公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作關(guān)系的契約治理

李延均

（上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院 財(cái)稅學(xué)院,上海201620）

公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作關(guān)系的契約治理

李延均

（上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院 財(cái)稅學(xué)院,上海201620）

改革開放以來，我國公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出政府、NGO和企業(yè)共同參與的局面，但囿于“市場(chǎng)–政府”范式，在彼此合作關(guān)系的制度安排中，尚未處理好逐利動(dòng)機(jī)與公益目標(biāo)的關(guān)系，也影響了我國事業(yè)單位改革路徑的正確選擇。本文在理論和實(shí)踐兩方面分析出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代的公私伙伴關(guān)系（PPP）的基礎(chǔ)上，探討了我國公私合作關(guān)系中存在的主要問題，提出了基于契約治理公私合作關(guān)系的重點(diǎn)與基本設(shè)想。

公共服務(wù)；公私伙伴關(guān)系；契約治理

一、公共服務(wù)領(lǐng)域公私伙伴關(guān)系的理論分析

1.公私伙伴關(guān)系的緣起與界定。在“市場(chǎng)–政府”范式和“市場(chǎng)教義”下，20世紀(jì)80年代興起于西方發(fā)達(dá)國家的公共部門改革的基本趨向是市場(chǎng)化和民營化。但是，過度依賴市場(chǎng)，其逐利動(dòng)機(jī)必然會(huì)對(duì)公共服務(wù)的公益性消解殆盡。20世紀(jì)90年代發(fā)源于英國的公私伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnerships簡(jiǎn)稱PPP）在實(shí)踐上開啟了修正“市場(chǎng)教義”的新思路。“與民營化將服務(wù)或企業(yè)的所有權(quán)轉(zhuǎn)交給私人部門不同,公私伙伴關(guān)系的目標(biāo)是在將投資與效率引入系統(tǒng)的同時(shí)保持政府的所有權(quán)”。從本質(zhì)上來說,公私伙伴關(guān)系是對(duì)曾經(jīng)在一段時(shí)間里狂飆突進(jìn)的民營化改革浪潮的一種修正、折中和均衡，是民營化在某些領(lǐng)域遭遇阻力后產(chǎn)生的替代方案。

關(guān)于公私伙伴關(guān)系，至今并沒有公認(rèn)的定義，民營化大師薩瓦斯認(rèn)為其所指有三種意義：首先是指公私部門共同參與生產(chǎn)和提供物品與服務(wù)的任何安排；其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；再次，它指企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。從上述所指中可以看出，公私伙伴關(guān)系有寬窄之分。第一種含義是最廣義的，包括政府和企業(yè)、NGO的各種合作方式；最狹義的是指基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中政府與私人部門采取的合作關(guān)系，諸如BOT等方式。

從發(fā)展過程看，最初是政府與私人企業(yè)之間圍繞基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建立的狹義的公私伙伴關(guān)系，隨后，那些更廣泛的民營化以及由新興的NGO參與的公益性領(lǐng)域，也需要建立與政府共同參與的合作關(guān)系。所以，本文試圖從廣義上界定公共服務(wù)領(lǐng)域中政府、NGO和企業(yè)之間的公私合作關(guān)系，這種合作關(guān)系比一般意義的公私伙伴關(guān)系廣泛，其中，由于NGO的非營利性，公私合作的核心是政府與企業(yè)的伙伴關(guān)系。

2.公私伙伴關(guān)系理論。關(guān)于為什么選擇公私伙伴關(guān)系這樣一種制度安排，這種制度安排的關(guān)鍵是什么？現(xiàn)有理論從交易成本、產(chǎn)權(quán)、博弈關(guān)系和關(guān)系性合約等角度進(jìn)行了解釋。

