行政價格壟斷成因危害及對策研究

陳志江 劉志新

摘要：隨著我國《反壟斷法》的出臺，反價格壟斷逐漸提到日程上來，而反價格壟斷的實質就是反行政價格壟斷。隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化，行政性價格壟斷已成為我國經(jīng)濟持續(xù)增長的最大制度性瓶頸。本文對行政壟斷價格的成因和危害進行深入闡述，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：行政價格壟斷；成因；危害，對策

壟斷是當前理論界和學術界關注的一個熱門話題，隨著經(jīng)濟體制改革的深化，要求真正徹底打破其造成壟斷體制的呼聲越來越高。2008年8月1日《反壟斷法》正式實施，標志著我國競爭政策基本框架的形成。價格壟斷是壟斷的核心和基本手段，是反壟斷法禁止之首。

價格壟斷一般分三類：自然性價格壟斷、行政價格壟斷和經(jīng)營性價格壟斷。其中有些要堅持，有些要限制，有些要禁止，不應當一般抽象地提出反對價格壟斷口號。行政價格壟斷因其不僅嚴重損害消費者利益，更重要的是影響了市場經(jīng)濟秩序，依據(jù)建立我國社會主義市場經(jīng)濟的目標要求和我國對WTO的承諾，行政價格壟斷長此以往必將被市場經(jīng)濟所拒絕，因此反價格壟斷的核心就是反行政價格壟斷。

一、行政價格壟斷概念界定、成因及類型

1.行政價格壟斷概念界定

行政壟斷價格有廣義和狹義的解釋。廣義解釋，凡是由政府制定的價格都是行政壟斷價格；狹義解釋，把自然性壟斷價格除外的政府定價，政府通過法律、行政法規(guī)或規(guī)定的形式取得的。由于自然性壟斷價格是由政府制定，與行政壟斷價格分不開，也要把它放在行政壟斷價格范圍內(nèi)來審視。

2.行政價格壟斷類型

(1)公用事業(yè)及國家專營專賣行業(yè)的行政價格壟斷

公用事業(yè)具有公益性和自然壟斷的屬性。所謂自然壟斷，就是某一市場或行業(yè)，由一家企業(yè)生產(chǎn)要比多家企業(yè)生產(chǎn)更為有效，即一家企業(yè)的生產(chǎn)可以使經(jīng)濟規(guī)模達到最優(yōu)。在現(xiàn)實生活中，最接近自然壟斷行業(yè)的典型例子是供水、供電、供氣等公用事業(yè)。由于公用企業(yè)具有經(jīng)濟上的必然性，因此國家通常對這些企業(yè)或行業(yè)實行進入限制以支持企業(yè)發(fā)展。

(2)地方保護主義下的價格歧視或收費政策

有些行政價格壟斷行為帶有明顯的地方保護色彩，即由地方政府出面，運價格手段限制地區(qū)競爭，形成了企業(yè)背后有政府的價格壟斷主體多元化格局，阻撓正常的價格競爭。

(3)具有行政職能的公司壟斷收費

具有行政職能的公司壟斷收費“即由一些政府主管部門與本部門的企業(yè)聯(lián)合組建成公司，或者直接由行政管理機關轉變成公司”，利用國家賦予的某些行政權力實行壟斷性高收費。這種現(xiàn)象的存在主要是由于我國政企不分的情況所導致的。由于這些公司占據(jù)著一般企業(yè)所不具有的競爭優(yōu)勢，憑借其特殊地位和權力，通過價格活動限制市場競爭。

3.行政價格壟斷成因

行政價格壟斷形成原因是多方面的。從經(jīng)濟體制看，新中國成立和私有改造完成后，為為快速、徹底改變我國一窮二白的面貌，國家確立了統(tǒng)一掌握各種資源并通過計劃管理的公有制經(jīng)濟模式。其價格管制采用的“一統(tǒng)到底”和“一管到底”的形式。即由行業(yè)主管行政機關依據(jù)行業(yè)特點制定本行業(yè)的商品價格及服務收費標準，根據(jù)價格管理權限報同級政府價格主管部門批準后，在全國或本地區(qū)實行，從而形成了從國家的基礎設施建設、公共產(chǎn)品、公益性服務等的價格與收費的自然壟斷；在此后多年的經(jīng)濟管理活動中，由于經(jīng)濟體制的限定，不允許跨行業(yè)經(jīng)營，不允許其他任何經(jīng)濟成分的參與和經(jīng)營，造成了政策性壟斷。

