力[3]。上述兩個因素決定了中央政府依法行政的更高可能性和違法濫權(quán)的更小可能性，因此中央政府對地方政府權(quán)力行為的監(jiān)察與糾處更容易獲得民意信任與支持，更具有規(guī)范性基礎(chǔ)。

（二）聯(lián)邦制政府行政監(jiān)察效能評析

聯(lián)邦制采取中央與地方高度分權(quán)的制度設(shè)計，中央政府與地方政府之間的權(quán)力分野程度遠遠高于單一制下的中央地方分權(quán)程度。聯(lián)邦制下的中央政府與地方政府各自擁有獨立的、專屬的權(quán)限范圍，并且專屬于地方的行政權(quán)力涵蓋了相當大的領(lǐng)域。常態(tài)下，每一級地方政府在專屬的權(quán)限范圍內(nèi)都享有不受中央政府干涉的最終決定權(quán)[4]，但是有些國家的憲法和法律規(guī)定，在某些特殊情況下，比如為了應(yīng)對重大的緊急事件，中央政府有權(quán)解散作為聯(lián)邦成員的地方政府并代之以中央的直接統(tǒng)治[5]，這說明了即使在中央與地方高度分權(quán)的聯(lián)邦制下，中央行政機關(guān)對地方行政機關(guān)專屬性權(quán)力的干預（包括極端激烈的干預）也是存在的。不過無論如何，聯(lián)邦制下的地方政府所擁有的專屬性決策權(quán)和自治權(quán)遠非單一制下的地方政府可比，前者的地方政府在政治實踐中行使著相當大的權(quán)力，發(fā)揮著較強的能動性，甚至可以對中央產(chǎn)生不可忽視的影響力。對于地方牽制和監(jiān)督中央權(quán)力濫用而言，這是一個好消息，然而反過來，對于中央監(jiān)察地方而言則不是。中央政府對地方政府不依法履職或濫用權(quán)力所實施的監(jiān)察可能遭到地方政府擁有的廣泛而強大的專屬性權(quán)力的抵抗，特別是在兩黨或多黨制下，當控制中央行政權(quán)的政黨與控制地方行政權(quán)的政黨不一致時，地方政府將憑借其足以與中央抗衡的政黨背景來提高專屬性權(quán)力的力量，并增強那些本附屬于中央行政權(quán)的非專屬性權(quán)力的離心力，從而進一步削弱中央行政機關(guān)的控制力。

對此，如果在常態(tài)下，為了提高監(jiān)察效能，中央政府可以借助立法權(quán)、司法權(quán)以及民意壓力等外在監(jiān)督力量，迫使地方政府回歸規(guī)范的軌道，不過如此意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)察已經(jīng)失靈，不得不依靠外部的監(jiān)控手段。如果在非常態(tài)下，中央行政機關(guān)也可以采取比較極端的方式，如對地方政府的解散權(quán)，或者其他更加激烈的暴力手段（甚至包括動用武裝力量），雖然這仍然可以看作是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察行為，但是其明顯已不是現(xiàn)代民主法治國家所應(yīng)有的規(guī)范意義上的行政監(jiān)察，而成為一種“異化”的行政監(jiān)察。因此在某種意義上，聯(lián)邦制下的行政監(jiān)察可能消耗更高的行政成本。總之，聯(lián)邦分權(quán)制模式下的行政監(jiān)察并不比單一集權(quán)制模式下的行政監(jiān)察更富效率和效果。

另外，聯(lián)邦制下行政監(jiān)察的責任形式采用“分散機構(gòu)、分擔責任”的設(shè)計。中央與地方的高度分權(quán)，保證地方政府在相當大范圍事務(wù)內(nèi)享有獨立和專有的權(quán)力，對中央政府沒有特別大的附屬性和依賴性。在這種“分散機構(gòu)”的體制下，地方政府將為其在自身權(quán)限范圍內(nèi)的權(quán)力運作負完全責任，其失職或違法會使其在全國范圍內(nèi)受到中央的監(jiān)控和糾處，在自身管轄的行政區(qū)劃內(nèi)受到當?shù)毓姾屠婕瘓F的批評與不信任。至于中央政府，一般不會為地方政府在其權(quán)限范圍內(nèi)的失職或違法承擔過重的間接責任或遭致嚴重的負面評價，因為在聯(lián)邦制下，公眾在心理上已經(jīng)將中央與地方劃分開來，而不認為它們是具有強烈責權(quán)主從色彩的一個整體，這就是“分擔責任”。這種責任形式使得中央政府不會因為忌憚責任一體性而被迫極力對地方政府進行監(jiān)察，從而在一定程度上令原本并不十分理想的聯(lián)邦制行政監(jiān)察的效能銳減。