Michael Essig和Alexander Batran(2005)認(rèn)為政府采用何種方式提供公共服務(wù),要考慮資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性及由此導(dǎo)致的交易成本的高低,若某項(xiàng)公共服務(wù)的資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性都較低時(shí),交易成本低,政府采用購買方式效率較高；反之在兩者都較高時(shí),交易成本較高,宜采用政府直接提供的方式；而在資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性介于上述二者之間時(shí),采用PPP方式比較可取。產(chǎn)權(quán)分析主要著眼于事前的產(chǎn)權(quán)分配以實(shí)現(xiàn)高能激勵(lì)。Oliver Hart(2003)提出一個(gè)初步的解釋PPP的模型,并以監(jiān)獄的建設(shè)和運(yùn)營管理為例說明PPP的關(guān)鍵要訣是將公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營捆綁在一起,否則，建設(shè)者既沒有內(nèi)化社會(huì)收益也沒有內(nèi)化運(yùn)營成本,會(huì)導(dǎo)致盡可能少的生產(chǎn)性投資，而在捆綁情況下建設(shè)者雖然沒有內(nèi)化社會(huì)收益,但卻內(nèi)化運(yùn)營成本,生產(chǎn)性投資和非生產(chǎn)性投資都增加了。Timothy Besley和Maitreesh Ghatak(2001)分析了私人部門參與政府提供公共產(chǎn)品中何種產(chǎn)權(quán)安排可以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合剩余最大。認(rèn)為由于存在合約的不完全性,產(chǎn)權(quán)應(yīng)該賦予產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的收益更高的一方,而不管投資或生產(chǎn)技術(shù)的其它方面有怎樣的相對(duì)重要性。博弈分析認(rèn)為PPP是公共部門和私人部門決策互動(dòng)的結(jié)果,Petr Scharle(2002)把PPP看作一個(gè)社會(huì)博弈,認(rèn)為存在治理PPP過程的規(guī)則、角色、結(jié)果、策略和支付,從博弈論視角可以更好地理解PPP中的失敗和困難。Michael Essig(2005)從區(qū)分交易合約和關(guān)系合約出發(fā)，認(rèn)為公私部門雙方共享技能和資產(chǎn),共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),分享提供公共服務(wù)的潛在收益，因而PPP具有關(guān)系合約的特點(diǎn)。Darrin Grimsey(2004)認(rèn)為PPP是長(zhǎng)期合同,不可能包括環(huán)境中的任何變化,這要求合同管理應(yīng)有特定的技術(shù)。Tony Bovaird(2004)認(rèn)為PPP是新型的合作伙伴關(guān)系及聯(lián)盟,其相應(yīng)的治理方式應(yīng)吸收關(guān)系契約的治理原則。

上述理論解釋了公私伙伴關(guān)系在何種情況下配置資源是有效率的，公私部門博弈的策略行為以及產(chǎn)權(quán)安排和契約治理的重要性，為不同的制度設(shè)計(jì)提供了理論參考。

二、西方發(fā)達(dá)國家公私伙伴關(guān)系的實(shí)踐

公私伙伴關(guān)系在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的應(yīng)用有較大差異。發(fā)達(dá)國家公私伙伴關(guān)系的理論與實(shí)踐發(fā)展得非?？?涉及當(dāng)代政府和公共部門活動(dòng)的各領(lǐng)域，被運(yùn)用到科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、學(xué)校、城區(qū)再開發(fā)、社會(huì)公益事業(yè)等領(lǐng)域。而在發(fā)展中國家,公私伙伴關(guān)系通常只局限于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和小部分的公共服務(wù),而且效果不彰。

自20世紀(jì)80年代英國首先建立公私伙伴關(guān)系后，美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭等主要西方國家積極響應(yīng)，并日益成為西方各國政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與公共政策目標(biāo)，提升公共服務(wù)水平的核心理念和措施。而選擇私人伙伴的客觀原因在于政府部門特別是國有公用事業(yè)部門缺乏提供高服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)，對(duì)公眾需求缺乏回應(yīng)性，①投資決策的低效以及財(cái)政不堪重負(fù)，因此，在市場(chǎng)教義下，借用市場(chǎng)提高公共部門效率就成為必然選擇，其主要模式有：服務(wù)外包、用者付費(fèi)、特許經(jīng)營和各種補(bǔ)貼等，這些模式在以下方面改善了公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置效率。

1.彌補(bǔ)了公共資金的不足。為滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)的對(duì)公共服務(wù)的需求，公共部門必須持續(xù)不斷地增加投資，特別是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施具有不可或缺的剛性需求,需要大規(guī)模的投資，通過PPP引入民營資本緩解了公共部門的財(cái)政投資壓力。

