風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下美國重要基礎(chǔ)設(shè)施安全管理的思路及啟示

裴巖，王樹民

（中國人民公安大學(xué)治安系，北京100038）

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下美國重要基礎(chǔ)設(shè)施安全管理的思路及啟示

裴巖，王樹民

（中國人民公安大學(xué)治安系，北京100038）

國家重要基礎(chǔ)設(shè)施是對公共安全和國計(jì)民生有重大或關(guān)鍵影響的設(shè)施與資產(chǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，面對源自系統(tǒng)內(nèi)部和外部的諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，美國政府規(guī)范了重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義及類型，并形成風(fēng)險(xiǎn)管理框架下重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)措施。借鑒其做法,我國應(yīng)確定重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義，擴(kuò)充范圍，成立統(tǒng)一的保護(hù)機(jī)構(gòu)并明確各類參與者的職責(zé)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)措施的系統(tǒng)性及可操作性。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；美國;重要基礎(chǔ)設(shè)施；安全管理;啟示

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是當(dāng)代世界各國所面臨的社會(huì)現(xiàn)象之一。在此背景下，國家重要基礎(chǔ)設(shè)施面臨著來自系統(tǒng)內(nèi)部及外部的諸多風(fēng)險(xiǎn)因素的威脅?；谥匾A(chǔ)設(shè)施在國家安全層面的作用，各國都已對國內(nèi)重要基礎(chǔ)設(shè)施采取了實(shí)質(zhì)性安全保護(hù)舉措。其中，美國對重要基礎(chǔ)設(shè)施安全管理的思路與措施更加系統(tǒng)、更具代表性和可操作性。本文旨在對美國重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)情況進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上,提出可資我國借鑒的做法。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下國家重要基礎(chǔ)設(shè)施安全問題凸顯

全球化和信息化時(shí)代，不斷發(fā)展變化的科學(xué)技術(shù)和全新的正在增長的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)今世界面臨的共同挑戰(zhàn)，頻繁發(fā)生的各種災(zāi)害和事故無一例外地在警示“風(fēng)險(xiǎn)無處不在”。以德國社會(huì)學(xué)家貝克為代表的一批學(xué)者認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念?；蛘邠Q句話說：在自然和傳統(tǒng)失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風(fēng)險(xiǎn)”[1]3-4，認(rèn)為當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代性的重要特征。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征決定了國家重要基礎(chǔ)設(shè)施將面臨更多的威脅并很可能由此產(chǎn)生嚴(yán)重的損害后果。

1.風(fēng)險(xiǎn)原因具有復(fù)雜性。與傳統(tǒng)社會(huì)相比，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)、表現(xiàn)形式和影響范圍上有很大的不同，各種系統(tǒng)的內(nèi)部復(fù)雜性及其對人類社會(huì)影響方式和影響程度的復(fù)雜化導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的來源和表現(xiàn)呈現(xiàn)多樣化的趨勢，使得風(fēng)險(xiǎn)成為一個(gè)多維度的社會(huì)現(xiàn)象，涉及自然、經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、心理、管理、社會(huì)等諸多方面并廣泛存在。在此背景下，重要基礎(chǔ)設(shè)施同樣面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，如恐怖襲擊、違法犯罪行為侵害、違章作業(yè)侵害、非故意損毀、自身存在的安全隱患以及老化問題、自然災(zāi)害以及其他社會(huì)安全事件的侵害等。

2.風(fēng)險(xiǎn)具有連帶性。隨著全球化的推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)在空間上的蔓延和對人類社會(huì)的影響已經(jīng)超越了國界。風(fēng)險(xiǎn)的連帶性一方面指產(chǎn)生“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的因素與現(xiàn)代工業(yè)和技術(shù)模式的全球性擴(kuò)張緊密相關(guān)，某些技術(shù)的發(fā)展引發(fā)了新的風(fēng)險(xiǎn)類型；另一方面也指風(fēng)險(xiǎn)具有有限可控性，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)在某種程度上已經(jīng)超出了人類可以控制的范圍。現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)趨勢是社會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)對重要基礎(chǔ)設(shè)施的依賴程度日益增加，任何一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)故障或被損壞，都會(huì)導(dǎo)致城市運(yùn)轉(zhuǎn)失效，嚴(yán)重時(shí)會(huì)使整個(gè)城市陷入癱瘓狀態(tài)，正常的社會(huì)秩序難以維系，這一點(diǎn)在大型或超大型城市中體現(xiàn)得更為明顯。可以設(shè)想，如果一個(gè)城市的電力設(shè)施出現(xiàn)故障或受到破壞，則該城市的交通信號系統(tǒng)、金融系統(tǒng)、供熱與供水系統(tǒng)、城市的應(yīng)急指揮系統(tǒng)等會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)而失去應(yīng)有的功能，會(huì)使整個(gè)社會(huì)陷入一片混亂之中。

