中國電信行業(yè)的規(guī)制模式與選擇

○方齊云 王 斌

（華中科技大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430074）

中國電信行業(yè)的規(guī)制模式與選擇

○方齊云 王 斌

（華中科技大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430074）

中國電信行業(yè)的規(guī)制模式選擇既要體現(xiàn)一般的規(guī)制要求，還要體現(xiàn)中國電信業(yè)自身的特點。本文給出了中國電信業(yè)規(guī)制的一般模式內(nèi)容和具體模式設(shè)計，旨在尋找有效競爭和規(guī)制的最優(yōu)組合模式，期望對中國電信業(yè)的改革與發(fā)展實踐提供一種分析思路。

中國電信業(yè) 監(jiān)管 規(guī)制 模式

在我國歷次的電信業(yè)改革中，結(jié)構(gòu)失衡往往是改革的起因，但在改革之后，經(jīng)過一段時間的競爭與發(fā)展，電信業(yè)又會陷入新一輪的結(jié)構(gòu)失衡中。因此，本文認為對中國電信業(yè)的治理不能進行簡單的拆分、合并和重組，應(yīng)該對電信市場中的競爭與可能發(fā)生的結(jié)構(gòu)重組進行動態(tài)監(jiān)管。

一、規(guī)制的理論依據(jù)

1、自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效競爭理論

傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，其根本特性是規(guī)模經(jīng)濟，但隨著技術(shù)和需求等因素發(fā)生變化，自然壟斷的邊界也隨之調(diào)整，競爭成為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的一個重要特性。但競爭并不意味應(yīng)完全放棄規(guī)制，競爭環(huán)節(jié)還必須與壟斷環(huán)節(jié)融合。同時，競爭在突出效率的同時，也應(yīng)該體現(xiàn)公平。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效市場是指以有效競爭為基礎(chǔ)，實現(xiàn)競爭與規(guī)模兼容、競爭與規(guī)制兼容、競爭與壟斷兼容、國有與民營兼容、效率與公平兼容的自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場。這樣的市場既是市場機制作用的產(chǎn)物，又是政府適當干預(yù)的結(jié)果。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)有效市場是一種特殊的產(chǎn)業(yè)效率實現(xiàn)模式，它強調(diào)的是市場與政府的有機結(jié)合。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)有效競爭模式區(qū)分了自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)，在非自然壟斷業(yè)務(wù)中引入競爭。有效競爭所取得的績效正是非自然壟斷業(yè)務(wù)從壟斷到競爭的轉(zhuǎn)變所帶來的。

2、規(guī)制經(jīng)濟理論

1971年，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者施蒂格勒（Stigler）發(fā)表了《經(jīng)濟規(guī)制論》，運用經(jīng)濟學(xué)的基本范疇和標準分析方法開創(chuàng)了規(guī)制經(jīng)濟理論。后來佩爾茲曼（Peltzman）和貝克爾（Becker）等人在其研究的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展和完善了規(guī)制經(jīng)濟理論。施蒂格勒運用經(jīng)濟學(xué)方法分析規(guī)制的產(chǎn)生，由此規(guī)制就成為經(jīng)濟系統(tǒng)的一個內(nèi)生變量，由規(guī)制需求和規(guī)制供給聯(lián)合來決定。施蒂格勒分析的最初前提是：強制力是政府的特有資源。利益集團可以說服政府運用強制力來為其謀利。另一前提是各規(guī)制機構(gòu)的行為選擇是理性的，都追求效用最大化。規(guī)制的供給與利益集團收入最大化行為的要求相適應(yīng)，利益集團可以通過規(guī)制來增加其收入。

3、競爭與規(guī)制的選擇

引入競爭可能是自然壟斷改革的趨勢，但在目前的技術(shù)水平和市場需求等因素的約束下，規(guī)制仍然是一種不可或缺的制度選擇。

競爭與規(guī)制是相互補充的關(guān)系。在放松規(guī)制取得進展的同時，要引入競爭，政府還必須相應(yīng)地制定一些配套的規(guī)范與規(guī)則，使其能夠規(guī)制這種競爭的進入。這就意味著在引入競爭的同時，政府實際上應(yīng)該加強規(guī)制制度的建設(shè)，這就是規(guī)制重建的含義。引入競爭后，政府對基礎(chǔ)部門的規(guī)制內(nèi)容往往不是減少，而是更多。因此，規(guī)制重構(gòu)對于能否形成有效競爭的市場格局具有重要作用。

