國(guó)內(nèi)外食品安全政府監(jiān)管體系比較研究

焦志倫, 陳志卷

(南開(kāi)大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院;b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所,天津 300071)

食品消費(fèi)是人民生活的基本組成部分,保障食品安全是我國(guó)政府履行監(jiān)管職責(zé),維護(hù)廣大人民利益的基本要求。近年來(lái),頻頻曝光的食品安全事故顯示出我國(guó)政府在履行監(jiān)管職能方面存在一些不足,也給人民生活帶來(lái)了較大的影響。2009年2月通過(guò),6月1日起正式實(shí)行的《食品安全法》彰顯了我國(guó)政府以人為本、關(guān)注民生的行政理念,但由于食品供應(yīng)鏈涉及產(chǎn)品種類多、中間環(huán)節(jié)多、網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜等原因,食品安全監(jiān)管在職能協(xié)調(diào)、依法監(jiān)督等方面依然存在著諸多問(wèn)題,如何完善食品安全的政府規(guī)制,形成監(jiān)管有力、協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管體系,始終是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題。

一、食品安全政府監(jiān)管體系相關(guān)理論與整體框架

(一)文獻(xiàn)回顧

規(guī)制是依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為[1]。相應(yīng)的,政府的食品安全監(jiān)管或政府規(guī)制可以理解為政府為保證食品安全而對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。目前國(guó)內(nèi)外有關(guān)食品安全監(jiān)管體系的研究較為豐富。Weiss指出,政府可以通過(guò)采取監(jiān)管措施解決食品安全市場(chǎng)失靈問(wèn)題,盡管消費(fèi)者無(wú)法確信政府的監(jiān)管是否適當(dāng)和有效[2]。Henson進(jìn)一步論證,政府相關(guān)管理部門可以通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入制定最低食品安全標(biāo)準(zhǔn)底線的方式實(shí)施食品安全控制[3]。

針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況,我國(guó)學(xué)者對(duì)食品安全政府監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容也進(jìn)行了研究。葉永茂認(rèn)為我國(guó)食品安全監(jiān)管部門職能交叉、監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大,食品安全相關(guān)信息發(fā)布的內(nèi)容及形式無(wú)法滿足需求,全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警工作比較困難[4]。鄧淑芬等提出成立專門的食品安全信用等級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu),建立食品安全信用評(píng)估體系,以突破信息不對(duì)稱和食品安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一這兩大限制因素,提高我國(guó)食品安全管理水平[5]。王耀忠通過(guò)比較發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全管理機(jī)構(gòu)和職能分工,指出我國(guó)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀、問(wèn)題和改進(jìn)意見(jiàn)[6]。程虹等提出了政府、消費(fèi)者在宏觀質(zhì)量管理體制建設(shè)中的重要作用,認(rèn)為應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府宏觀質(zhì)量監(jiān)管中的立法、行政執(zhí)法和司法的協(xié)同,才能改變政府在宏觀質(zhì)量管理中的“缺位”狀態(tài)[7]。整體來(lái)看,現(xiàn)有研究對(duì)食品安全監(jiān)管的討論并不全面,缺乏對(duì)國(guó)內(nèi)外食品安全監(jiān)管體系的系統(tǒng)比較和整體論述。

(二)整體框架

對(duì)于食品安全政府監(jiān)管體系的涵蓋范圍,目前還沒(méi)有明確、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。多數(shù)研究將食品安全監(jiān)管體系主要限定在法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系,以及政府機(jī)構(gòu)與職能方面,如唐云華等認(rèn)為食品安全監(jiān)管制度由責(zé)任體系、信用體系、法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、檢測(cè)體系、風(fēng)險(xiǎn)管理體系構(gòu)成[8]。何霞指出高效政府監(jiān)管體系應(yīng)具備依法行政、監(jiān)管獨(dú)立、專業(yè)監(jiān)管、干預(yù)適度和公開(kāi)透明的基本特征[9]。本研究認(rèn)為,政府食品安全監(jiān)管體系主要包括原則依據(jù)、實(shí)施主體、監(jiān)管制度和保障體系四個(gè)方面(見(jiàn)圖1)。其中原則依據(jù)是最高原則,實(shí)施主體和監(jiān)管制度是監(jiān)管體系的執(zhí)行核心,保障體系為這三個(gè)方面提供各種支持。