2.提高了服務(wù)水平。PPP可以憑借規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，通過公共服務(wù)的組織運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新和引入新的技術(shù)來提升服務(wù)水平。而民營資本為保住提供公共服務(wù)的特許權(quán)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定收益，也有內(nèi)在動(dòng)力提高服務(wù)質(zhì)量。

3.有效降低了成本。PPP使內(nèi)部責(zé)任清晰明確，同時(shí)，與公共部門比較，民營資本有著降低成本的內(nèi)在激勵(lì)，在方案制訂、技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、采購靈活性等方面存在降低費(fèi)用和提高效率的優(yōu)勢(shì)。

4.合理分配風(fēng)險(xiǎn)。在公私伙伴關(guān)系中風(fēng)險(xiǎn)的分配原則是將特定的風(fēng)險(xiǎn)交給最善于控制和管理該風(fēng)險(xiǎn)的部門來承擔(dān)，例如決策的公共風(fēng)險(xiǎn)由公共部門控制要優(yōu)于私人部門，而民營資本在商業(yè)經(jīng)營當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)管理更為有效。

雖然公私伙伴關(guān)系確實(shí)減輕了政府財(cái)政的壓力，提高了經(jīng)濟(jì)效益，但也出現(xiàn)了私人部門為逐利而擯棄公共責(zé)任和公共利益的現(xiàn)象，而政府因已經(jīng)把公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)包出去，往往會(huì)推卸責(zé)任，從而導(dǎo)致公共服務(wù)責(zé)任難以落實(shí)。哈特(Hart，1997)等人就舉例說明了監(jiān)獄民營化雖然可以降低成本，但會(huì)引起監(jiān)獄暴力上升，私營養(yǎng)育院孩童遭受虐待則是政府“外包”失敗的另一佐證。而按付費(fèi)能力提供的差別服務(wù)出現(xiàn)了公共服務(wù)的等級(jí)化，導(dǎo)致了公共服務(wù)的不公正問題。

三、我國公私合作關(guān)系的體制性缺陷與存在問題

我國構(gòu)建公共財(cái)政體制起因于解決財(cái)政在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“缺位”與“越位”和財(cái)政負(fù)擔(dān)過重問題，重點(diǎn)是對(duì)原公共服務(wù)“越位”領(lǐng)域的收縮，基本思路是“推向市場(chǎng)”、“創(chuàng)收”和財(cái)政“斷奶”三部曲，將一些原事業(yè)單位納入企業(yè)化“改制”，忽視了其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，從而不是以公私合作關(guān)系對(duì)待參與公共服務(wù)提供或生產(chǎn)的非政府主體，或者因其企業(yè)性質(zhì)而放任在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行營利活動(dòng)，或者因其社團(tuán)性質(zhì)而加以行政化控制，從而在某種意義上出現(xiàn)了公私合作關(guān)系的體制性缺位。而在當(dāng)前，在決策層明確提出政府的基本職能是“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”后，又要防止“政府轉(zhuǎn)變職能后，可以提供社會(huì)需要的全部公共服務(wù)”這一偏頗的觀點(diǎn)（丁元竹2005）。必須看到，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，公共財(cái)政的體制圖景應(yīng)該是將公私伙伴關(guān)系納入其中，就我國轉(zhuǎn)軌期而言這一圖景如下表：

?

目前我國官方尚未見“公私伙伴關(guān)系”或“公司合作關(guān)系”的用語，但是，憲法秩序與現(xiàn)存制度安排已經(jīng)為在公共服務(wù)領(lǐng)域引入私人伙伴提供了制度通道，2001年12月11日,國家計(jì)委發(fā)出 《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》,提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式,參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)?！?002年12月建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》中對(duì)公用事業(yè)改革進(jìn)一步具體化,規(guī)定“采取公開向社會(huì)招標(biāo)的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位,由政府授權(quán)特許經(jīng)營”。2004年7月25日,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。而資本市場(chǎng)的建立和發(fā)展以及私人資本的積累為私人部門突破大型公用事業(yè)的資本規(guī)模門檻創(chuàng)造了條件，同時(shí)，公用領(lǐng)域的弱競(jìng)爭(zhēng)性與消費(fèi)的弱選擇性，以及政府的特許為在該領(lǐng)域獲得穩(wěn)定而長(zhǎng)期的收益提供了保證，因此，在我國引入公私伙伴關(guān)系具備了可行性。

