城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益流失問題

張學(xué)浪, 戎向東

(1.南京理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院, 江蘇 南京 210094；2.炮兵學(xué)院南京分院 軍隊(duì)政工教研室, 江蘇 南京 211132)

城市化是中國改革必然趨勢，是社會發(fā)展程度的風(fēng)向標(biāo)，雖然進(jìn)程中會招致諸多負(fù)面問題，但我們不能因噎廢食，廢止城市化或減緩其步伐。相反，我們也絕不能以犧牲農(nóng)民的基本權(quán)益為代價(jià)，換取城市化的片面發(fā)展。因此，均衡城市化與失地農(nóng)民權(quán)益之間的關(guān)系，提升失地農(nóng)民在征地博弈中的主體性地位已迫在眉睫，處理妥當(dāng)，既可保證城市化的發(fā)展速度，又可保障農(nóng)民的切身權(quán)益，從而維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，達(dá)到雙贏的局面。

一、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益流失的現(xiàn)狀

(一)失地農(nóng)民得不到妥善安置，失地意味著失業(yè)

隨著城市化的進(jìn)程及就業(yè)渠道的多元化趨勢，一些地區(qū)出現(xiàn)了“兼業(yè)”農(nóng)民，即農(nóng)忙時(shí)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)閑時(shí)脫離農(nóng)耕轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。但總體來講，發(fā)達(dá)地區(qū)總?cè)丝谥腥源嬖诖蠹s20%的職業(yè)農(nóng)民(即以農(nóng)耕生產(chǎn)為固定職業(yè))，而落后地區(qū)至少超過半數(shù)以上，某些偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至更多[1]。在農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民世代過著靠地為生的日子，土地是他們工作的首要場所，而農(nóng)耕生產(chǎn)則成為其賴以維生的唯一“職業(yè)”，一旦失去土地又未得到妥善安置，也就意味著失業(yè)。從農(nóng)民方面看，盡管城市化進(jìn)程中會產(chǎn)生許多的就業(yè)崗位，但失地農(nóng)民多數(shù)缺乏文化、技術(shù)，加之思想又相對保守，因而他們很難在激烈的崗位競爭中實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。從政府方面看，雖然各地政府視失地農(nóng)民再就業(yè)為重要的民生問題，歷來將其置于農(nóng)村工作的首位，但政府所能提供的崗位數(shù)則相對有限，失地農(nóng)民安置問題僅憑政府單方面的努力是難以妥善解決的。此外，對于兼業(yè)農(nóng)民，失地將迫使他們永久性地“轉(zhuǎn)業(yè)”，然而轉(zhuǎn)業(yè)后的農(nóng)民較多數(shù)是從事勞動(dòng)密集型的工作，技術(shù)含量低，隨著年齡的增長，極易再次失業(yè)，而失業(yè)后又無法再回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，最終成為永久性的失業(yè)人員。

(二)農(nóng)民失去了基本的生活來源，生存權(quán)受到威脅

生存權(quán)是一個(gè)人最基本的權(quán)利，指在一定社會關(guān)系中和歷史條件下，人們應(yīng)當(dāng)享有的維持正常生活所必須的基本條件的權(quán)利。對農(nóng)民而言，生存權(quán)就是能獲得基本的生活資料，使自己衣食之憂的一種權(quán)利。依據(jù)我國現(xiàn)階段的國情，絕大多數(shù)農(nóng)民的生活來源仍然依靠土地，只要不喪失基本的勞動(dòng)能力，就可保證自己基本的生活來源。然而，目前失地是一種普遍現(xiàn)象，農(nóng)民失去土地就直接喪失從土地中獲益的機(jī)會，于是生活來源成為他們最大的負(fù)擔(dān)，其生存權(quán)也隨之受到威脅。

(三)農(nóng)村保障體制不健全，失去了必要的社會保障

當(dāng)前，由于生產(chǎn)力相對落后，農(nóng)村的保障體制并未及時(shí)建立健全，農(nóng)民失去了土地，就等于失去了基本的保障。事實(shí)上，許多地區(qū)困于財(cái)政欠佳，現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面極窄，其有限的惠及對象也主要是針對城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村養(yǎng)老保障制度卻一直懸而未決，即使部分地區(qū)已建立也僅停留在低水平層面上，難以完全了卻農(nóng)民的后顧之憂。此外，國家政策規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)投保必須滿足一定的年限(一般為15年)，才能享受規(guī)定保障，這對于年齡偏大的農(nóng)民而言等于失去了參保的意義，這也為農(nóng)民的養(yǎng)老問題留下了致命隱患。