3.風(fēng)險(xiǎn)后果具有嚴(yán)重性。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)使得各種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性日趨明顯，全球化帶來的各國相互依賴性的加強(qiáng)和時(shí)空距離的縮短，則放大了風(fēng)險(xiǎn)的影響程度。隨著新安全觀的確立，新的國家安全是指國家及其代表的國家利益存在的一種不受威脅、沒有危險(xiǎn)的狀態(tài)，是傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全構(gòu)成的統(tǒng)一有機(jī)體，是一種綜合安全。由于重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全狀態(tài)對社會(huì)公共秩序和社會(huì)公眾的安全感有至關(guān)重要的影響，其一旦遭受侵害，在客觀上會(huì)造成人員和財(cái)產(chǎn)的重大損失，在更深層次上，重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全與國家的聲譽(yù)和國際形象有密切聯(lián)系，保護(hù)重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全已經(jīng)成為各國未來國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。

二、美國重要基礎(chǔ)設(shè)施安全管理的思路和基本方略

近些年來，美國政府始終高度關(guān)注國內(nèi)重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全問題，陸續(xù)出臺了一系列法令以強(qiáng)化對重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全管理。筆者認(rèn)為，美國對重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)之所以值得我國借鑒，重要原因在于美國政府充分認(rèn)識到重要基礎(chǔ)設(shè)施對國家安全的意義，并站在國家安全的高度上部署保護(hù)措施。

1.重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義及范圍。關(guān)于重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義，美國國土安全部作出了明確的界定：“如果失靈或者被摧毀，將對國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈及全國公眾的健康和安全，或者上述幾項(xiàng)后果的全部造成嚴(yán)重?fù)p害的有形或無形的系統(tǒng)和設(shè)施”?！?·11”事件后，美國確定了國內(nèi)亟需保護(hù)的11項(xiàng)重要基礎(chǔ)設(shè)施和5項(xiàng)重要國家資產(chǎn)。11項(xiàng)重要基礎(chǔ)設(shè)施包括：農(nóng)業(yè)和食品系統(tǒng)；供水系統(tǒng)；公共衛(wèi)生系統(tǒng)；緊急情況處理機(jī)構(gòu)；國防工業(yè)基地；通訊系統(tǒng)；能源系統(tǒng)；鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)；道路運(yùn)輸和航運(yùn)系統(tǒng)；銀行和金融系統(tǒng)；化工系統(tǒng)。5項(xiàng)重要國家資產(chǎn)包括：國家級紀(jì)念建筑物；商用核電站；重要政府建筑及設(shè)施；水壩；高層建筑。

2.重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分。美國2006年出臺的《國家重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》（以下簡稱《保護(hù)計(jì)劃》）對重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)資源進(jìn)行了整合，確定了國土安全部的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)責(zé)任，為協(xié)調(diào)和整合國家內(nèi)部的保護(hù)力量提供了法律依據(jù)。同時(shí)，美國政府還分別明確了州和地方政府、私營部門以及其他聯(lián)邦部門的具體職責(zé)，將重要基礎(chǔ)設(shè)施的各種保護(hù)力量進(jìn)行了有效整合，形成了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理框架下的美國重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)?！侗Ｗo(hù)計(jì)劃》為各級政府機(jī)關(guān)和私營部門如何保護(hù)國家重要基礎(chǔ)設(shè)施提供了具體的實(shí)施框架。美國政府引入風(fēng)險(xiǎn)管理方法對重要基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施保護(hù)，國家對重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)進(jìn)行部門間的優(yōu)先保護(hù)排序，力求資源能夠最大限度的得以運(yùn)用，以減少脆弱性、阻止風(fēng)險(xiǎn)并降低受侵害所造成的后果，可操作性強(qiáng)，更新及時(shí)（見圖1）。

圖1：美國重要基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理框架

三、美國重要基礎(chǔ)設(shè)施安全管理對我國的啟示

風(fēng)險(xiǎn)不僅是西方社會(huì)獨(dú)有的現(xiàn)象，它是整個(gè)人類社會(huì)共同面臨的問題。美國對重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)系統(tǒng)、有針對性，無論在重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義和范圍方面，還是保護(hù)措施方面，都有值得我國借鑒之處。