圖1 食品安全政府監(jiān)管體系構(gòu)成

二、國(guó)內(nèi)外政府食品安全監(jiān)管體系比較分析

(一)實(shí)施主體比較

政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互之間的職能分工、協(xié)調(diào)是食品安全監(jiān)管體系的實(shí)施主體,也是政府監(jiān)管體系中的重要一環(huán)。

美國(guó)的食品安全管理職能由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生與人類部和環(huán)境保護(hù)署等機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)。如圖2所示,農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局管理肉、禽、蛋等食品安全危險(xiǎn)性較高的產(chǎn)品,包括生產(chǎn)、流通、包裝等環(huán)節(jié)的安全控制；衛(wèi)生與人類部下屬的食品藥品管理局負(fù)責(zé)除肉、禽等以外80%的食品,以及部分化妝品的安全管理；環(huán)境保護(hù)署則負(fù)責(zé)農(nóng)藥、水土環(huán)境相關(guān)的食品安全控制。此外,商業(yè)部的國(guó)家海洋漁業(yè)服務(wù)中心(NMFS)負(fù)責(zé)海產(chǎn)品的檢查、評(píng)估和分級(jí),財(cái)政部的酒精、煙草和火器管理局(BATF)負(fù)責(zé)煙酒制品配方的管理。

圖2 美國(guó)聯(lián)邦政府食品安全政府機(jī)構(gòu)與職能分工示意圖

歐盟的食品安全管理機(jī)構(gòu)主要包括健康和消費(fèi)者保護(hù)局以及歐盟食品安全局。健康和消費(fèi)者保護(hù)局負(fù)責(zé)食品安全法規(guī)修訂、監(jiān)督成員國(guó)執(zhí)行以及對(duì)食品安全進(jìn)行綜合評(píng)估,下設(shè)8個(gè)部門,其中安全與供應(yīng)鏈管理局、食品與獸藥辦公室重點(diǎn)監(jiān)督成員國(guó)執(zhí)行歐盟食品安全相關(guān)法律的情況。歐盟食品安全局主要任務(wù)是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)交流,為歐盟食品安全政策提供依據(jù),具體如圖3所示。

我國(guó)食品安全監(jiān)管的職能分工目前正處于新的《食品安全法》頒布后的過(guò)渡時(shí)期。目前基本沿襲著食品安全分段管理的模式,在種植養(yǎng)殖、批發(fā)零售、餐飲加工等環(huán)節(jié)由不同的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管,其中農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)量監(jiān)督和檢驗(yàn)檢疫部門、商務(wù)部門分別負(fù)責(zé)食品供應(yīng)鏈的種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、食品加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié),而工商行政部門負(fù)責(zé)各個(gè)環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照頒發(fā)(經(jīng)營(yíng)許可),衛(wèi)生部門除控制衛(wèi)生許可外,同時(shí)按照新食品安全法規(guī)定實(shí)施對(duì)食品安全的綜合協(xié)調(diào)。此外,海關(guān)、質(zhì)量監(jiān)督和檢驗(yàn)檢疫部門同時(shí)監(jiān)管進(jìn)出口食品安全。具體職能分布由表1列出。