另一方面，農(nóng)村保障體制不健全還表現(xiàn)在醫(yī)療保險(xiǎn)方面。長期以來，醫(yī)療問題一直困擾著失地農(nóng)民，使他們不堪重負(fù)，因病致窮，因病返窮的例子不勝枚舉。隨著人們生活水平的逐步提高，人們越來越重視健康問題，因而花費(fèi)在自身醫(yī)療保健方面的費(fèi)用也大幅攀升。但社會發(fā)展的同時(shí)，保健費(fèi)、藥費(fèi)也隨之迅速增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民的承受范圍，這對于至今仍未納入醫(yī)療保障體系或醫(yī)療制度尚未健全地區(qū)的失地農(nóng)民可謂雪上加霜。一些經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民因無力承擔(dān)高昂醫(yī)藥費(fèi)，往往不敢隨便到醫(yī)院就醫(yī)，更有甚者輕易放棄治療機(jī)會，拖病現(xiàn)象在農(nóng)村極為普遍，嚴(yán)重影響了人們的健康狀況和生活質(zhì)量。客觀上講，即使農(nóng)村合作醫(yī)療制度一定程度上減輕了農(nóng)民就醫(yī)的負(fù)擔(dān)，但受限于補(bǔ)助額度，農(nóng)民自己仍須承擔(dān)較大份額的費(fèi)用，農(nóng)民看病難問題依舊嚴(yán)峻，因此針對這一現(xiàn)狀，建立完善的農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度已勢在必行。

二、失地農(nóng)民權(quán)益流失的根源：征地博弈中農(nóng)民的弱勢地位

(一)政府與失地農(nóng)民作為博弈主體的博弈樹的建立

1.博弈樹建立的假設(shè)條件

(1)參與博弈雙方:博弈甲方，政府定義為G；博弈乙方，失地農(nóng)民定義為P；T=(G，P)。

(2)博弈雙方策略集:

政府的策略集: 妥善安置失地農(nóng)民定義為S，未妥善安置失地農(nóng)民定義為U；CG=(S，U)

農(nóng)民的策略集:接受征地定義為Y，拒絕征地定義為N；CP=[(Y，Y)；(Y，N)；(N，Y)；(N，N)]

(3)博弈目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)零和向合作策略博弈的轉(zhuǎn)變

2.基于上述假設(shè)條件，建立征地過程中政府與失地農(nóng)民作為博弈主體的博弈樹(見圖1)

(二)政府與失地農(nóng)民博弈結(jié)果的分析

1.政府選擇妥善安置失地農(nóng)民(S)的策略

征地過程中，政府與農(nóng)民展開博弈，結(jié)果政府對失地農(nóng)民實(shí)施了妥善安置(S)策略，因而得到了農(nóng)民的正面響應(yīng)，我們稱之為合作策略博弈，即博弈雙方的利益一致，沒有發(fā)生沖突[2]。在合作策略博弈中，政府選擇S策略后土地就將以合法的地位進(jìn)入市場，土地的經(jīng)營使用完全按市場規(guī)律來運(yùn)行。假如市場運(yùn)行順暢，政府從土地中獲益就會增大，農(nóng)民也可以憑借征地協(xié)議中的條款參與分享土地經(jīng)營的收益，農(nóng)民因失地帶來的風(fēng)險(xiǎn)將會減至最小，其基本的權(quán)益將得到保障。保守而言，即使市場有變，政府失去或減少了土地經(jīng)營的收益，農(nóng)民仍可憑借先期征地時(shí)政府給予繳納的保險(xiǎn)享有最低生活補(bǔ)助、養(yǎng)老及醫(yī)療等保障，農(nóng)民失地后的風(fēng)險(xiǎn)大為降低，權(quán)益的流失程度也將得到有效的控制。鑒于此，政府和農(nóng)民的利益總體上是一致的，不會產(chǎn)生根本沖突，農(nóng)民會欣然接受征地(YY)，擁護(hù)政府的政策方針。

圖1 征地過程中政府與失地農(nóng)民作為博弈主體的博弈樹

然而,政府征地后雖然給了農(nóng)民相應(yīng)的保障，但這些保障僅是一些基本的保障，農(nóng)民享受的權(quán)益較以前只是持平卻未見增長。農(nóng)民即使獲得了基本保障也并未享受土地增值功能帶來的收益，如果征地前他們意識到這方面的弱勢，定當(dāng)拒絕征地(YN)。