二、規(guī)制模式的分類

1、激勵性規(guī)制

由于存在信息不對稱，效率與信息租金可以說是一對共生的矛盾。因此，如果要獲得最好的規(guī)制政策，政府需要盡可能地利用企業(yè)的私有信息，通過設(shè)計特定的規(guī)制制度以實現(xiàn)最優(yōu)規(guī)制。既允許被規(guī)制企業(yè)利用其信息優(yōu)勢，通過賦予其更多利潤支配權(quán)的方式，使其在一定程度上得到信息租金，以換得提高生產(chǎn)效率的激勵；同時，為了更好地利用被規(guī)制企業(yè)的私有信息，最佳的規(guī)制機制是通過提供這樣一種合同選擇，即或是較低產(chǎn)量但盈虧平衡的低強度激勵合約，或是最優(yōu)產(chǎn)量但利潤最大化的高強度激勵合約，從而在市場勢力與信息壟斷之間進行取舍。

2、不對稱規(guī)制

不對稱規(guī)制的實質(zhì)是在打破壟斷引入競爭的初期，為了盡快改變不對等的競爭局面，政府對原有企業(yè)和新進入企業(yè)給予不同的“待遇”：對掌握控制性網(wǎng)絡(luò)的原有企業(yè)實行比新進入企業(yè)更嚴格的規(guī)制，或者說給新進入者比原有壟斷經(jīng)營者更加優(yōu)惠的待遇。也就是一方面管住大的，另一方面扶植小的，以使新進入者在政府的保護下盡快成長，成為能和原有企業(yè)相抗衡的競爭力量，并最終形成有效競爭的局面。

3、社會性規(guī)制

在放松經(jīng)濟性規(guī)制的同時，對于某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)也有必要加強或維持社會性規(guī)制。社會性規(guī)制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、環(huán)境保護和防止災(zāi)害為目的，通過對物品和服務(wù)的質(zhì)量及各種活動制定一定的標準，并從根本上限制特定行為的規(guī)制。從本質(zhì)上說，社會性規(guī)制主要是為了應(yīng)對經(jīng)濟活動中存在的外部性（特別是外部不經(jīng)濟）、非價值性物品、信息不完全以及某些公共產(chǎn)品而設(shè)置的，以增進社會福利為目的。

三、我國電信業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國電信業(yè)的監(jiān)管是一個由監(jiān)管部門、監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管目的等組成的一個系統(tǒng)工程。

1、監(jiān)管部門和法規(guī)

（1）電信監(jiān)管部門。負責(zé)電信行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的中央政府部門主要有兩個。

第一，工業(yè)信息化部。主要負責(zé)制定并實施行業(yè)政策、法規(guī)及技術(shù)標準，頒發(fā)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，監(jiān)管電信運營商的服務(wù)質(zhì)量，分配并管理頻譜、號碼等電信資源，制定各種電信服務(wù)資費標準，制定網(wǎng)間互聯(lián)及結(jié)算安排，維持運營商之間公平有序的市場競爭。運營商可實際收取的資費則由其所在的省級通信管理局及省、自治區(qū)、直轄市的物價局共同制定。

第二，國家發(fā)展和改革委員會。與工信部共同為若干電信服務(wù)資費制定政府指導(dǎo)價格，也負責(zé)批準超過資本支出額的投資與融資項目，以及超過投資額的外商投資項目。

（2）監(jiān)管法規(guī)。第一，電信條例。電信條例于2000年9月25日起生效，該條例與電信業(yè)的現(xiàn)行制度及政策基本一致，而且更加精簡明確。

第二，電信法。為了提供統(tǒng)一的監(jiān)管框架以鼓勵電信業(yè)有序發(fā)展，我國政府公布了電信法草案，并正在征求意見。電信法將會成為我國電信業(yè)的基本法規(guī)，為電信業(yè)提供監(jiān)管框架。

2、監(jiān)管目的和內(nèi)容

我國電信行業(yè)監(jiān)管最主要的特征是非對稱管制。非對稱管制的目的是促進和規(guī)范競爭，促進技術(shù)進步，其監(jiān)管的主要內(nèi)容有四個方面。

（1）許可證。任何在中國兩個省份或以上提供基本電信服務(wù)與增值電信服務(wù)的運營商必須向工信部申請電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。