1.我國重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義應(yīng)予以明確。在我國，無論在政府文件中還是在學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)中，對重要基礎(chǔ)設(shè)施都未曾給出過明確的概念和定義，但相關(guān)的概念和基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的實(shí)際工作是一直存在的，并且歷來受到政府部門的重視。如在我國公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)部門、專業(yè)公安機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的保衛(wèi)工作中，從20世紀(jì)50年代初就有“要害保衛(wèi)”的概念和工作，其中有很大一部分工作就是針對重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)。關(guān)于要害的定義，一般認(rèn)為是指對國家安危、國計(jì)民生起重大作用和影響的單位，以及對一個(gè)單位的生產(chǎn)、業(yè)務(wù)活動(dòng)起命脈作用的部門和部位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國對重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)無論在內(nèi)涵與外延方面，還是在對其安全重要性的認(rèn)識方面，都有發(fā)展與變化，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)律和時(shí)代的特點(diǎn)。如在2004年開始實(shí)施的《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》(以下簡稱《內(nèi)保條例》)中，提出了治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位的概念?！秲?nèi)保條例》第13條規(guī)定：“關(guān)系全國或者所在地區(qū)國計(jì)民生、國家安全和公共安全的單位是治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位?！焙苊黠@，對公共安全的關(guān)注是一個(gè)明顯變化，體現(xiàn)了在非傳統(tǒng)安全威脅因素日益增加的形勢下，對人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的關(guān)注和以人為本的執(zhí)政理念。但是，相比較而言，美國對重要基礎(chǔ)設(shè)施的理解范圍較廣，層次分解也較我國的清晰。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)明確重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義。結(jié)合我國對要害單位與部位、重點(diǎn)單位與重點(diǎn)部位含義的解釋，并考慮重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)實(shí)踐，重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義可以歸納為：對全國以及地區(qū)的正常管理功能的發(fā)揮、對公共安全和國計(jì)民生、對國家安全和利益產(chǎn)生重大或關(guān)鍵影響的設(shè)施、目標(biāo)與資產(chǎn)。

2.我國重要基礎(chǔ)設(shè)施的范圍應(yīng)予以擴(kuò)充。到目前為止，我國政府部門、社會(huì)中介組織以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位仍缺乏一個(gè)統(tǒng)一、完整的對重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行總體分類的方式和標(biāo)準(zhǔn)。國家對重要基礎(chǔ)設(shè)施范圍的劃定是一個(gè)動(dòng)態(tài)、變化的過程，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程以及安全形勢的變化不斷進(jìn)行調(diào)整的。我國對重要基礎(chǔ)設(shè)施范圍劃定的依據(jù)，一方面是國家有關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，另一方面是國家和地區(qū)的實(shí)際情況。如《內(nèi)保條例》將治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位劃分為廣播電臺、電視臺、通訊社等主要新聞單位；機(jī)場、港口、大型車站等重要交通樞紐；國防科技工業(yè)重要產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)單位；電信、郵政、金融單位；大型能源動(dòng)力設(shè)施、水利設(shè)施和城市水、電、燃?xì)?、熱力供?yīng)設(shè)施；大型物資儲(chǔ)備單位和大型商貿(mào)中心；教育、科研、醫(yī)療單位和大型文化、體育場所；博物館、檔案館和重點(diǎn)文物保護(hù)單位；研制、生產(chǎn)、銷售、儲(chǔ)存危險(xiǎn)物品或者實(shí)驗(yàn)、保藏傳染性菌種、毒種的單位；國家重點(diǎn)建設(shè)工程；其他需要列為治安保衛(wèi)重點(diǎn)的單位等11類。與美國重要基礎(chǔ)設(shè)施的范圍相比，我國現(xiàn)有的分類僅考慮了有形的、具有實(shí)際使用價(jià)值的設(shè)施，對于"損害國家聲望和公眾信心的個(gè)體目標(biāo)"卻缺乏考慮。主要涉及：一是重要目標(biāo)，如具有象征意義的重要建筑物、具有一定高度的建筑物；二是應(yīng)急機(jī)構(gòu)，如各級公安機(jī)關(guān)、消防部隊(duì)、急救中心等應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)；三是農(nóng)業(yè)和食品系統(tǒng)。這說明我國在確定重要基礎(chǔ)設(shè)施方面仍然出于傳統(tǒng)的思維方式，缺乏對動(dòng)態(tài)系統(tǒng)和對象的安全保護(hù)意識，只考慮到重點(diǎn)單位對治安秩序的影響，而忽視了其對社會(huì)安全及其保障機(jī)構(gòu)的影響，同時(shí)對潛在的威脅以及可能產(chǎn)生的連帶反應(yīng)關(guān)注也不夠。當(dāng)然，更深層次的原因在于我們對經(jīng)濟(jì)、信息全球化所帶來的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對我國的潛在影響還缺乏足夠的認(rèn)識。筆者認(rèn)為，從維護(hù)國家安全、社會(huì)秩序穩(wěn)定、維護(hù)公共安全和地區(qū)正常的工作生活秩序，以及對地區(qū)發(fā)生的突發(fā)公共事件的有效應(yīng)對等方面考慮，我國重要基礎(chǔ)設(shè)施的范圍應(yīng)有所擴(kuò)充（見下表）。