圖3 歐盟食品安全政府機(jī)構(gòu)與職能分工示意圖

部門名稱環(huán)節(jié)種植養(yǎng)殖集散批發(fā)食品加工餐飲服務(wù)終端零售進(jìn)口出口農(nóng)業(yè)部門安全監(jiān)管-----質(zhì)量監(jiān)督--安全監(jiān)管--安全監(jiān)督商務(wù)部門-安全監(jiān)管--安全監(jiān)管-食藥管理---安全監(jiān)管--工商行政-主體經(jīng)營(yíng)資格認(rèn)定主體經(jīng)營(yíng)資格認(rèn)定主體經(jīng)營(yíng)資格認(rèn)定主體經(jīng)營(yíng)資格認(rèn)定-衛(wèi)生部門-衛(wèi)生監(jiān)管衛(wèi)生監(jiān)管衛(wèi)生監(jiān)管衛(wèi)生監(jiān)管-海關(guān) -----通關(guān)監(jiān)管衛(wèi)生部門食品安全法頒布后主管負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管*食藥管理食品安全法頒布前主管負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管

注：不同省市對(duì)于食品安全監(jiān)管職能的分工也存在差異,如某些地區(qū)以工商行政部門為主導(dǎo)進(jìn)行食品安全監(jiān)管,表中所列偏重一般性。

比較美國(guó)、歐盟與我國(guó)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能可以看出,美國(guó)、歐盟的政府監(jiān)管部門大都負(fù)責(zé)同類產(chǎn)品在食品供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管,而我國(guó)則將不同的環(huán)節(jié)區(qū)分開(kāi),由不同的部門進(jìn)行監(jiān)管,甚至對(duì)于主體經(jīng)營(yíng)資格認(rèn)定、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地衛(wèi)生、進(jìn)口產(chǎn)品等方面進(jìn)行分工?？傮w上分工層次過(guò)多,造成職能認(rèn)定上缺乏嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),形成職能重疊、交叉和空白,進(jìn)而影響了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全的監(jiān)管效率。

(二)原則依據(jù)比較

法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系是政府進(jìn)行食品安全監(jiān)管的實(shí)施原則和基本依據(jù)。美國(guó)聯(lián)邦法律法規(guī)具有覆蓋全面、內(nèi)容具體的特點(diǎn)。設(shè)計(jì)食品安全的聯(lián)邦法律總體上分為四個(gè)層次,第一類,綜合性法律,即《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》；第二類,針對(duì)不同產(chǎn)品制訂的法律,如《聯(lián)邦肉品檢查法》等；第三類,針對(duì)不同流通環(huán)節(jié)制訂的法律,如《食品運(yùn)輸衛(wèi)生法》等；第四類,針對(duì)生產(chǎn)投入品的法律,如針對(duì)農(nóng)藥的《食品質(zhì)量保護(hù)法》,具體可見(jiàn)表2。除此之外,作為法律執(zhí)行中的補(bǔ)充,一系列更為詳細(xì)的機(jī)構(gòu)和部門法規(guī)也明確的闡明了與食品安全相關(guān)的方方面面的內(nèi)容,并進(jìn)行季度性的實(shí)時(shí)更新。

在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面,日本針對(duì)食品的農(nóng)用化學(xué)品含量而實(shí)施的“肯定列表制度”是發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的典型代表。在肯定列表制度下,所有農(nóng)業(yè)化學(xué)品在食品中的限量被分成3種形式,一是豁免品清單,即對(duì)人無(wú)害可任意添加；二是暫定最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn),指明確限定食品中添加的最大量；三是一律限量標(biāo)準(zhǔn),指對(duì)于沒(méi)有最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的添加品,規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一的最大量,即以1.5 μg/人/天的毒理學(xué)閾值作為計(jì)算基準(zhǔn),該限量值具體為0.01 ppm；最后還有不能在食品中檢查出的添加品。目前,日本規(guī)定豁免物質(zhì)68種,暫定最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)51392條,沿用原限定標(biāo)準(zhǔn)2470條,不得檢出化學(xué)品15類。

