聯合國災害應急體系研究

侯丹丹

聯合國災害應急體系研究

侯丹丹

分析我國煤炭企業(yè)重大事故危險源的現狀，指出重大事故危險源監(jiān)管存在的主要問題，提出煤炭企業(yè)重大事故危險源防范監(jiān)控體系的子系統(tǒng)，即：重大危險源的法規(guī)監(jiān)察體系、重大危險源管理與控制系統(tǒng)、重大危險源的監(jiān)管組織結構和重大危險源的應急救援系統(tǒng)，并對其子系統(tǒng)的構成和內容等進行分析和闡述，提出了我國煤炭企業(yè)重大事故危險源監(jiān)管與應急救援的對策。

重大危險源 防范監(jiān)控 應急救援

在重大災害和人道主義危機的應對過程中，聯合國災害應急體系框架日趨成熟，并通過各種協(xié)調工具來協(xié)調國際社會對受災國的救援。作為聯合國5大常任理事國之一的中國，應和聯合國在災害應急領域廣泛開展合作，并積極響應聯合國災害應急體系框架下開展的各項減災和救災活動。

一．聯合國災害應急組織機構及其職能

自聯合國首次在二戰(zhàn)后的歐洲協(xié)調人道主義救濟行動以來，國際社會開始依賴聯合國對各國當局無力應對的自然災害和人為災害作出反應，由它領導并協(xié)調國際社會支持受災國所作出的努力。近年來，災害的數量和規(guī)模在不斷地擴大，在世界各地造成了巨大的生命和財產損失，對發(fā)展中國家的影響尤為嚴重。聯合國作為國際社會人道主義減災救災資源的主要提供者，嚴格遵守人道、中立、公正和獨立的人道主義原則，在推動各國政府和救濟機構采取行動的同時，解決由災害引起的日益增多的各種人類損失和物質損失方面發(fā)揮著日益重要的作用。

（一）聯合國災害應急組織機構框架

近年來，面對人類災害的迅速增多，人道主義應急援助部門成為聯合國系統(tǒng)內最重要的一個部門，占其全部資源分配額的30%。這一部門所用的資源數量以及所涉及的利益相關者和行為者在近年來遠遠超過任何其他部門，包括維和部門。從橫向來看，聯合國人道主義災害應急系統(tǒng)涉及聯合國系統(tǒng)內的絕大多數機構和部門。

聯合會六個主要機關之一的經濟及社會理事活動范圍十分廣泛，人道主義應急事務是其重要的工作之一。聯合國副秘書長兼任緊急救濟協(xié)調員，其職責是應受災國當局要求負責協(xié)調國際社會對災害和人道主義危機的應對。當災害發(fā)生時，緊急救濟協(xié)調員通過向受災國（地區(qū)）派遣人道主義協(xié)調員，或委任駐地協(xié)調員為人道主義協(xié)調員并和聯合國國家工作隊/聯合國災害管理隊一起來協(xié)調當地的災害響應行動。人道主義事務協(xié)調廳是聯合國進行國際救援行動的核心協(xié)調機構，其下屬的機構間常設委員主要制定協(xié)調其針對災害和人道主義危機所采取的措施。人道主義事務協(xié)調廳災害響應機制下的國際搜索與救援咨詢團、災害評估和協(xié)調小組、中央應急基金秘書處、聯合國聯合后勤中心以及聯合國其他人道主義行動部門構成了聯合國國際災害救援機制的主體力量。在減災、備災及災害的恢復和重建領域，國際減少災害戰(zhàn)略框架下的國際減災戰(zhàn)略減少災害風險全球平臺和國際減災戰(zhàn)略機構間秘書處作為執(zhí)行上述職責的主要機構，其促使建立的國際預警平臺/促進預警機制和國際恢復平臺在此領域發(fā)揮著日益重要的作用。與此同時，非政府組織、紅十字與紅新月聯合會、私營部門等組織是聯合國人道主義應急重要的戰(zhàn)略和行動伙伴，它們的資源和專門知識至關重要。

（二）核心協(xié)調機構——人道主義事務協(xié)調廳

聯合國人道主義事務協(xié)調廳（OCHA）是聯合國秘書處的一部分，是聯合國災害應急體系的核心協(xié)調機構。在災害和人道主義危機超出受災國處置能力的情況下，人道主義事務協(xié)調廳與各國政府、聯合國各部門、非政府組織以及私營部門一起對災害和人道主義危機作出響應，并處理國際協(xié)調工作，促使受災國政府最有效地使用國際資源。