2.政府選擇未妥善安置失地農(nóng)民(U)的策略

盡管政府在土地流轉(zhuǎn)中可以獲得一定的利益，但是自身對土地再次被使用后的管理、監(jiān)督及相關(guān)配套建設(shè)成本也相應(yīng)增大，同時(shí)還須預(yù)留應(yīng)付突如其來的市場風(fēng)險(xiǎn)的資金，因此政府迫不得已選擇了未妥善安置失地農(nóng)民(U)的策略，這樣農(nóng)民的合法權(quán)益就難以得到有效的保障。按照合作博弈策略的政策，農(nóng)民被征地后政府可以通過保險(xiǎn)的方式實(shí)現(xiàn)其基本生活、養(yǎng)老以及醫(yī)療等方面的保障，不過現(xiàn)在政府對土地流轉(zhuǎn)獲益的支出范圍較廣，而且其中有些支出是不可省卻的，為了通盤考慮，政府只有縮減農(nóng)民本應(yīng)獲得的份額，于是農(nóng)民的總獲益額度就大幅降低了。此時(shí)，倘若農(nóng)民選擇了接受征地(NY)，其自身利益必然遭受損失。

顯然，從正常的邏輯角度分析，農(nóng)民肯定會拒絕征地(NN)。如果政府在與農(nóng)民博弈中未選擇妥善安置失地農(nóng)民的策略，只是將土地流轉(zhuǎn)收益中極少份額當(dāng)作安置補(bǔ)償發(fā)放給農(nóng)民，其余份額則被政府據(jù)為己有或者挪為他用，結(jié)果肯定會使農(nóng)民利益受損，我們稱這種博弈為零和策略博弈。在零和征地博弈策略中，政府其實(shí)并未創(chuàng)造出額外的效用價(jià)值，只是將原屬于農(nóng)民收益的份額轉(zhuǎn)移至自己手中，而這種有失公允的博弈結(jié)果直接僵化了雙方的關(guān)系。既然征地博弈中政府和農(nóng)民雙方的利益總是存在對立或競爭，所以彼此難以達(dá)成合作。博弈中政府始終處于主導(dǎo)方，掌握著具體政策的制定和實(shí)施，農(nóng)民迫于壓力只能勉強(qiáng)接受，從而導(dǎo)致自身權(quán)益某種程度地受損。博弈中政府和農(nóng)民之間地位的不均等性是政府選擇零和策略博弈的主因，同時(shí)也是農(nóng)民權(quán)益流失的根由，只有扭轉(zhuǎn)征地中農(nóng)民的弱勢地位，使農(nóng)民取得與政府同等的話語權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)博弈結(jié)果由零和向合作的轉(zhuǎn)變。

三、扭轉(zhuǎn)農(nóng)民的弱勢地位，建構(gòu)科學(xué)的保障機(jī)制

(一)加快推進(jìn)農(nóng)村土地立法進(jìn)程，完善現(xiàn)行的土地征用制度

關(guān)于土地的所有權(quán)歷來有國家與集體之分，但是我國現(xiàn)行土地法卻沒有對此作出明確的界定，針對這一缺陷，我們當(dāng)務(wù)之急是要加快推進(jìn)農(nóng)村土地的立法，使農(nóng)村集體土地在法律上取得與國有土地平等的產(chǎn)權(quán)地位，使集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程由原來的簡單的行政過程轉(zhuǎn)換為平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過程，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性。當(dāng)前征地制度的立法可遵循這樣的思路：在完善現(xiàn)有《土地管理法》的基礎(chǔ)上，圍繞土地所有權(quán)進(jìn)行專項(xiàng)立法，明確劃清土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)，突出保障農(nóng)民土地所有權(quán)的主體地位，以此達(dá)到農(nóng)民依法行使土地所有權(quán)的立法初衷[3]28。其中，立法的宗旨要使農(nóng)民擺脫長期行使土地所有權(quán)中的弱勢地位，真正做土地的主人。

另一方面，為了凸顯農(nóng)民在所有權(quán)中的主體性地位，政府除了立法保障外，還應(yīng)積極穩(wěn)妥地改革現(xiàn)行農(nóng)村土地的征用制度。具體到操作層面，政府必須嚴(yán)格遵循土地的法律法規(guī)，向社會公開發(fā)布征地的目的及土地未來流轉(zhuǎn)的用途，讓農(nóng)民以獨(dú)立權(quán)利主體的身份參與到征用協(xié)商談判中來，尊重他們的意見，爭取他們的擁護(hù)和支持。此外，政府可嘗試通過引入市場機(jī)制的方式來優(yōu)化配置土地資源，真正落實(shí)征地“公開、公平、公正和高效”的原則，有效構(gòu)建起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的新型征地制度，這樣既保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，又維護(hù)被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民合法權(quán)益[3]28?？偠灾?，推進(jìn)農(nóng)村土體立法進(jìn)程，完善現(xiàn)行土地征用制度可以有效改善以往農(nóng)民在土地所有權(quán)中的弱勢地位，從法律和制度上保證未來土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。

(二)完善現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度，建構(gòu)合理的利益分享機(jī)制

