對弱勢群體的政策支持芻議
——以武漢市A區(qū)實施分散按比例安排殘疾人就業(yè)政策為例

□范海珍

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430074）

對弱勢群體的政策支持芻議
——以武漢市A區(qū)實施分散按比例安排殘疾人就業(yè)政策為例

□范海珍

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430074）

關(guān)注弱勢群體，給予弱勢群體必要的政策支持是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。殘疾人屬于弱勢群體，因此，政府有責(zé)任通過多方位、多角度的政策支持促進(jìn)其就業(yè)，增強其平等參與社會生活的積極性和創(chuàng)造性。本文通過對武漢市A區(qū)分散按比例安排殘疾人就業(yè)政策的實施、政策實施的成效及存在的問題進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出政策優(yōu)化建議。

弱勢群體；殘疾人；分散按比例就業(yè)

弱勢群體是指由于自然、經(jīng)濟、社會和文化方面的低下狀態(tài)而難以像正常人那樣去化解社會問題造成的壓力，導(dǎo)致其陷入困境、處于不利社會地位的人群或階層。關(guān)注弱勢群體，給予弱勢群體必要的政策支持是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。近年來，關(guān)于社會弱勢群體的討論之所以成為學(xué)界關(guān)注的中心話題，一方面是因為我國社會中的弱勢群體規(guī)模有逐漸增大的趨勢，另一方面則是因為對弱勢群體問題的處理同黨和政府構(gòu)建和諧社會的理念相吻合。關(guān)注弱勢群體及其對相關(guān)問題的研究推動了社會政策的制定，并在一定程度上改善了這一群體的生活狀況。但是，由于我國社會政策發(fā)展尚屬于初級階段，其實施還存在諸多問題，所以，對弱勢群體的政策支持還有許多有待完善之處。本文以武漢市A區(qū)實施分散按比例安排殘疾人就業(yè)政策為例對這一問題進(jìn)行初步探究，并提出相應(yīng)的政策優(yōu)化建議。

一、政策背景與基本內(nèi)容

根據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，全國各類殘疾人的總數(shù)為8296萬人，占全國總?cè)丝诘谋壤秊?．34%；在全國城鎮(zhèn)殘疾人口中，在業(yè)的殘疾人為297萬人，不在業(yè)的殘疾人為470萬人。［1］殘疾人就業(yè)一直是社會普遍存在的就業(yè)難點，為了促進(jìn)殘疾人就業(yè)，政府和社會各界做了大量的工作，取得了一定的成績。殘疾人集中就業(yè)、分散就業(yè)及個體就業(yè)和自愿組織起來就業(yè)形成了我國殘疾人就業(yè)的三種主要形式，多渠道就業(yè)格局初步形成，尤其是分散按比例就業(yè)在全國的全面推行促進(jìn)了殘疾人就業(yè)工作的開展，增強了他們平等參與社會生活的積極性和創(chuàng)造性。

集中就業(yè)是我國最早出現(xiàn)的殘疾人就業(yè)形式，它是在高度的計劃經(jīng)濟體制下安置殘疾人就業(yè)的主要途徑，以福利企業(yè)為載體集中安排殘疾人就業(yè)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，福利企業(yè)的地位及作用急速下降，其局限性日益凸顯，不僅無法吸納大量的殘疾人勞動力，而且還要消減一大批下崗、失業(yè)的殘疾人，因為其改革與發(fā)展面臨著很多困難，無法滿足殘疾人就業(yè)的需求。我國在借鑒國外促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況，采取了按比例分散安排殘疾人就業(yè)的政策，其實質(zhì)在于把安排殘疾人就業(yè)由國家負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?zé)任。所謂分散按比例安排殘疾人就業(yè)，就是國家和地方依法規(guī)定社會各單位必須按一定比例安排殘疾人就業(yè)，或者以繳納殘疾人就業(yè)保障金的方式履行法律責(zé)任。這種制度安排是我國政府針對社會轉(zhuǎn)型時期殘疾人就業(yè)難的情況依法推行的，帶有一定的強制性。