（2）資費管制。電信資費分為政府定價、政府指導(dǎo)價和市場價。固定和移動電話月租費和通信費是工信部與發(fā)展改革委員會協(xié)商確定指導(dǎo)價范圍，由省級通信管理局與物價局厘定。

（3）網(wǎng)間互聯(lián)互通。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，主要電信運營商不得拒絕其他運營商與其電信網(wǎng)絡(luò)進行網(wǎng)間互聯(lián)的要求。網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議必須向工信部備案，未經(jīng)工信部事先批準，任何網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議均不得單方面中止。

（4）技術(shù)標準。工信部為電信終端設(shè)備及公共電信網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)設(shè)備制定行業(yè)技術(shù)標準，電信運營商必須取得工信部及其他有關(guān)機關(guān)發(fā)出的入網(wǎng)許可證。

此外，監(jiān)管內(nèi)容還包括資本投資、電信資源、服務(wù)質(zhì)量、普遍服務(wù)等。

四、中國電信業(yè)規(guī)制的具體模式

從我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的實際進程看，整體上側(cè)重于打破壟斷引入競爭、政企分開，目前我國電信產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)正發(fā)生顯著的變化，但規(guī)制體系的建設(shè)卻并沒有得到應(yīng)有的重視。因此，我國電信業(yè)規(guī)制可以進行適當?shù)膭?chuàng)新或再構(gòu)。

1、政府規(guī)制改革的基本模式

在非自然壟斷環(huán)節(jié)充分利用市場機制，同時在自然壟斷環(huán)節(jié)建立科學(xué)合理的規(guī)制體系。

從改革的層次上大體可劃分為政府層面和企業(yè)層面。從政府層面來看，機構(gòu)改革包括組建獨立性的規(guī)制機構(gòu)與反壟斷機構(gòu)兩個方面；從企業(yè)層面分析，主要包括產(chǎn)權(quán)改革和結(jié)構(gòu)改革。同時在電信產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)中，規(guī)制機構(gòu)還需對其進行激勵性規(guī)制。另一方面，在放松進入規(guī)制后，電信產(chǎn)業(yè)中的非自然壟斷性業(yè)務(wù)的有效競爭還需要政府采取適當?shù)姆菍ΨQ規(guī)制措施。

圖1 我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革示意圖

2、建立綜合性的獨立電信規(guī)制機構(gòu)

我國電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機構(gòu)是工業(yè)信息化部，雖然經(jīng)歷了政企分開的改革，但仍然和運營商有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，規(guī)制部門不可能站在中立的地位制定和執(zhí)行法規(guī)，并且還常常忽視消費者的利益。規(guī)制重建的重要任務(wù)是建立新的規(guī)制機構(gòu)，從根本上解決目前政府規(guī)制中存在的機構(gòu)重疊、多頭管理以及政企不分的問題。新的規(guī)制機構(gòu)的設(shè)立要體現(xiàn)獨立性、法制化、綜合化和透明性原則。

3、制定有效的規(guī)制政策

當前，應(yīng)該把監(jiān)管的重點轉(zhuǎn)向?qū)ヂ?lián)互通和普遍服務(wù)的規(guī)制。

（1）市場準入規(guī)制。電信業(yè)的有效競爭，關(guān)鍵在于把握好市場準入的度。市場主體適度進入的原則是：退出的社會成本最小化，不同業(yè)務(wù)市場準入的差異化，市場準入制度的動態(tài)化。

（2）互聯(lián)互通規(guī)制?；ヂ?lián)互通規(guī)制是電信業(yè)競爭得以順利進行的關(guān)鍵，其規(guī)制涉及技術(shù)和經(jīng)濟兩方面，但關(guān)鍵是經(jīng)濟利益，特別是費用結(jié)算之爭。

（3）普遍服務(wù)規(guī)制。引入電信競爭以后，普遍服務(wù)面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。當前電信改革中迫切需要解決的一個重要問題就是建立普遍服務(wù)的新機制。普遍服務(wù)新機制的主要內(nèi)容是建立普遍服務(wù)基金和相應(yīng)的管理體制。

（4）價格規(guī)制。從目前我國電信市場所處的發(fā)展階段來看，制定電信資費應(yīng)該把握好社會福利與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡點，既實行上限管制，以維護消費者的利益，也實行下限管制，以防止惡性價格戰(zhàn)的發(fā)生；在上下限區(qū)間內(nèi)，電信資費水平可以由運營商自主浮動，實現(xiàn)真正意義上的電信資費市場形成機制。

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（責(zé)任編輯：李文斐）