農(nóng)村基本公共品的社區(qū)供給:山東省 30個(gè)村莊的調(diào)查＊

高鑒國(guó) 高泰姆·亞達(dá)馬 高功敬

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院,山東濟(jì)南 250001;華盛頓大學(xué)工作學(xué)院,圣路易斯;濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院,山東濟(jì)南 250022)

農(nóng)村基本公共品的社區(qū)供給:山東省 30個(gè)村莊的調(diào)查＊

高鑒國(guó) 高泰姆·亞達(dá)馬 高功敬

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院,山東濟(jì)南 250001;華盛頓大學(xué)工作學(xué)院,圣路易斯;濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院,山東濟(jì)南 250022)

一、概念界定與研究方法

1、概念界定

“農(nóng)村基本公共品”作為本文的主要概念對(duì)象,其內(nèi)涵限定于國(guó)際通行的發(fā)展中國(guó)家“基本社會(huì)服務(wù)”范疇,即指基礎(chǔ)公共生活設(shè)施 (生活用水、供電、村莊道路)、初級(jí)教育、初級(jí)醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)救助等最基本的生活資源。“所有這些服務(wù)對(duì)于保證基本的生活質(zhì)量、維持人們的勞動(dòng)力和健康都是最必需的”①Sen,Amartya,Development As Freedom,Oxford University Press,1999.;聯(lián)合國(guó)發(fā)展組織通常也根據(jù)類(lèi)似的定義界定基本社會(huì)服務(wù)或產(chǎn)品的內(nèi)涵②UNDAF(TheUnited NationsDevelopmentAssistance Framework),“ Improve the quality of,and equal access to,basic social services”,in U-nited Nations in China,2001,http://www.unchina.org/goals/html/obj1_socsvc.shtml,2007/03/21.。這些基本的生活性公共品或服務(wù)以社區(qū)居民為直接受益者、在某種程度具有薩繆爾森 (Samuelson)所定義的消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性③Samuel son,P.,“The Pure Theory of Public Expenditure”,Review of Economics and Statistics 36,1954.以及效用的不可分性特征。由此,本文所研究的基本公共品屬于基礎(chǔ)性社會(huì)服務(wù)和生活資料,與那些生產(chǎn)性公共品和其他社會(huì)性公共品 (如治安、精神文明教育等)有所區(qū)別。

2、研究方法

本研究通過(guò)在山東省所收集的資料數(shù)據(jù)來(lái)描述和解釋村莊社區(qū)基本公共產(chǎn)品的供給狀況,以及影響供給水平的相關(guān)因素等。調(diào)查數(shù)據(jù)收集于山東省 3個(gè)縣的 30個(gè)村莊和 914個(gè)農(nóng)戶,調(diào)查工具包括村級(jí)問(wèn)卷和家庭問(wèn)卷兩種。2006年 7—10月實(shí)施全部調(diào)查工作。按照農(nóng)民人均純收入水平④根據(jù) 2003年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) (山東省統(tǒng)計(jì)局、山東省農(nóng)調(diào)隊(duì):《山東縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況 (2003)》),山東省現(xiàn)有縣級(jí)行政區(qū)域 (市、區(qū)、縣)139個(gè),其中農(nóng)業(yè)人口比重最高的是 96%,最低的是 0.4%。農(nóng)業(yè)人口占 80%以上的是 92個(gè),占 60%以上的是 115個(gè)。,將縣級(jí)抽樣單位 (市、區(qū)、縣)分成上、中、下三組,在每組中分別選取排在中間的五個(gè)縣 (市、區(qū))作為可能樣本,按主觀抽樣原則選取其一,所選取的 3個(gè)縣 (市、區(qū))農(nóng)業(yè)人口均占 60%以上;然后按照人口數(shù)比例,每個(gè)縣隨機(jī)抽取 2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)抽取 5個(gè)行政村;在每個(gè)樣本村中按簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方式抽取被訪家庭 30戶 (按 kish法選取家庭中的被調(diào)查者)。實(shí)際完成村級(jí)問(wèn)卷 30份,家庭問(wèn)卷 914份 (戶)。

為了描述公共品供給的結(jié)構(gòu)和水平差異,本文根據(jù)多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)方法,選擇基本公共品評(píng)估指標(biāo) 10大類(lèi),具體包括飲用水、道路、環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施、基礎(chǔ)教育 (幼兒園、小學(xué))、健康醫(yī)療、救助、五保供養(yǎng)、老人福利、實(shí)物福利等方面 (45小項(xiàng))。自變量包括:經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值、集體收入、人均純收入、城市化 (非農(nóng)化)、社會(huì)資本等。

二、基本公共品的社區(qū)供給結(jié)構(gòu)

1、供給種類(lèi)與數(shù)量

本項(xiàng)調(diào)查的重點(diǎn)是非生產(chǎn)性基本生活領(lǐng)域公共品的項(xiàng)目、供給水平和供給來(lái)源 (表1)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),農(nóng)村基本公共品可分為政策性與非政策性公共品兩種。前者是國(guó)家政策明確規(guī)定要求村莊社區(qū)提供的混合公共品或準(zhǔn)公共品,后者是社區(qū)主導(dǎo)的俱樂(lè)部公共品,由社區(qū)根據(jù)自身需要自主提供。不少公共品是按國(guó)家的政策指令供給的,總體供給的數(shù)量和滿足需要的程度情況多樣。就供給項(xiàng)目和數(shù)量,可從調(diào)查數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn):