隨著改革開放逐步放松，沒有競爭并拿著超額利潤的壟斷行業(yè)企業(yè)，自然不愿放棄幾十年壟斷經(jīng)營所帶來的利益。同時，與市場經(jīng)濟基礎相適應的政治上層建筑變革滯后，在計劃體制基礎上產(chǎn)生的行政權力在市場經(jīng)濟條件下沒有得到根本的遏制，從而造成：

(1)經(jīng)濟上政企不分。一方面是企業(yè)經(jīng)營權的薄弱，另一方面就必然是企業(yè)對政府的依賴，在企業(yè)經(jīng)營遇到困難或為了取得市場優(yōu)勢時，往往就要借助政府權力來實現(xiàn)自身難以實現(xiàn)的目標。這在公共產(chǎn)品價格和公益服務收費上表現(xiàn)尤為明顯。

(2)現(xiàn)實利益的實現(xiàn)。由于政企不分，政府與企業(yè)之間就必然存在著千絲萬縷的人事上、經(jīng)濟上的聯(lián)系，使得政府和企業(yè)存在著事實上的某種利益共同體。因而，由政府出面設置相關產(chǎn)品市場或地區(qū)市場進入的障礙來實現(xiàn)本地區(qū)本行業(yè)企業(yè)價格壟斷利益，并由此產(chǎn)生本行業(yè)企業(yè)的高額利潤。

行政價格壟斷是高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的產(chǎn)物，帶有明顯的體制特征，只要地區(qū)封鎖、市場壁壘的壟斷不徹底打破，行政價格壟斷就會有其生存的空間。

二，行政價格壟斷危害

市場競爭最大的敵人不是在市場中所形成的壟斷，而是不合理介入市場運作的政府權力。目前，行政價格壟斷是當今公眾反應強烈的領域，表現(xiàn)出形式多樣，危害性大等特點。如電力、電信、郵政等經(jīng)營者，在國家定價之外，擅自價外加價、巧立名目提高收費標準，增加收費項目，隨意侵害其他經(jīng)營者、消費者和公共利益。

從行政價格壟斷行為的危害性來看，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.行政價格壟斷破壞了經(jīng)營者之間的公平競爭

競爭機制是市場經(jīng)濟中最重要的機制，而行政價格壟斷對競爭機制的最大制約就是設置了市場進入的價格障礙。不管行政價格壟斷采取聯(lián)合提價還是聯(lián)合降價措施，都會在市場上產(chǎn)生固定價格的作用。這就使其他經(jīng)營者難以通過正常的價格競爭充分行使自己的自主定價權，被限制和被排斥的結果，不可避免地會使其他經(jīng)營者的經(jīng)濟效益遭受不應有的損失。從而導致對進入該行業(yè)其他企業(yè)的不公平，其結果不但使公平競爭難以維護，而且使優(yōu)勢企業(yè)得不到發(fā)展，劣質企業(yè)不能夠被淘汰，優(yōu)勝劣汰機制不能正常發(fā)揮作用，阻礙了我國規(guī)模經(jīng)濟的健康成長和企業(yè)競爭力的普遍提高。

2.行政價格壟斷干擾了價格信號的正常反應，弱化了價格對供求的調節(jié)作用

價格是市場中最直接、最快捷地反映市場供求關系的要素，因此，它是指導生產(chǎn)經(jīng)營者進行生產(chǎn)、消費者合理消費的重要參數(shù)，是資源合理配置的調節(jié)器。而行政價格壟斷通過對價格的控制，無論是行政壟斷高價、行政壟斷低價還是固定價格，都會使合理的價格發(fā)生扭曲，價格信號失靈，價格的傳遞供求信息的功能和調節(jié)生產(chǎn)的功能得不到正常發(fā)揮，甚至會通過虛假的價格信號誤導生產(chǎn)者和消費者，從而造成社會資源的巨大浪費。

3.行政價格壟斷影響資源的有效配置，阻礙產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級，造成經(jīng)濟效率損失