為了從根本上維護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，完善現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度，建構(gòu)合理的利益分享機(jī)制已勢在必行。首先，完善現(xiàn)有征地制度，按社會發(fā)展的水平相應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府在給予農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)應(yīng)參照當(dāng)前的物價(jià)水平、消費(fèi)總體水平等因素，并結(jié)合農(nóng)民的意愿，在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還得增加農(nóng)民在30年內(nèi)土地正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、土地增值的價(jià)格損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等各項(xiàng)條款，以確保農(nóng)民未來權(quán)益也不受損害。其次，征地中逐步統(tǒng)一土地“片區(qū)綜合價(jià)”。根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等標(biāo)準(zhǔn)將城鎮(zhèn)土地劃分成若干個(gè)區(qū)片，用市場化的方式來評估決定不同地段、不同用地的補(bǔ)償價(jià)格，使每一片區(qū)確定一個(gè)相對合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[4]。最后，按市場化標(biāo)準(zhǔn)給予征地補(bǔ)償。在城市化進(jìn)程中，隨著用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地供給量可能無法與之同步，土地供需失衡后隱含的升值功能則會逐步顯現(xiàn)，即土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓后的升值額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于轉(zhuǎn)讓前的預(yù)測而“溢出”。然而，因?yàn)槭У剞r(nóng)民在博弈中所處的弱勢地位，他們無法真正參與分享“土地隱形溢出效應(yīng)”，升值的部分主要被政府和土地現(xiàn)行的使用者獲得[5]。針對上述問題，政府必須依法將土地納入市場軌道，讓土地曾經(jīng)的所有者——農(nóng)民成為市場主體的一方，并逐步提高他們在其中的地位，使其享有同土地其他主體方平等的話語權(quán)，使農(nóng)民他真正分享到土地增值收益中的應(yīng)得份額。

(三)構(gòu)建“養(yǎng)老、醫(yī)療、再就業(yè)”三位一體的社會保障機(jī)制

第一，建立基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障失地農(nóng)民的最低生活。政府可將經(jīng)營土地的收益與安置農(nóng)民費(fèi)用差額的30%-40%用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，并針對不同的年齡段(主要指16歲至法定退休年齡)設(shè)定不同的標(biāo)準(zhǔn)。倘若個(gè)人想要提高未來養(yǎng)老收益的幅度，可自行在個(gè)人專用保險(xiǎn)賬戶里額外繳納規(guī)定份額，針對這一個(gè)人行為政府應(yīng)多多鼓勵(lì)，并積極做好相關(guān)的引導(dǎo)和辦理工作。此外，對于征地時(shí)未滿16周歲的人員，政府應(yīng)為其辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”并給予一定數(shù)額的一次性補(bǔ)償；而對于已達(dá)到退休年齡的人員，政府可通過按月發(fā)放最低的生活費(fèi)的方式保障他們的最低生活，且生活費(fèi)發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)須定期隨社會生活水平的增長而提高。

第二，建立農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，保障失地農(nóng)民“病有所醫(yī)”。農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度是失地農(nóng)民社會保障機(jī)制中最為重要的內(nèi)容之一，是確保農(nóng)民健康生活的關(guān)鍵舉措。各地政府應(yīng)建立形式多樣、覆蓋面廣的醫(yī)療保障制度，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的健康和生活質(zhì)量。一方面，應(yīng)大力拓寬醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的渠道，建立國家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，同時(shí)還須為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會醫(yī)療救助制度，引導(dǎo)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，來充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金，爭取盡快建立起新型醫(yī)療合作保障制度[6]。另一方面，增加大病合作醫(yī)療保險(xiǎn)投保的力度，盡量杜絕農(nóng)民看不起病或因病返窮的現(xiàn)象。

第三，創(chuàng)新再就業(yè)機(jī)制，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。針對失地農(nóng)民知識技能普遍較低的現(xiàn)狀，政府應(yīng)按市場發(fā)展需要對他們實(shí)施重點(diǎn)培訓(xùn)，提升他們轉(zhuǎn)崗再就業(yè)的能力，而且培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)涵蓋職業(yè)技術(shù)、崗位技能、適應(yīng)能力、市場競爭力等諸多方面。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變舊的就業(yè)觀念，破除“等、靠、要”的思想，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力，積極主動(dòng)地參與市場化就業(yè)，對于自主擇業(yè)的農(nóng)民應(yīng)在貸款申請、稅收等方面給予政策性的關(guān)照[7]。此外，政府還應(yīng)積極拓展失地農(nóng)民的就業(yè)渠道，在所征地域內(nèi)及周邊大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，為社會多提供就業(yè)崗位，并鼓勵(lì)相關(guān)單位同等條件下優(yōu)先吸納本地失地農(nóng)民就業(yè)。對于用人單位而言，必須與失地農(nóng)民簽訂勞動(dòng)合同，并嚴(yán)格依法履行合同條款，從法律上保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

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