目前我國(guó)涉及食品安全的法律包括《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)業(yè)法》、《動(dòng)物防疫法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等,對(duì)于具體產(chǎn)品和生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的細(xì)節(jié)規(guī)定較少涉及,或僅存在于地方性管理規(guī)范、管理辦法中。在標(biāo)準(zhǔn)方面,我國(guó)現(xiàn)行食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在時(shí)效性、完整性和協(xié)調(diào)性方面有待提升,時(shí)效性上,以目前已有的8個(gè)強(qiáng)制性國(guó)家限量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō),其中3個(gè)1994年的標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)齡16年,而鋅含量衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)(GB 13106—1991)的標(biāo)齡已長(zhǎng)達(dá)19年[10]。完整性上,我國(guó)食品中農(nóng)藥最大殘留限量(GB 2763—2005)規(guī)定了136種農(nóng)藥殘留限量,而國(guó)際食品法典委員會(huì)(CAC)的同類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了228種農(nóng)藥殘留。協(xié)調(diào)性上,例如我國(guó)既存在白酒良好生產(chǎn)規(guī)范(GB/T 23544—2009)又存在白酒衛(wèi)生規(guī)范(GB/T 8951—1988)[10],兩類規(guī)范并存造成消費(fèi)者的困惑和生產(chǎn)者的無(wú)所適從。

通過(guò)比較我們可以看出,在食品安全法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定上,一方面應(yīng)注意這些內(nèi)容涉及范圍的完整、具體,形成健全的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、避免沖突和空白；另一方面也要形成良好的更新機(jī)制。

(三)監(jiān)管制度比較

監(jiān)管制度是政府監(jiān)管主體實(shí)施食品安全監(jiān)管的具體程序,是食品安全政府監(jiān)管體系的核心組成部分,各國(guó)監(jiān)管制度的具體形式都有所不同,從總體上可劃分為市場(chǎng)準(zhǔn)入認(rèn)證制度和檢測(cè)處罰制度。

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是指市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體(產(chǎn)品的生產(chǎn)者與銷售者)和客體(產(chǎn)品)進(jìn)入市場(chǎng)程度的許可。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是一種政府強(qiáng)制力約束下的行政許可制度,往往采取認(rèn)證認(rèn)可的形式,強(qiáng)制要求經(jīng)營(yíng)主體達(dá)到相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn),達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的不允許經(jīng)營(yíng)該產(chǎn)品。

美國(guó)對(duì)水產(chǎn)、肉類、乳制品、果蔬汁等多種食品加工企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性的HACCP認(rèn)證,該認(rèn)證通過(guò)危害分析設(shè)置基于流通的關(guān)鍵點(diǎn)監(jiān)控,可以控制食品生產(chǎn)加工和包裝過(guò)程中可能存在問(wèn)題的主要環(huán)節(jié)。日本同樣對(duì)國(guó)內(nèi)畜禽產(chǎn)品及水產(chǎn)品實(shí)施強(qiáng)制性HACCP認(rèn)證管理,同時(shí)頒布日本農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)法,實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)識(shí)的JAS認(rèn)證,對(duì)一般消費(fèi)者可以接觸到的所有飲料、食品品質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證,雖然JAS不以政府強(qiáng)制力保證,但已經(jīng)形成了良好的群眾基礎(chǔ),成為實(shí)際意義上的必備認(rèn)證。

我國(guó)使用QS(Quality Safety)認(rèn)證對(duì)食品、化妝品及其相關(guān)設(shè)備、材料進(jìn)行質(zhì)量安全認(rèn)證標(biāo)志[注]對(duì)于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品,我國(guó)存在無(wú)公害、綠色、有機(jī)三個(gè)要求逐步提高的認(rèn)證形式,但目前這三種認(rèn)證都不是強(qiáng)制實(shí)施的,不屬于市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的范圍。其他如衛(wèi)生許可證認(rèn)可,雖然屬于強(qiáng)制性認(rèn)證的范疇,但僅僅規(guī)制衛(wèi)生環(huán)境方面內(nèi)容,覆蓋功能有限。,目前正在按照產(chǎn)品種類逐步推行強(qiáng)制認(rèn)證。2003年首先在米、面、油、醬油、醋五類食品中推行,隨后又?jǐn)U大到肉制品、乳制品、飲料等10類食品,其他食品的強(qiáng)制認(rèn)證工作正在分地區(qū)、分情況的逐步展開(kāi)。對(duì)于HACCP認(rèn)證,我國(guó)依然采取非強(qiáng)制認(rèn)證辦法,對(duì)于肉類等食品安全隱患較大的產(chǎn)品也未作具體要求。