在市場經(jīng)濟下，價格機制對市場配置資源發(fā)揮基礎性作用，而行政價格壟斷影響了價格機制作用的發(fā)揮，使有限的資源不能有效合理配置，甚至通過價格手段直接干預資源的合理流動，妨礙了各種生產(chǎn)要素在全社會范圍內(nèi)的優(yōu)化組合，阻礙了產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。

企業(yè)由于受到的競爭壓力減少，受保護的企業(yè)內(nèi)部組織管理呈現(xiàn)無效率狀態(tài)，技術創(chuàng)新缺乏動力；由于受到行政性壟斷限制或地方保護主義的影響，有效率的企業(yè)無法進入市場，資源流向

低效率的受保護的企業(yè)，阻礙社會資源自由流動，破壞資源的有效配置。

4.行政價格壟斷是暴利產(chǎn)生的根源

地方政府、職能部門違反有關規(guī)定，濫用行政權力控制價格、限制經(jīng)營者問的合法競爭的行為，是政府干預市場導致行政價格壟斷危害的一種突出表現(xiàn)，具有極大的負面影響。行政價格壟斷之所以是暴利產(chǎn)生的最根本原因在于這些壟斷主要集中在原來政府的行業(yè)管理部門，由于轉型、特別是體制改革而被取消后新組建的企業(yè)。這種變臉來的企業(yè)，在原計劃經(jīng)濟體制下形成的行政壟斷，今天依然霸占著某種商品或服務的經(jīng)營活動，排除或阻撓其他經(jīng)濟主體的介入，限制競爭或根本不允許競爭，由此產(chǎn)生的經(jīng)營利潤和收益全部滯留在行業(yè)內(nèi)部。如煙草部門，由于國家已放開卷煙的銷售價格，由企業(yè)自主定價。在地方政府保護與政企不分體制下，規(guī)定經(jīng)營戶必須要在當?shù)責煵莨具M貨，如發(fā)現(xiàn)到處地煙草公司進貨除沒收貨物外，還要取消經(jīng)營許可。同時煙草部門的銷售價自己說了算，暴利也就不足為怪了。此外，濫用市場支配地位的行政價格壟斷，容易引起“權力尋租”“權錢交易”，從而產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，不僅侵犯了群眾利益而且在政治上造成惡劣影響。

三、打破行政價格壟斷對策、建議

1.進一步完善、補充《反壟斷法》內(nèi)容

雖然有經(jīng)濟憲法之稱的《反壟斷法》已經(jīng)正式實施，但總共只有八章五十七條，當初制定草案時計劃出臺的40余個配套規(guī)則至今大多沒有出臺，在內(nèi)容上也沒有較全面地涵蓋各種類型的價格壟斷，其粗線條的法律框架讓反壟斷執(zhí)行難以執(zhí)行，被喻為”沒有牙齒的老虎”，對行政壟斷效力不大。因此可以通過進一步制定比較完備的綜合性反壟斷法，將行政價格壟斷和經(jīng)濟性價格壟斷規(guī)定在一部法律中。這樣，不僅可以實現(xiàn)反行政價格壟斷的系統(tǒng)化，而且便于操作。同時，將反行政壟斷和反經(jīng)濟性壟斷合并立法，在反壟斷法中規(guī)定政府行政機關在實施價格壟斷限制競爭時與企業(yè)實施的價格壟斷限制競爭處于同等法律地位，同樣受反壟斷法律的調整，違法時同樣接受法律制裁，不享有特權。

解決行政壟斷價格合理性的根本方法就是進一步完善適合我國國情的《反壟斷法》。這個法律，應以反對不必要的行政壟斷為重點，大大縮小行政壟斷的范圍，明確規(guī)定實行行政壟斷價格的政策和方法，并在其中的一些環(huán)節(jié)，盡可能引人競爭機制，以減少行政壟斷價格的負面影響。一些轉軌經(jīng)濟國家已經(jīng)制定了反壟斷法，并且在行政價格壟斷行為方面也有了一些司法實踐，特別是俄羅斯在行政壟斷價格方面的立法與司法十分值得我們借鑒。