實(shí)際上，近幾年我國也開始嘗試在公共服務(wù)領(lǐng)域建立公私伙伴關(guān)系，根據(jù)常修澤教授的研究，目前主要的幾種模式有：

1.公私合資合作。是指政府和私人共同出資、互相合作的一種制度安排。即在政府主導(dǎo)的同時(shí)發(fā)揮私人部門的作用。這是從“供給”方面來建立的公私伙伴關(guān)系?？梢詫ⅰ肮步ㄐ汀钡尼t(yī)療衛(wèi)生模式、農(nóng)村合作醫(yī)療等歸入這一類模式。

2.托管制。是指在公有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不變的情況下，將公共服務(wù)的一部分經(jīng)營權(quán)通過招投標(biāo)方式委托給非公共部門經(jīng)營管理。如目前一部分城市（如南京市）正在試行公立醫(yī)院的“藥房托管”改革實(shí)驗(yàn)。通過托管有利于幫助被托管醫(yī)院提高藥房管理水平，降低醫(yī)院藥品價(jià)格，在一定程度上緩解民眾“看病貴”的問題。

3.特許經(jīng)營。即由私人部門和政府部門簽訂合同，在合同期限內(nèi)，私人部門經(jīng)營和管理公共服務(wù)項(xiàng)目并獲得收益，承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及相應(yīng)的維護(hù)性投資責(zé)任。該模式在我國也開始逐步推廣。如深圳市從2002年起采用了BOT、TOT等特許經(jīng)營的模式，對(duì)水務(wù)、能源、燃?xì)夂凸坏裙檬聵I(yè)進(jìn)行國際招標(biāo)，出臺(tái)了《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》，準(zhǔn)許社會(huì)資本參與過去由政府壟斷領(lǐng)域的投資建設(shè)。

4.政府采購（服務(wù)外包）。是指政府將公共服務(wù)以“合同”的形式，交由非公共部門生產(chǎn)和經(jīng)營，再由政府通過招投標(biāo)采購（也稱外包）。這種模式目前在我國廣泛運(yùn)用于各種公共服務(wù)項(xiàng)目，如城市垃圾處理等。

目前，公私伙伴關(guān)系在我國尚處于探索階段，比較多地集中于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)該說，近些年來我國的城市公用設(shè)施、交通、通訊等的迅猛發(fā)展很大程度上得益于公私伙伴關(guān)系的引入，而目前對(duì)醫(yī)療、教育領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系的引入正在受到越來越多的關(guān)注。

但是，在發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題必須引起我們的高度重視。

一是存在公私共謀（Collusion）現(xiàn)象，即公共部門與私人部門勾結(jié)起來損害公共利益。由于轉(zhuǎn)型期制度環(huán)境的不完善，公私伙伴關(guān)系還存在制度性缺失，政府的行政自由裁量權(quán)較大，在選擇私人伙伴和公私協(xié)商過程中，尋租設(shè)租、內(nèi)部交易和政府被俘虜現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致腐敗、公共投資浪費(fèi)嚴(yán)重、豆腐渣工程等問題出現(xiàn)。

二是消費(fèi)者的權(quán)利和利益受到侵害。在公共服務(wù)領(lǐng)域，因公共資源的公共讓渡和公共財(cái)政的支持，公益消費(fèi)者擁有參與決策、監(jiān)督和維護(hù)公益性的權(quán)利。但是，在目前我國處于自然壟斷行業(yè)的公用事業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域，公益消費(fèi)者在各種各樣的收費(fèi)面前通常是無條件接受供給者單方面制定的霸王條款，某些行業(yè)至今仍屬高盈利行業(yè)，一些聽證會(huì)也因公益消費(fèi)者難以有實(shí)質(zhì)性的參與而走過場(chǎng)。