我國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度處在建立健全時(shí)期,標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證要求不高,認(rèn)證管理水平也有待提升。在人口密集、收入水平較高的地區(qū),對(duì)食品安全隱患較大、危害性較高的產(chǎn)品,應(yīng)逐步提高市場(chǎng)準(zhǔn)入要求,加強(qiáng)認(rèn)證管理,形成有層次的食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

2.檢查處罰制度

政府監(jiān)管主體按照固定的制度進(jìn)行周期性的、專業(yè)性的食品抽查,是食品安全監(jiān)管的重要形式。美國(guó)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、執(zhí)法和教育等活動(dòng)獲得的全國(guó)范圍內(nèi)化學(xué)殘留數(shù)據(jù),并規(guī)定了多種抽樣程序,如國(guó)內(nèi)殘留抽樣程序由監(jiān)控計(jì)劃(Monitoring Plan)、特別計(jì)劃(Special Projects)、監(jiān)督抽樣(Surveillance Sampling)、強(qiáng)制檢驗(yàn)(Enforcement Testing)等環(huán)節(jié)組成；進(jìn)口殘留抽樣程序包括監(jiān)控、增加監(jiān)控、監(jiān)督和探索檢驗(yàn)等。此外,針對(duì)不同產(chǎn)品,美國(guó)推行多種檢驗(yàn)計(jì)劃。如國(guó)家殘留計(jì)劃(NRP)負(fù)責(zé)對(duì)肉、禽和相關(guān)食品進(jìn)行檢測(cè),農(nóng)藥殘留監(jiān)測(cè)計(jì)劃(PDP)監(jiān)測(cè)范圍包括水果、蔬菜、谷物、牛奶、牛肉、雞肉、飲用水等,國(guó)家貝類衛(wèi)生計(jì)劃(NSSP)確保貝類養(yǎng)殖、加工及銷售的質(zhì)量安全控制等。

對(duì)于檢查出現(xiàn)問(wèn)題的產(chǎn)品,應(yīng)分情況對(duì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰。如日本通過(guò)執(zhí)法調(diào)查對(duì)JAS認(rèn)證產(chǎn)品進(jìn)行符合性檢查,對(duì)獲得認(rèn)證而未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)出限期修改指令,再次檢查仍有問(wèn)題的進(jìn)行信息公開(kāi)發(fā)布,依然不能達(dá)標(biāo)的進(jìn)行罰款處理。同時(shí),對(duì)于未經(jīng)過(guò)認(rèn)證而私自張貼的,處于刑事處罰(1年以下)和罰款(100萬(wàn)日元)。

我國(guó)的行政檢查和處罰受到了執(zhí)法資源的局限,沒(méi)有形成具體的食品安全檢查計(jì)劃和檢查制度,突擊檢查形式較為常見(jiàn),很難形成長(zhǎng)效機(jī)制。在食品安全處罰上也存在標(biāo)準(zhǔn)不清的問(wèn)題,這與我國(guó)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的不健全相關(guān)。