（三）兩種體制下行政監(jiān)察效能比較之結(jié)論

通過上述比較，我們發(fā)現(xiàn)，在行政監(jiān)察方面，以集權(quán)為特征的單一制政府能夠獲得比以分權(quán)為特征的聯(lián)邦制政府更理想的效能，這與行政權(quán)力運行追求快速與高效、命令與服從的理念是緊密相關(guān)的，集權(quán)為行政系統(tǒng)內(nèi)部帶來了快速高效的監(jiān)察效能，分權(quán)反而會削弱其效能。這一考察結(jié)果與對聯(lián)邦制在權(quán)力監(jiān)控領(lǐng)域優(yōu)勢地位的傳統(tǒng)認識剛好相反。在傳統(tǒng)觀念里，聯(lián)邦制中央與地方高度分權(quán)的格局促成相對獨立的權(quán)力系統(tǒng)間的有力牽制，而單一制下的高度集權(quán)削弱了權(quán)力制衡監(jiān)督的效能，因此聯(lián)邦制的行政權(quán)力監(jiān)控效能優(yōu)于單一制的行政權(quán)力監(jiān)控效能。但是這一觀念顯然不能涵射全部的權(quán)力監(jiān)控領(lǐng)域，至少從行政監(jiān)察制度出發(fā)所進行的考察可以得出與上述觀念相反的結(jié)論。因此，本論的比較考察或許可以作為對上述傳統(tǒng)認識存在的偏差的一種修正。

三、結(jié)語

對行政監(jiān)察效能與其他權(quán)力監(jiān)控手段的比較，以及行政監(jiān)察在單一制和聯(lián)邦制政府體制下的優(yōu)劣的考察，在權(quán)力監(jiān)控的研究領(lǐng)域尚屬較為前沿的話題。相比議會民主監(jiān)督和司法審查這兩種權(quán)力監(jiān)控手段受到的熱烈討論和追捧，學界對行政監(jiān)察的關(guān)注明顯不足，且由于行政監(jiān)察的內(nèi)部性特征而對其帶有特定的偏見。然而基于本論之考察，可以發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)察具有其他權(quán)力監(jiān)控手段無法比擬的天然優(yōu)勢，而且在特定體制如單一制下其所具有的效能在應(yīng)然層面上是比較理想的。所以不可因為現(xiàn)狀而對行政監(jiān)察抱有偏見或加以排斥，否則就不契合學術(shù)研究的精神和應(yīng)有之義。另一方面，我國恰恰是單一制國家，同時行政權(quán)力也處于強勢狀態(tài)，因此重視和規(guī)范行政監(jiān)察制度，以推動行政監(jiān)察發(fā)揮應(yīng)然的效能，對于我國來說具有非常積極的法治意義。

注釋

① 縱覽國內(nèi)與權(quán)力監(jiān)督有關(guān)的浩瀚卷帖，對行政監(jiān)察研究的廣度與深度都無法與司法審查、立法監(jiān)督等其他監(jiān)督手段的研究程度相比。

② 不可否認的是，通常也只有這些精英人士有能力經(jīng)過重重競爭和選拔進入高層級的權(quán)力系統(tǒng)。

[1] 阿倫·利普哈特. 民主的模式：36個國家的政府形式和政府績效［M］.陳崎, 譯.北京：北京大學出版社，2006:133.

[2] 約翰·密爾. 代議制政府[M]. 北京：中國社會科學出版社，2007: 257-273.

[3] RAWLS J. A Theory of Justice[M]. Cambridge Massachusetts：Harvard University Press，1971: 233.

[4] RIKER W H. Federalism[A]. Handbook of political science：governmental institutions and processes[C]. Reading,Mass: Addison-Wesley, 1975: 91-123.

[5] TUMMALA K K. The India Union and emergency powers[J]. International Political Science Review, 1996, 17(4):378-382.

Revises of Traditional Epistemically Warp on Administrative Supervision——Based on Efficacy of Administrative Supervision and Comparing of Which in Unitary and Federalism

CHEN Cheng
(Zhejiang University Hangzhou 310008 China)

XU Di
(Northeast Normal University Changchun 130024 China)

Administrative supervision has encountered some mistrust because it is considered as an internal supervision of administrative systems, while it is also considered unreliable for the power to supervise itself.Simultaneously, there are traditional epistemically warp on efficacy of administrative supervision in Unitary and Federalism. From the aspect of efficacy of administrative supervision, we can amend the deviation in some extent.

administrative supervision; efficacy; Unitary; Federalism

D912.1

A

1008-8105(2010)03-0062-04

編輯 范華麗

2009 ? 12 ? 04

陳 誠（1984 ?）男，浙江大學光華法學院博士；徐 迪（1984 ?）女，東北師范大學政法學院碩士.