三是傳統(tǒng)的行政管制增加了公私伙伴關(guān)系中的不確定性和機(jī)會(huì)主義行為。放松政府管制是世界潮流，但前提是必須建立新的公共治理制度，我國目前以行政審批權(quán)為核心的政府管制，以及以政府考核為主的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，由于政府自由裁量權(quán)較大，導(dǎo)致公私伙伴關(guān)系在準(zhǔn)入、經(jīng)營和權(quán)限劃分上存在較多的不確定性和來自公私雙方的機(jī)會(huì)主義行為，由此增加了公私伙伴關(guān)系的交易成本。

四、契約治理：契約關(guān)系與治理的基本結(jié)構(gòu)

公私伙伴關(guān)系中出現(xiàn)的問題，在某種意義上具有普遍性，我國出現(xiàn)的問題不過是特定體制環(huán)境下的特殊表現(xiàn)，解決上述問題既不能寄托于向行政管制復(fù)歸，也不能企及充分的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，而是要改變治理之道。

在公共服務(wù)領(lǐng)域引入公私伙伴關(guān)系使傳統(tǒng)的縱向一體化的行政命令關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、民眾三者之間契約關(guān)系。而契約治理是新公共管理的基本點(diǎn)，萊恩就把新公共管理概括為契約主義,指出新公共管理的研究重點(diǎn)是“契約的管理,如何有效地制定、實(shí)施契約,如何實(shí)行有效的監(jiān)控等”,新公共管理意味著“合同制國家(the contracting state)”的誕生。②基于這一關(guān)系的變化和關(guān)系合約理論，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系應(yīng)進(jìn)行契約治理。

1.公私伙伴關(guān)系中的基本契約關(guān)系。在公共服務(wù)領(lǐng)域引入公私伙伴關(guān)系后，政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變,而居民則以公民-公益消費(fèi)者的雙重身份間接地參與公共服務(wù)決策，并獲得公益性消費(fèi)?？偟膩砜?在政府、企業(yè)和公民-消費(fèi)者之間存在三種契約關(guān)系。

在政府與企業(yè)之間是特許經(jīng)營的行政契約。政府首先建立事前競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,將特許經(jīng)營權(quán)授予在競(jìng)爭(zhēng)中勝出的企業(yè)，然后以合約明確政府與企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)及公共服務(wù)的相關(guān)事宜。

在公益消費(fèi)者與企業(yè)之間是民事契約。因特許經(jīng)營的壟斷性、信息不對(duì)稱以及消費(fèi)者的分散和組織程度低等因素,消費(fèi)者在討價(jià)還價(jià)中處于弱勢(shì)地位，與自由市場(chǎng)的民事契約條件不同,為維護(hù)公共利益,政府需對(duì)企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)管制。

在政府與公民-消費(fèi)者之間是基于稅收國家委托代理的社會(huì)契約。在公共服務(wù)契約關(guān)系中，社會(huì)契約使公民以委托人身份要求作為代理人的政府以保障公益性為目標(biāo)，通過與公共服務(wù)提供者建立行政契約以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但是，這種契約關(guān)系僅是一種社會(huì)化存在，契約作為法律存在的意義，不如作為道德和理性評(píng)判的意義更重要。

2.契約治理的基本結(jié)構(gòu)。上述三種契約關(guān)系形成了三角形的契約結(jié)構(gòu)，契約治理就是以這一基本的契約結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，建立三方授權(quán)和相互制約的契約治理結(jié)構(gòu)，其基本結(jié)構(gòu)如圖所示。