(四)保障體系比較

保障體系在食品安全監(jiān)管體系的重要性體現(xiàn)在它通過(guò)各種形式使整個(gè)安全體系更加有效。保障體系包括很多方面,如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警制度既保障法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系可行、有效,又為安全監(jiān)管制度的實(shí)施提供應(yīng)急決策支持；產(chǎn)品召回制度是食品安全快速反應(yīng)和檢查懲罰制度的組成部分；信息追溯技術(shù)目的在于更準(zhǔn)確、迅速的定位食品安全責(zé)任環(huán)節(jié),是監(jiān)管主體實(shí)施監(jiān)管制度的輔助手段；授權(quán)檢測(cè)制度是進(jìn)行專業(yè)化檢測(cè)、提供可靠結(jié)果的保障,等等。其它的保障體系的內(nèi)容還包括信息公開(kāi)制度、快速反應(yīng)與應(yīng)急制度、購(gòu)銷臺(tái)賬或產(chǎn)品履歷制度等,本研究?jī)H比較國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是食品安全監(jiān)管體系的支撐,目前發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如歐盟、日本、美國(guó)等。

歐盟食品、飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)主要功能是,針對(duì)成員國(guó)內(nèi)部由于食品不符合安全要求或標(biāo)識(shí)不準(zhǔn)確等原因引起的風(fēng)險(xiǎn)和可能帶來(lái)的問(wèn)題,通過(guò)及時(shí)通報(bào)各成員國(guó),使消費(fèi)者避開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)的一種安全保障系統(tǒng)。系統(tǒng)主要流程包括收集信息、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息通報(bào)、信息反饋及再評(píng)估等(如圖4所示),快速預(yù)警系統(tǒng)通過(guò)及時(shí)評(píng)估食品安全事件的風(fēng)險(xiǎn)和快速反應(yīng)機(jī)制及時(shí)向公眾發(fā)布可供參考的信息,避免食品安全事故蔓延。

圖4 歐盟RASFF預(yù)警系統(tǒng)執(zhí)行流程圖

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為政府監(jiān)管的具體措施提供了專業(yè)意見(jiàn)參考,也可以將有限的管理資源集中于潛在安全隱患較大的食品類型上。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警系統(tǒng)對(duì)于那些突發(fā)的、影響尚不明確的、以前未出現(xiàn)過(guò)的食品安全事件尤其具有重大意義。這也要求系統(tǒng)中的評(píng)估環(huán)節(jié)技術(shù)先進(jìn)、成果權(quán)威,同時(shí)對(duì)突發(fā)性食品安全事故還要具有快速反應(yīng)能力。

食品安全評(píng)估不僅對(duì)食品安全事故進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警,同時(shí)可以通過(guò)日常評(píng)估對(duì)居民食品安全狀況提出建議,引導(dǎo)消費(fèi)健康,促進(jìn)食品安全立法和監(jiān)管的合理性,以下提供一個(gè)香港食品安全中心的案例。

為了評(píng)估食品中重要化學(xué)污染物污染狀況,了解各種化學(xué)污染物膳食攝入量,香港食品安全中心與香港中文大學(xué)聯(lián)合,通過(guò)隨機(jī)選取5000名,年齡介于20-84歲的受訪者進(jìn)行面對(duì)面訪問(wèn),獲取市民飲食習(xí)慣和膳食攝入量數(shù)據(jù),然后推算化學(xué)污染物攝入量并與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比,以評(píng)估人群膳食安全性狀況。其中一個(gè)對(duì)魚(yú)類汞含量的研究表明,中學(xué)生每周從膳食攝取甲基汞的量有可能高于專家委員會(huì)訂立的容忍量,因此不能排除甲基汞對(duì)健康帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。研究建議,孕婦、計(jì)劃懷孕的婦女和幼童等在選擇魚(yú)類時(shí),應(yīng)避免進(jìn)食體型較大的捕獵魚(yú)類或其他汞含量較高的魚(yú)類,包括鯊魚(yú)、劍魚(yú)、金槍魚(yú)等。該評(píng)估同時(shí)建議政府加強(qiáng)對(duì)相關(guān)魚(yú)類的監(jiān)管,采取必要的銷售檔案管理和信息追溯。

我國(guó)食品安全法規(guī)定,國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度,對(duì)食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測(cè),對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作。這一規(guī)定表明我國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警的重要性。由于新法頒布時(shí)間尚短,這一制度的執(zhí)行方式有待確立,實(shí)施效果有待驗(yàn)證。