二、政策實施：以武漢市A區(qū)為例

據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，武漢市共有殘疾人43．8萬人，涉及130萬家庭人口，該市所轄的A區(qū)共有各類殘疾人4．75萬，約占該區(qū)總?cè)丝诘?．75%。其中：有勞動能力的殘疾人為18650人，約占該區(qū)總?cè)丝诘?．87%。［2］這部分人能否實現(xiàn)就業(yè)不僅關(guān)系到殘疾人自身權(quán)利的維護(hù)和價值的實現(xiàn)，也關(guān)系到整個社會人力資源的合理利用，更關(guān)系到社會的安定團(tuán)結(jié)與和諧發(fā)展。

《湖北省分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》第7條規(guī)定：各單位應(yīng)當(dāng)按照不少于在職職工總?cè)藬?shù)1．5%的比例安排殘疾人就業(yè)。按上述比例計算，應(yīng)當(dāng)安排殘疾人就業(yè)的人數(shù)不足1人而在0．5人以上的，按安排1名殘疾人就業(yè)計算；不足0．5人的可以免于安排，但需按比例繳納殘疾人就業(yè)保障金。安排1名盲人或重殘人就業(yè)的，按安排2名殘疾人就業(yè)計算。用人單位未安排殘疾人就業(yè)或安排殘疾人就業(yè)達(dá)不到規(guī)定比例的，應(yīng)當(dāng)按年度繳納殘疾人就業(yè)保障金。殘疾人就業(yè)保障金計算公式為：年度應(yīng)繳納殘疾人就業(yè)保障金＝（上年度單位在職職工總?cè)藬?shù)×1．5%－上年度單位已安置殘疾職工人數(shù)）×本地區(qū)上年度職工平均工資。武漢市根據(jù)相關(guān)規(guī)定并結(jié)合本市實際，制定了《武漢市實施＜中華人民共和國殘疾人保障法＞辦法》，該辦法第13條規(guī)定：本市行政區(qū)域內(nèi)的機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其它經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)按照在職職工5%的比例安排殘疾人就業(yè)。

A區(qū)實施分散按比例安排殘疾人就業(yè)政策時遵循培訓(xùn)是基礎(chǔ)、安置是目的、收保障金是手段的原則。即以組織落實殘疾人上崗就業(yè)為主，收取殘疾人就業(yè)保障金為輔；對待業(yè)的殘疾人進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，然后再介紹其上崗就業(yè)；鼓勵殘疾人自愿組織從業(yè)或從事個體經(jīng)營。對于政策具體實施主要經(jīng)過如下程序：⑴政策宣傳。A區(qū)每年不定期開展“殘疾人按比例就業(yè)法規(guī)宣傳日”活動。如2009年6月，該區(qū)法制辦、地稅局、殘聯(lián)等相關(guān)單位工作人員走上街頭，開展“殘疾人按比例就業(yè)法規(guī)宣傳日”活動，宣傳與殘疾人就業(yè)的相關(guān)法規(guī)，進(jìn)行政策咨詢、就業(yè)登記、殘疾人按比例就業(yè)年審等。向市民贈送《武漢市分散按比例安排殘疾人就業(yè)工作指南》、《武漢扶助殘疾人若干規(guī)定》等宣傳資料，取得了一定的宣傳效果。［3］⑵企業(yè)安置殘疾人就業(yè)的手續(xù)及程序。各用人單位向區(qū)殘疾人勞動服務(wù)機構(gòu)填報《本年度安排殘疾人就業(yè)計劃表》，區(qū)殘疾人勞動服務(wù)機構(gòu)根據(jù)用工單位的需求情況推薦殘疾人上崗并簽訂勞動合同；區(qū)勞動服務(wù)機構(gòu)對用工單位及殘疾人職工跟蹤服務(wù)。⑶對用人單位安置殘疾人就業(yè)的認(rèn)定。A區(qū)通過對用人單位進(jìn)行年審確認(rèn)各用人單位履行保護(hù)殘疾人的有關(guān)法律責(zé)任和義務(wù)的情況。轄區(qū)內(nèi)各用人單位每年需在規(guī)定時間內(nèi)將在崗殘疾職工工資領(lǐng)取單、勞動用工合同等相關(guān)材料報至轄區(qū)殘疾人聯(lián)合會指定地點年審。⑷未安置或安置未達(dá)比例的用人單位必須按規(guī)定繳納殘疾人就業(yè)保障金。