表1：國重要基礎(chǔ)設(shè)施的范圍

3.我國應(yīng)成立統(tǒng)一的重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)構(gòu)并明確各類參與者的職責(zé)。我國重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)職責(zé)一般分布在政府各有關(guān)主管部門，從安全保護(hù)的責(zé)任主體來看，既有武裝警察，也有各級公安機(jī)關(guān)，既有國家專門公安機(jī)關(guān)，也有重要基礎(chǔ)設(shè)施所在單位與行業(yè)的保衛(wèi)工作機(jī)構(gòu)。在第一線從事保衛(wèi)工作實(shí)務(wù)的力量既有保衛(wèi)人員，也有武警戰(zhàn)士，還有商業(yè)性保安服務(wù)公司的保安人員。這就在客觀上形成了沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃與管理重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保衛(wèi)工作，從而導(dǎo)致管理分散、缺乏統(tǒng)一要求與安全保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、資源不能最大限度共享的弊端。為整合各種資源并提高資源的利用效率，我國應(yīng)及早規(guī)劃成立統(tǒng)一的重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)構(gòu)，并由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃重要基礎(chǔ)設(shè)施的范圍、制定保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范名詞術(shù)語與風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的程序與標(biāo)準(zhǔn)、制定有針對性的事故防范與應(yīng)急救援措施、明確應(yīng)急資源的需求和配置。而且對現(xiàn)有各類重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)力量的職責(zé)應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范予以明確，以確保保護(hù)措施的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

4.我國應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)措施的系統(tǒng)性及可操作性。在我國，對重要基礎(chǔ)設(shè)施采取的安全保護(hù)措施，散見于各種不同層次的法律規(guī)范性文件之中。例如，《內(nèi)保條例》規(guī)定了11類治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位的保護(hù)措施，具體包括各項(xiàng)治安保衛(wèi)制度的內(nèi)容，公安機(jī)關(guān)、治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的獎(jiǎng)懲措施等。而《電力設(shè)施保護(hù)條例》、《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》、《石油天然氣管道保護(hù)條例》、《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》等規(guī)范性文件，則對某類重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)作出了規(guī)定。2007年8月30日公布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了各種力量在突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面的活動(dòng)，重要基礎(chǔ)設(shè)施在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)適用此法的規(guī)定。有關(guān)部門在實(shí)際保護(hù)過程中，往往先是通過調(diào)查研究、科學(xué)論證的方法確定重點(diǎn)單位（要害），然后制定措施、報(bào)批備案，不同部門采用的標(biāo)準(zhǔn)和方法不盡相同?？偟膩碚f，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)在保護(hù)措施方面規(guī)定得比較粗疏，可操作性不強(qiáng)，沒有確定重要基礎(chǔ)設(shè)施并識別和評估脆弱性的方法和程序，也缺乏保護(hù)措施有效性的衡量方法，各有關(guān)部門和單位在實(shí)施保護(hù)措施過程中缺乏有效的聯(lián)動(dòng)和資源、信息共享。隨著重要基礎(chǔ)設(shè)施范圍的擴(kuò)大、數(shù)量的增多、工作負(fù)荷的加重，以及不同類型重要設(shè)施之間在運(yùn)行過程中相互聯(lián)系與影響程度的增加，其安全需求也日益遞增。鑒于重要基礎(chǔ)設(shè)施對國家安全、公共安全和國計(jì)民生的影響，以及其自身脆弱程度和遭受恐怖襲擊威脅的增加，我國有必要確定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估方法，細(xì)化重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的步驟和措施，完善應(yīng)急預(yù)案，提高總體防護(hù)水平，將現(xiàn)有的保護(hù)資源進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)信息共享和反饋，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急機(jī)制的橫向協(xié)調(diào)和銜接，力求重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)效益的最大化。

[1][德]烏爾里?！へ惪恕⑼匪?，路國林編譯.關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的對話[M].薛曉源,周戰(zhàn)超主編，全球化與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005.

D771.2

A

1002－7408（2010）04－0101-03

裴巖（1978-），女，黑龍江哈爾濱人，中國人民公安大學(xué)治安系安全保衛(wèi)教研室講師，中國人民公安大學(xué)訴訟法學(xué)專業(yè)刑事訴訟法方向博士研究生,研究方向：安全管理、警察法學(xué);王樹民（1972-），男，河北涿州人，中國人民公安大學(xué)治安系治安管理教研室副教授，憲法與行政法專業(yè)碩士,研究方向：治安學(xué)。

[責(zé)任編輯:黎峰]