作為聯合國災害應急體系的核心協(xié)調部門，OCHA根據其法定的權威負責管理和協(xié)調聯合國災害應急框架內所有國際合作伙伴參與災害應對的人道主義行動（OCHA具體機構設置參見圖1）。聯合國副秘書長兼任緊急救濟協(xié)調員，是人道主義協(xié)調廳的決策者，其職責是應受災國當局要求提供救災支持及協(xié)調災后多邊援助工作。OCHA下設紐約辦事處、日內瓦辦事處、協(xié)調和反應司三個部門。

圖1 OCHA機構設置

二．聯合國災害應急運作機制

聯合國在領導并協(xié)調國際社會進行災害應對的過程中，其災害應對能力也在不斷增強，形成了一套相對成熟的災害應急全過程運作模式，并逐漸演進成了一套由聯合國發(fā)揮主導作用的國際災害應急機制。聯合國應對災害和人道主義危機的運作機制可分為三個部分。

（一）災害預防和準備

聯合國秘書長2009年的工作報告指出，有效的防災和備災包括：預先訂立體制安排；維持有效的早期預警、信息管理和應急規(guī)劃系統(tǒng)；以及后勤保障資源的儲備。同樣重要的是，加強應急服務和待命安排、分配足夠的資源和資金、建立溝通和協(xié)調安排、提供培訓和公眾教育、以及使婦女與男子平等地參與。建立地方和國家能力以及促進區(qū)域和國際合作，對于進一步加強防災和備災能力至關重要。

1.體制安排和減災政策規(guī)劃。聯合國防災和備災體制安排是在《國際減少災害戰(zhàn)略》框架下設立了國際減災戰(zhàn)略減少災害風險全球平臺（2007年，秘書長宣布對機構間減災工作隊進行改組和重新命名，改稱為減少災害風險全球平臺）和國際減災戰(zhàn)略機構間秘書處，該戰(zhàn)略系統(tǒng)負責協(xié)調國際、區(qū)域和國家三級的防災和備災能力的建設。與此同時，值得指出的是，2009年批準的經訂正的人道主義協(xié)調員職權范圍和駐地協(xié)調員職務說明大大強調了駐地協(xié)調員和人道主義協(xié)調員在備災方面的作用（以往該職責不明確）。在減災政策規(guī)劃方面，聯合國已將減少風險的因素納入發(fā)展政策、戰(zhàn)略和計劃之中。

2.早期預警系統(tǒng)的建立。以往的經驗表明，遇到自然災害事件，預警可能是拯救生命和財產的非常有效的工具，聯合國系統(tǒng)運用先進的科技手段支持預警系統(tǒng)的開發(fā)。①糧食計劃署開發(fā)并管理的人道主義預警服務，該預警機制是機構間常設委員會在一個常用工具，也是有關自然災害的全球預警信息平臺。②全球災害和警報協(xié)調系統(tǒng)，該系統(tǒng)以虛擬協(xié)調中心為平臺對災害警報更快地做出反應。③區(qū)域海嘯預警系統(tǒng)，目前已經建成的有太平洋海嘯預警系統(tǒng)，印度洋海嘯預警系統(tǒng)的大西洋海嘯預警系統(tǒng)和加勒比海地區(qū)海嘯預警系統(tǒng)目前正在建設當中。⑤全球火災預警系統(tǒng)、中美洲山洪爆發(fā)指導系統(tǒng)和終端對終端預警系統(tǒng)等預警系統(tǒng)的建立。需要指出的是，目前聯合國正在籌建處理各種自然災害、覆蓋所有國家的全球預警系統(tǒng)。

3.后勤物資的儲備。聯合國聯合后勤中心（UNJLC）為聯合國組織進行災害應急時提供物資保障，其儲存的所有物資均在OCHA設立的的災害管理能力中央登記冊注冊登記，以便于聯合國機構、各國政府、政府間和非政府組織快速識別和聯系相關的部門，以申請到所需的救災物品。與此同時，糧食署作為聯合后勤中心業(yè)務的管理者在迪拜、加納、意大利、馬來西亞和巴拿馬建立了一個倉儲網絡（聯合國人道主義應急供應站），隨時準備提供救災物資。