三、政策評估：成效及存在的問題

（一）政策成效

實施分散按比例安排殘疾人就業(yè)政策的目的在于促進(jìn)殘疾人就業(yè)，保障殘疾人的勞動權(quán)利。該政策依據(jù)以下假設(shè)：對未達(dá)比例安排殘疾人就業(yè)的用人單位征收殘疾人就業(yè)保障金的強制規(guī)定，外加諸如對達(dá)到要求安置殘疾人就業(yè)的單位享受稅收優(yōu)惠政策的刺激，用人單位將權(quán)衡得失選擇按比例甚至超比例安置殘疾人，享受稅收優(yōu)惠政策或者是不安置或低于比例安置并繳納殘疾人就業(yè)保障金。用人單位選擇前者將直接達(dá)到促進(jìn)殘疾人就業(yè)的目的；選擇后者，所繳納保障金將主要用于補貼殘疾人職業(yè)培訓(xùn)的費用；獎勵超比例安置殘疾人就業(yè)的單位及為安排殘疾人就業(yè)作出顯著貢獻(xiàn)的單位；有償扶持殘疾人集體從業(yè)、個人經(jīng)營等，從而間接促進(jìn)殘疾人就業(yè)。該政策目標(biāo)是否實現(xiàn)，實施中主要存在哪些問題，我們?nèi)砸晕錆h市A區(qū)為例進(jìn)行分析。

首先，從符合條件的用人單位安置殘疾人可享受稅收優(yōu)惠政策角度考慮。《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》第5條對享受稅收優(yōu)惠政策單位的條件有如下規(guī)定：依法與安置的每位殘疾人簽訂了一年以上（含一年）的勞動合同或服務(wù)協(xié)議，并且安置的每位殘疾人在單位實際上崗工作；月平均實際安置的殘疾人占單位在職職工總數(shù)的比例應(yīng)高于2．5%（含2．5%），并且實際安置的殘疾人人數(shù)多于10人（含10人）；月平均實際安置的殘疾人占單位在職職工總數(shù)的比例低于2．5%（不含2．5%）但高于1．5%（含1．5%），并且實際安置的殘疾人人數(shù)多于5人（含5人）的單位，可以享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，但不得享受增值稅或營業(yè)稅優(yōu)惠政策。該通知還進(jìn)一步規(guī)定用人單位必須具備安置殘疾人上崗工作的基本設(shè)施?？梢?，對于中小型企業(yè)來說上述條件很難達(dá)到。所以，一般的企業(yè)要想享受稅收優(yōu)惠政策難度較大，即在刺激用人單位安置殘疾人就業(yè)上作用不大。

其次，從殘疾人實際的就業(yè)情況考慮。我們以A區(qū)b街8個社區(qū)為樣本進(jìn)行分析。該街8個社區(qū)共有各類殘疾人91名，各類殘疾人人數(shù)和比例情況如下表：

b街8個社區(qū)殘疾人類別、人數(shù)

各社區(qū)殘疾人就業(yè)比例偏低。8個社區(qū)91名殘疾人中未就業(yè)者占70%，如某社區(qū)登記在冊的殘疾人16人，就業(yè)者僅7人，占?xì)埣踩藬?shù)的43%。即便如此，這個社區(qū)在該街8個社區(qū)中殘疾人就業(yè)率仍排在了第二位。此外，該街8個社區(qū)主要都是單位型社區(qū)，從地域上看，有4個社區(qū)處于某大學(xué)校區(qū)，社區(qū)居委會工作接受該大學(xué)和該街道辦事處雙重領(lǐng)導(dǎo)，其地域上的優(yōu)勢為轄區(qū)內(nèi)殘疾人就業(yè)提供了較好的條件。這些社區(qū)的殘疾人就業(yè)狀況尚且如此，那么，其他社區(qū)殘疾人的就業(yè)情況便可想而知了。

第三，從未安置或未達(dá)比例安置殘疾人就業(yè)的單位繳納保障金的統(tǒng)計情況分析。A區(qū)轄區(qū)內(nèi)2007年和2008年未安置或未達(dá)比例安置殘疾人就業(yè)的單位按要求繳納殘疾人就業(yè)保障金的單位數(shù)分別為4789家和5169家。2009年共有6113家單位未按要求安置殘疾人，共應(yīng)繳納保障金1659．1416萬元，截止到2009年7月31日，仍有3147家應(yīng)繳單位未按規(guī)定繳納，累計應(yīng)繳金額為892．3303萬元。就業(yè)保障金的繳納情況如下表所示。