三、研究總結(jié)與政策建議

與食品安全監(jiān)管體系較為成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較,可以從中發(fā)現(xiàn)我國(guó)在食品安全監(jiān)管體系方面存在的不足,同時(shí)也為進(jìn)一步改善我國(guó)食品安全政府監(jiān)管體系提供了有意的借鑒。在借鑒經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),需要充分考慮我國(guó)食品生產(chǎn)、流通發(fā)展的特殊性,如發(fā)展水平的二元經(jīng)濟(jì)特征、我國(guó)政府的現(xiàn)有監(jiān)管體系基礎(chǔ)以及我國(guó)流通環(huán)節(jié)的復(fù)雜?；诖?提出如下總體建議。

1.依托食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),構(gòu)建、完善食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全法律、法規(guī)和政策均建立在風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上,對(duì)于突發(fā)食品安全食品也需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的決策輔助作用。我國(guó)衛(wèi)生行政部門首先需要構(gòu)建具有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警職能的專門部門,在廣泛吸收專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,形成由專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)支持應(yīng)急機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,同時(shí)通過(guò)日常潛在風(fēng)險(xiǎn)研究為食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定提供建議。

2.加快推動(dòng)食品安全立法和完善標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建有層次的市場(chǎng)準(zhǔn)入體系

綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)急機(jī)制與日常機(jī)制的研究成果,加快擬定法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),并提請(qǐng)審議獲取政府強(qiáng)制力支持。加快我國(guó)食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的形成、修訂過(guò)程,借鑒日本肯定列表制度執(zhí)行內(nèi)容,構(gòu)建完整、協(xié)調(diào)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),形成標(biāo)準(zhǔn)的定期更新制度。同時(shí),依據(jù)我國(guó)二元經(jīng)濟(jì),企業(yè)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀,在加快實(shí)施QS準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,對(duì)某些風(fēng)險(xiǎn)較大的產(chǎn)品實(shí)施強(qiáng)制性高端市場(chǎng)準(zhǔn)入,如HACCP等。

3.依照新食品安全法規(guī)定,確立職能部門主要監(jiān)管邊界和責(zé)任

以新食品安全法規(guī)定為依據(jù),按照目前分段監(jiān)管的體系,明確各個(gè)部門監(jiān)管范圍和監(jiān)管責(zé)任。制定規(guī)范、公開(kāi)、周期性和專業(yè)化的抽查制度和監(jiān)控計(jì)劃,結(jié)合市場(chǎng)準(zhǔn)入認(rèn)證,實(shí)施嚴(yán)格、規(guī)范、成文的懲罰制度和產(chǎn)品召回制度。形成完善的通報(bào)機(jī)制,對(duì)于突發(fā)事件要由衛(wèi)生部門在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上采取相應(yīng)應(yīng)急措施,并進(jìn)行及時(shí)的信息公開(kāi)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

4.逐步建立食品安全政府監(jiān)管保障體系和制度

加快完善政府監(jiān)管保障體系的建設(shè),最大程度為食品安全政府監(jiān)管提供支撐。我國(guó)構(gòu)建實(shí)施這些輔助制度需要針對(duì)不同地區(qū)、不同產(chǎn)品分別進(jìn)行。如信息追溯系統(tǒng)的應(yīng)用應(yīng)該針對(duì)高附加值產(chǎn)品或高端認(rèn)證產(chǎn)品；產(chǎn)品召回制度適宜在人口密集的城市地區(qū)、針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的肉類、水產(chǎn)品、禽類制品實(shí)施；授權(quán)第三方檢測(cè)制度則應(yīng)充分與科研機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室聯(lián)合實(shí)施；此外,充分發(fā)揮媒體、消費(fèi)者的輿論監(jiān)督作用和行業(yè)協(xié)會(huì)組織的自我約束作用,建立安全事故上報(bào)、信息發(fā)布機(jī)制以及安全評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

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