4.加強國家和地方機構的應急能力和待命能力。在加強應急能力建設方面，聯合國機構正在與各國政府一道加強上述能力。如聯合國正在努力推廣國際人道主義伙伴關系機制，并建立了亞太人道主義伙伴關系機制（成員包括澳大利亞、中國、日本、大韓民國、新西蘭和新加坡）。拉丁美洲和加勒比地區(qū)也正在努力建立類似的安排。在加強待命能力建設方面，聯合國各人道主義組織也在設法通過分組辦法來加強待命能力，具體做法是設立和培訓應急工作人員，與聯合國災害評估和協(xié)調等部門進行合作，在突發(fā)緊急情況下向國家工作隊提供支持，以啟動分組的工作。聯合國通過分組辦法派遣了66名水、環(huán)境衛(wèi)生、保健、營養(yǎng)、后勤、保衛(wèi)和教育等領域的待命伙伴專家。

5.加強政府以及全球、區(qū)域和國家各級的防災和備災能力建設。在全球一級，減災戰(zhàn)略秘書處促進并推動眾多合作伙伴協(xié)調地參與減少災害風險的行動，呼吁會員國、聯合國系統(tǒng)和其他人道主義行為體加快執(zhí)行《兵庫行動框架》，并大力注重推動和加強所有各級的備災活動。在區(qū)域一級，減災戰(zhàn)略通過區(qū)域性平臺、網絡和伙伴關系等合作機制積極促進采取更多減災和備災的行動。在國家一級：①聯合國國家工作隊及其災害管理隊在加強在同一個國家內開展工作的多個國際行動方的能力建設努力協(xié)同作用的方面發(fā)揮關鍵作用。②通過減少災害風險國家機制和國家和地方風險評估、成績指標、監(jiān)測和審查進程以及社區(qū)一級的支助等執(zhí)行機制的建立來加強政府的防災和備災能力。③通過加強能力、組織系統(tǒng)和立法來解決備災和具體應對上的不足方面以及諸如加強預警制度等來提高政府的防災和備災能力。

（二）災害響應與救援

在聯合國人道主義事務協(xié)調廳（OCHA）系統(tǒng)下，國際災害響應和救援的機制，主要有緊急救濟協(xié)調員（ERC）制度、人道主義協(xié)調員（HC）制度、聯合國災害評估及協(xié)調隊 (UNDAC)、國際搜索與救援咨詢團(INSARAG)、軍事及民防資源（MCDU）、及聯合國聯合后勤中心（UNJLC）等。

1.緊急救濟協(xié)調員（ERC）和人道主義協(xié)調員（HC）。在災害和人道主義危機發(fā)生后，副秘書長兼緊急救濟協(xié)調員（ERC）行使應急決策職能，立即向受災國（地區(qū)）派遣人道主義協(xié)調員（HC），或委任駐地協(xié)調員為人道主義協(xié)調員為救災指揮官，并視必要向他們提供充足的支持，以使其協(xié)調當地眾多參與主體（當地緊急事務管理中心、聯合國人道主義機構、非政府組織、紅十字與紅新月聯合會、私營部門）的救援行動；

2.聯合國災害評估及協(xié)調隊(UNDAC)。在接到受災國或聯合國常駐代表的國際援助請求下OCHA將立即派遣一支聯合國災害評估和協(xié)調隊（UNDC）前往受災地開展受災情況和救災情況的評估，該隊隊員在12小時內準備完畢，并能夠在接到通知后做出響應。聯合國災害評估和協(xié)調隊到達受災國后將立即建立接送中心 (RDC)以幫助后續(xù)國際響應隊伍抵達和離境工作，與此同時，UNDAC還將在安全地區(qū)建立現場行動協(xié)調中心（OSOCC）和虛擬現場行動協(xié)調中心(Virtual OSOCC)。

3.國際搜索與救援咨詢團(INSARAG)。國際搜索與救援咨詢團以聯合國人道主義事務協(xié)調廳委員會的現場協(xié)調支持處(FCSS)為秘書處，并擁有80多個國家參與組建的國際城市搜救隊。一旦重大災害發(fā)生，國際搜索與救援咨詢團將立即派遣國際城市搜救隊加入受災國的救援行動。被派遣到受災國的國際城市搜救隊首先要在Virtual OSOCC注冊隊伍，同時派員建立或支持RDC和OSOCC的工作，并根據《國際搜索與救援指南與方法》開展搜救行動。