2007—2009年殘疾人就業(yè)保障金繳納情況表

最后，從殘疾人就業(yè)保障金在促進(jìn)殘疾人就業(yè)工作上的作用分析。近年來，A區(qū)以市委、市政府對殘疾人的一系列優(yōu)惠政策的出臺為契機發(fā)展殘疾人事業(yè)，使殘疾人普遍得到了實惠。其中，2007年，該區(qū)招聘了167名社區(qū)殘疾人工作協(xié)理員，提供了199個公益崗位。

2008年建成面積1300m2的殘疾人活動中心，每年分階段開辦殘疾人技能培訓(xùn)班促進(jìn)殘疾人就業(yè)。以上所有經(jīng)費均來源于由殘疾人就業(yè)保障金設(shè)立的專項經(jīng)費。

（二）政策存在的問題及原因分析

實踐證明，分散按比例就業(yè)是解決殘疾人就業(yè)的主要渠道，是安置殘疾人就業(yè)的發(fā)展方向。但目前我國的按比例安排殘疾人就業(yè)政策在執(zhí)行中還存在一定的問題，主要有以下幾個方面：

第一，企業(yè)只繳錢，不接受殘疾人，把按比例就業(yè)改成“按比例救濟”。從經(jīng)濟學(xué)角度上看，只要是一個利潤最大化的企業(yè)，它就有可能寧可繳錢也不接受殘疾人。因為如果要企業(yè)雇用殘疾人，必須滿足企業(yè)支付給殘疾人的工資與企業(yè)繳納保障金的差小于殘疾人為企業(yè)創(chuàng)造的價值。因此，往往是效益較差的企業(yè)選擇雇用殘疾人而不是繳納保障金，越是效益好的企業(yè)選擇雇用殘疾人的概率就越小?，F(xiàn)實情況也是如此。武漢市殘聯(lián)年審?fù)ㄟ^的企業(yè)大部分是實力不強的小企業(yè)。2007年到2009年，武漢市A區(qū)“按比例救濟大戶”的前10名均為國有大中型企業(yè)或其他性質(zhì)的實力較強的大型上市公司。此外，企業(yè)繳納的保障金以當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工平均收入為基準(zhǔn)，政策設(shè)計本身就有缺陷，使殘疾人很難有機會進(jìn)入一些效益好的單位。

第二，企業(yè)只付給殘疾人一定的生活費，讓其“離崗修養(yǎng)”，而這種情況多發(fā)生在效益較差的企業(yè)。因為效益差的企業(yè)常常面臨開工不足、人浮于事的困境，企業(yè)不得不讓部分職工在企業(yè)內(nèi)待崗，于是，殘疾人首先成為離崗的對象。根據(jù)武漢市A區(qū)的實際情況，很多企業(yè)選擇雇用沒有勞動能力的重度殘疾人，每月幫其繳納社保金，不用他們?nèi)スぷ?，這樣做是因為在統(tǒng)計企業(yè)雇用殘疾人數(shù)的時候，一個重度殘疾人可以相當(dāng)于兩個名額，企業(yè)可以借此節(jié)約成本。但是有工作能力的殘疾人就無法憑借這項政策獲得就業(yè)機會。

第三，殘疾人就業(yè)保障金收繳和使用存在問題。現(xiàn)有的政策規(guī)定安排殘疾人就業(yè)達(dá)不到規(guī)定比例的單位應(yīng)繳納一定數(shù)量的就業(yè)保障金。許多單位在收繳的過程中討價還價，對本單位職工總?cè)藬?shù)造假，以此達(dá)到少交錢的目的，甚至有的單位直接抗繳，給執(zhí)法帶來了困難。以武漢市A區(qū)為例，經(jīng)過多次催繳，截止至2009年7月31日，該區(qū)殘疾人保障金的收繳率仍不足90%，催繳也就變成了殘聯(lián)挨家挨戶的“化緣”。