鑒于公民-消費(fèi)者的弱勢(shì)，構(gòu)建三方契約治理結(jié)構(gòu)須在三方契約關(guān)系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上加進(jìn)以公民-消費(fèi)者為主體的公共能量場(chǎng)，公共能量場(chǎng)的建立是最重要的，因?yàn)闆]有公共能量場(chǎng)，公民-消費(fèi)者在治理結(jié)構(gòu)中就會(huì)始終處于虛位狀態(tài)，就無法在政府與公用企業(yè)之間形成有效的對(duì)話和監(jiān)督，政府和公用企業(yè)也就不會(huì)對(duì)公民－消費(fèi)者的需求做出有效的回應(yīng)，三方契約必然被弱化。在政府與公用企業(yè)的關(guān)系上，政府的職能也由一般的行政管制轉(zhuǎn)為“能促”，即不是簡(jiǎn)單地將公共服務(wù)民營化，然后施以行政管制，而是承擔(dān)間接提供所必須履行的責(zé)任，通過制度優(yōu)化和行政效能的提高，降低公共服務(wù)中的交易成本。圖式中，公私伙伴關(guān)系、市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制的耦合治理位于底部，表示其作為治理對(duì)象的基礎(chǔ)性地位與重要性。無疑，在公私伙伴關(guān)系和市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制的耦合中，有基于經(jīng)濟(jì)人理性驅(qū)動(dòng)下的耦合，由此耦合導(dǎo)致的是腐敗和利益集團(tuán)與政府合謀對(duì)公共利益與社會(huì)福利的侵蝕。而耦合的治理就是為了減少其負(fù)熵，在這一治理中公共能量場(chǎng)同樣發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

在契約基礎(chǔ)上的治理結(jié)構(gòu)還需要互動(dòng)治理機(jī)制，包括：（1）合作機(jī)制，即公私伙伴關(guān)系的利益共贏機(jī)制。（2）對(duì)話協(xié)商機(jī)制，這是互動(dòng)治理的核心機(jī)制，包括公民與政府之間的民主對(duì)話和公共服務(wù)消費(fèi)者與公共服務(wù)提供者之間的協(xié)商機(jī)制。（3）行政管制機(jī)制，管制機(jī)制在直接作用上是行政管理的指令機(jī)制，但也不能因此而忽視規(guī)制制定本身的商談過程。（4）回應(yīng)機(jī)制，回應(yīng)要求無論是政府還是公用企業(yè)，都必須對(duì)公民-消費(fèi)者的需求做出反應(yīng)，其前提是建立雙向的信息傳遞和反饋渠道。

注 釋：

①一個(gè)典型事例發(fā)生在阿根廷，在國家電信公司引入民營資本以前，裝一部電話平均要等待十七年的時(shí)間（見《基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營新路徑》巴曙松 任杰，《新財(cái)經(jīng)》，2007-08-06）.

②博登海默認(rèn)為，康德承認(rèn)社會(huì)契約，不是作為一種歷史事實(shí),而是作為一種理性規(guī)定和“一種評(píng)價(jià)國家合法性的標(biāo)準(zhǔn)”來承認(rèn)。參見潘云華“社會(huì)契約論”的歷史演變[N].南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2003,(1).

[1]Nicholas Awortwi,“Getting the Fundamentals Wrong:Woes of Public-Private Partnerships in Solid Waste Collection in Three Ghana2ian Cities”,Public Administration&Development,Vol.24,No.3,2004.

[2]李丹陽.當(dāng)代全球行政改革視野中的公私伙伴關(guān)系[N].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線,2008,(6).

[3]李劍鋒.西方公共產(chǎn)品提供形式理論探析[J].國外財(cái)經(jīng),2001,(2).

[4]戴維·H·羅森布盧姆.公共行政學(xué)：管理、政治的法律的途徑[M].中國人民大學(xué)出版社,2002.

[5]萊恩.新公共管理[M].北京:中國青年出版社 ,2004.

[6]丁元竹，非政府公共部門與公共服務(wù)[M].中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

[7]薩瓦斯,民營化與公司伙伴關(guān)系[M].中國人民大學(xué)出版社，2003.

[8]常修澤.政府提供公共品也可采用“公私伙伴關(guān)系”機(jī)制[J].中國改革論壇http://www.chinareform.org.cn/

[9]崔宏軼,中國公用事業(yè)民營化:基于契約的治理,[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2006,（1）.

[10]高琳,當(dāng)代中國公私伙伴關(guān)系中政府變革的環(huán)境與進(jìn)程分析[J],北京廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(1).

F812

A

1002-7408（2010）01-0021-03

2006年度上海市教育委會(huì)科研項(xiàng)目《我國公共服務(wù)領(lǐng)域政、企、NGO的合作與治理（06QS013》的階段性研究成果。

李延均（1960-），男，內(nèi)蒙古赤峰市人，博士，教授，主要從事公共財(cái)政理論與政策研究。

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]