4.軍事及民防資源（MCDU）。軍事和民防資源是指在聯合國指揮和控制下軍事和民防組織為國際救災援助提供的救災人員、設備、物資和服務。聯合國機構使用軍事和民防資源必須由人道主義協(xié)調員/駐地協(xié)調員經受災國同意并完全依照人道主義標準提出軍事和民防資源請求，以支助聯合國機構。

（三）災后恢復與重建

災害發(fā)生后的響應和救援無疑是災害管理過程中重要的優(yōu)先事項，但當救援行動結束，災害恢復與重建便被提上重要的議程。聯合國系統(tǒng)災后恢復與重建機制涉及機構眾多，包括聯合國開發(fā)計劃署（UNDP）風險預防和恢復局、國際減災戰(zhàn)略秘書處的國際恢復平臺、人道主義事務協(xié)調廳緊急工作集群（CWGER）中的恢復專題工作組、聯合國發(fā)展集團和人道主義援助執(zhí)行委員會過渡問題聯合工作組、國際金融機構(世界銀行和開發(fā)銀行)對受災地進行的災后危機需求評估、聯合國基金和方案、專門機構、雙邊機構、非政府機構、私營部門等。目前，聯合國在受災國進行的災后恢復與重建工作是由聯合國開發(fā)計劃署下設的風險預防和恢復局領導并協(xié)調的，這項協(xié)調將所有恢復與重建行動者和活動納入一整套的戰(zhàn)略當中。

三．結論與啟示

在重大災害和人道主義危機的應對過程中，聯合國在國際社會中充分發(fā)揮了其主導作用，并通過各種協(xié)調機制來協(xié)調國際社會對受災國的救援。聯合國在災害預防準備、響應和救援、恢復和重建三個領域均建立了日趨完備的應對機制，其災害應急體系框架日趨成熟。作為聯合國5大常任理事國之一的中國，應和聯合國在災害應急領域廣泛開展合作，并積極響應聯合國災害應急體系框架下開展的各項減災和救災活動。

第一，我國近年來經歷的眾多災害管理實踐表明，我國應密切與聯合國在災害應急領域的合作和交流。首先，我國政府應創(chuàng)造和加強有利的政策環(huán)境，鼓勵地方各級政府、地方非政府組織和社區(qū)組織和聯合國系統(tǒng)有關實體建立聯系，通過災害管理方案的制定和技術合作等方式與之建立長期伙伴關系。其次，聯合國國家工作隊作為聯合國在中國的災害協(xié)調機構，可以被更好地用來促進中國與聯合國之間在未來災害反應和人道主義應急援助方面的合作，以此來建設和完善我國的特色應急管理體系，進而提高我國和地方各級政府在災害應急管理領域的管理水平和應對能力。

第二，在減災和備災領域，我國政府應通過聯合國駐華國家工作隊積極學習

災害預防和減災領域的國際規(guī)范和優(yōu)秀實踐經驗，并積極響應國際減災戰(zhàn)略的號召，將災害預防納入政府決策和實踐主流中，與此同時，要加快執(zhí)行《兵庫行動框架》，并大力注重推動和加強我國各級政府的備災活動，尤其是在最脆弱的社區(qū)和廣大農村的備災活動。

第三，在災害響應和救援領域，我國政府要有效協(xié)調聯合國各機構和國際援助在災害評估、資源和專家的調配、應急救援三個領域的行動，同時，要按照聯合國國際搜索與救援咨詢團(INSARAG)編制的“國際搜索與救援指南和方法” 參與城市搜救活動，并參照此指南來加強我國國際救援隊的建設，使之成為我國救災管理框架內的有機組成部分。

第四，在災后恢復和重建領域，作為一個負責任的大國，我國應繼續(xù)積極參與到聯合國開發(fā)計劃署以及眾多參與者為受災國制定的災后恢復和重建政策行動中去，以支持聯合國系統(tǒng)采取更強有力、更協(xié)調一致的應對措施，協(xié)助有關國家的復蘇努力，使之實現“重建更美好”的目標。

作者單位：暨南大學管理學院（研究生）