第四，按比例安置殘疾人就業(yè)以及對雇用殘疾人的企業(yè)實行優(yōu)惠和補貼，這是國際上最常見的辦法。對企業(yè)減免稅的目的在于鼓勵企業(yè)雇用更多的殘疾人并幫助企業(yè)在競爭激烈的市場化社會中生存。然而，好的政策若沒有很好地去執(zhí)行也不能發(fā)揮政策應(yīng)有的作用。一方面，很多企業(yè)因不符合條件而無法享受稅收優(yōu)惠政策；另一方面，政府有關(guān)部門對企業(yè)稅收優(yōu)惠政策資格審查周期長，對符合條件的企業(yè)退稅不及時等原因都影響了企業(yè)安置殘疾人就業(yè)的積極性。

四、評估結(jié)論與政策優(yōu)化

依靠社會力量分散按比例安排殘疾人就業(yè)，是國家克服單一依靠舉辦福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)的局限性，適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，按照國際慣例解決殘疾人就業(yè)問題所采取的一項戰(zhàn)略措施，截止2005年底，我國城鎮(zhèn)分散按比例就業(yè)人數(shù)達(dá)140．2萬人，［4］已成為我國殘疾人就業(yè)的重要形式。殘疾人是社會發(fā)展中的弱勢群體，政府可以運用所掌握的社會資源權(quán)衡分配，給殘疾人就業(yè)提供相應(yīng)的便利條件，進(jìn)而保障殘疾人的勞動就業(yè)權(quán)利乃至推動整個社會的和諧發(fā)展。為此，建議從以下幾個方面進(jìn)行政策優(yōu)化：

首先，要依法保障殘疾人勞動就業(yè)的權(quán)利。要完善和修訂殘疾人保障法，制定更具體的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，明確相應(yīng)的責(zé)任，特別是當(dāng)殘疾人的勞動就業(yè)權(quán)利受到嚴(yán)重侵害時，法律應(yīng)有可操作的條款使侵害者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

其次，實施促進(jìn)和保護(hù)政策。政府可以通過稅收、財政補貼等經(jīng)濟手段刺激用人單位安排殘疾人就業(yè)，增加對殘疾人就業(yè)各個環(huán)節(jié)的支持。

第三，針對按比例就業(yè)過程中存在的“離崗休養(yǎng)”問題，應(yīng)該加強對殘疾人按比例就業(yè)工作落實的監(jiān)督，殘聯(lián)和勞動保障部門相互配合，對在企業(yè)中就業(yè)的殘疾人的真實情況進(jìn)行檢查，使殘疾人真正有工作可做，使按比例就業(yè)政策落到實處。

總之，政府作為社會的管理者，有責(zé)任對殘疾人這一社會弱勢群體提供應(yīng)有的政策支持，促進(jìn)殘疾人就業(yè)，保障殘疾人的勞動權(quán)利。這不僅是鞏固黨的執(zhí)政地位的需要，也是使整個社會充滿創(chuàng)造活力的需要，更是維護(hù)社會穩(wěn)定有序的需要。

［1］第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查第2號公報［EB／OL］．http／／www．cdpf．org．cn，2007－05－28．

［2］［4］第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查專題［EB／OL］．http：／／www．whcl．net．cn，2006－03－17．

［3］中國殘疾人聯(lián)合會［EB／OL］．http：／／www．cdpf．org．cn／dfdt／content／2009－07／01／content＿30247826．htm，2009－07－01．

（責(zé)任編輯：高靜）

The Analyze of Policy Support to the Vulnerable Groups——Take the Policy of Scattered Arrangement of Employment According to the Proportion for Disabled Persons of A District in Wuhan City as An Example

Fan Haizhen

Attention and necessary policy support to vulnerable groups are the inevitable demand for building a harmonious society of socialism．Disabled as a large－scale vulnerable groups，the Government has the responsibility through the multi－dimensional perspectives of policy support to remote the employment of them to enable them to equal participation in social life and realize their value of life．Through analyzing policy of Scattered Arrangement of Employment According to the proportion for disabled persons of A district in Wuhan city，this paper put forward the improvement Suggestions．

vulnerable groups；disabled；scattered arrangement of employment according to the proportion for disabled persons；public policy analysis

D669．69

A

1007－8207（2010）07－0054－03

2010－04－09

范海珍（1986—），女，浙江麗水人，中南財經(jīng)政法大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，湖北第二師范學(xué)院教師，研究方向為公共行政理論與實踐。