2.擴大《價格法》的調整范圍

將行政收費納入調整范圍?！秲r格法》第47條明確規(guī)定：“國家機關收費的具體管理辦法由國務院另行規(guī)定?！钡蚯闆r復雜，問題較多，至今尚未出臺有關法規(guī)。這不僅留下了法律缺口，降低了規(guī)范行政收費的力度，而且不利于行政審批制度改革和《行政許可法》的實施，使某些不合理的行改收費有空可鉆。因此，應在《價格法》中明確行政收費的定義和范圍，將行政收費和不體現(xiàn)政府職能的事業(yè)單位的收費、中介服務收費分開。

將服務價格納入調整范圍。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)日趨發(fā)達，服務價格行為在經(jīng)濟生活和群眾生活中日顯重要?！秲r格法》對服務價格即各類有償服務的收費的規(guī)范是薄弱的，如在實行政府指導價或者政府定價的范圍中不體現(xiàn)服務價格，制止不正當價格行為中沒有涵蓋服務價格。這都不利于規(guī)范服務性市場的價格，容易滋生新的行政價格壟斷現(xiàn)象。

3.引入競爭機制，完善政府補貼機制

對行政價格壟斷，重點是防止其利用行政壟斷地位操縱市場價格和侵害消費者權益，要區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和可競爭環(huán)節(jié)：在壟斷環(huán)節(jié)，要強化成本監(jiān)審，制止壟斷環(huán)節(jié)成本不合理上漲，在可競爭環(huán)節(jié)，要打破壟斷，引入競爭，促使企業(yè)降低成本。行政性價格壟斷行業(yè)當前主要集中在鐵路、電信、供暖、供電、電信、航空、煙草、教育、石油等。為防止重復建設，如對鐵路、供電、電信、供暖、供水等在體制改革過程中，應收回原國家投資的管網(wǎng)線路，按規(guī)定收回折舊資金，一方面防止國有資產(chǎn)的流失，另一方面可有效增強再“造血”功能。而其經(jīng)營權向全社會公開投標競爭，任何公司企業(yè)都可以來投標經(jīng)營權，由政府組織專家、人民代表從中選出最合適的公司企業(yè)。這樣，原來獨家的“在位營運商”迫于潛在的競標者的壓力，其行為必然與永久性的獨家壟斷會截然不同，居高不下的行政壟斷價格由此必然受到很大的限制；同時，在競標的過程中，壟斷行業(yè)的成本，價格等經(jīng)營信息得以公開、透明，有利于政府機構和人民群眾的有效監(jiān)督。除加強定價成本監(jiān)審之外，還應通過組織價格聽證會、論證會等方式審查、取消行政壟斷行業(yè)的“霸王條款”，保護消費者合法權益。

由于部分壟斷行業(yè)承擔著公共服務或普遍服務的職能，當經(jīng)營者因履行公共服務職能，致使其收入不足以補償成本時，政府應當通過財政補貼等方式予以補償，以保障公共服務的供給。對因理順價格關系而導致的部分困難群體和公益性行業(yè)增加的支出，政府應該給予適當補助，以保護其利益，維護社會穩(wěn)定。

4.深化體制改革，維護公平競爭機制

解決我國當前行政價格壟斷所遇到的最大問題是政府管理體制的制約。政府管理體制的最大問題就是政府權力的錯位和不到位。具體到對價格競爭的制約，主要表現(xiàn)為地方政府和有關部門濫用權力限制市場準入，濫用權力干預市場價格，不能很好地運用權力對市場進行監(jiān)管。限制市場準入，設置價格壁壘是地方保護、地區(qū)壟斷中的一個常用手段，只要地方保護、地區(qū)壟斷不打破，其對當?shù)厥袌瞿承┥唐穬r格的壟斷就無法根除。與此同時，攻府對市場監(jiān)管不力，當市場出現(xiàn)明顯的企業(yè)間協(xié)議價格的聯(lián)盟方式時，受到地方政府或有關部門的干擾、說情，致使處理避重就輕，缺乏足夠的威懾、警示作用。此外，各立法與執(zhí)法單位職責不清、重復交叉，加之缺乏執(zhí)法配合，更加大了反對行政價格壟斷的困難。因此，要禁止行政價格壟斷行為，首要一點就是要解決管理體制問題。打破地方保護、地區(qū)壟斷，打破市場進人壁壘，要適應經(jīng)濟全球化和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的需要，先要形成統(tǒng)一、開放的國內(nèi)市場。要拓寬市場準入的范圍，放松市場準入的條件，建立靈活的進退機制，使企業(yè)能進能退。