表1 基本公共品的供給狀況

說(shuō)明:“范疇”1指政策性公共品;2是指非政策性公共品。

第一,村莊基本公共品的總體供給水平較低,不同種類(lèi)公共品的供給水平不平衡。從家庭飲用水供給來(lái)看,基礎(chǔ)設(shè)施大部分由村集體提供,使用自來(lái)水的農(nóng)戶有 59.2%,其中 73.3%向村里繳費(fèi),使用個(gè)人私井 (壓水井)的農(nóng)戶占 35.3%,另有 4.9%的家庭仍使用村里的公用水井。相對(duì)而言,飲用水、道路、初級(jí)教育和醫(yī)療保健等類(lèi)公共品總體供給水平要超過(guò)集體養(yǎng)老、實(shí)物福利、環(huán)境衛(wèi)生、集體救助和公共設(shè)施等公共品的平均供給水平。從樣本村看,水、電和初級(jí)教育公共品可以滿足基本需求;但公共醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、老年福利、社會(huì)救助方面的短缺還十分明顯;83.0%的農(nóng)戶仍由家庭自己處理生活垃圾,集體處理率僅為 16.3%;村里支道路 (小巷)基本沒(méi)有硬化。

第二,出現(xiàn)了新的公共品供給的增長(zhǎng)點(diǎn)。包括:(1)勞動(dòng)替代性公共品。21個(gè)村莊 (70%)設(shè)立集體或民辦幼兒園 (學(xué)前班),其中 11個(gè)村莊 (33.33%)由村集體參與提供了不同形式資助 (主要是提供房院場(chǎng)所),大部分村莊適齡兒童進(jìn)幼兒園的比例達(dá)到 60%以上。社會(huì)化服務(wù)開(kāi)始替代傳統(tǒng)的家務(wù)勞動(dòng),反映了人力資源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。(2)環(huán)境衛(wèi)生公共品。開(kāi)始出現(xiàn)垃圾集中處理、公共廁所、環(huán)境清掃等;村莊規(guī)劃作為“軟公共品”在 20個(gè)村開(kāi)始制訂和實(shí)施。(3)社區(qū)救助性公共品——社會(huì)捐助有所增長(zhǎng)。對(duì)本村困難村民進(jìn)行過(guò)捐助的家庭(32.5%)超過(guò)同期參加過(guò)社會(huì)集資的家庭 (12.5%)。社會(huì)捐助是一種新的社區(qū)供給形式——自愿供給,主要用于貧困戶救助,不同于那些主要用于公共設(shè)施建設(shè)、并帶有更明顯強(qiáng)制性的“社會(huì)集資”。

第三,某些特定性質(zhì)的非政策性供給。在 30個(gè)樣本村中,沒(méi)有集體福利特別優(yōu)厚的“超級(jí)村莊”。但也可以發(fā)現(xiàn)一些特定的公共品種類(lèi):(1)感召型公共品,這類(lèi)公共品一般是針對(duì)老年人的福利 (老人養(yǎng)老補(bǔ)貼和年節(jié)慰問(wèn)品)和教育資助 (大中專(zhuān)學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)金)。在樣本村中,向老人提供養(yǎng)老補(bǔ)貼的村有 9個(gè) (30%),提供年節(jié)慰問(wèn)品的村有 10個(gè)(33.33%)。10個(gè)村為本村考上大中專(zhuān)學(xué)校的子女提供一次性獎(jiǎng)勵(lì)款。社區(qū)自發(fā)供給的公共品突出體現(xiàn)農(nóng)村尊重老人和教育的傳統(tǒng)風(fēng)尚。(2)“政策漏洞”型公共品,主要是在國(guó)家公共品供給中搭便車(chē)。如所調(diào)查的兩個(gè)處于城市邊緣地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的 6個(gè)村莊,為本村適齡農(nóng)民,以本村內(nèi)企業(yè)的職工名義,代繳企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn),而不是參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中一個(gè)村參保人數(shù)多達(dá) 150人。這種“政策漏洞型”公共品在某種程度上不失為一種“社區(qū)創(chuàng)新”。(3)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與交換性“公共品”,在調(diào)查中發(fā)現(xiàn) 6個(gè)村莊向全體村民按標(biāo)準(zhǔn)定期提供糧、米、油和煤氣,有 5個(gè)村對(duì)村民提供房屋資助 (如以村民舊房置換公寓新房、對(duì)貧困戶搬遷的額外補(bǔ)貼等)。有的村用水、電不要錢(qián),由村莊地域上的企業(yè)提供。這些村莊公共品表現(xiàn)上具有“福利性”,實(shí)際上是對(duì)農(nóng)戶失去土地生產(chǎn)資料和“土地保障”的補(bǔ)償,以及房屋置換中的資產(chǎn)和搬遷補(bǔ)償。相對(duì)于感召型公共品相比,這些補(bǔ)償性“公共品”則屬于工具型、“法理型”產(chǎn)品。這類(lèi)“公共品”主要出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊;在這些地方,村莊集體土地開(kāi)始轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)利用,村民居住形式陸續(xù)轉(zhuǎn)為公寓化和小區(qū)化。

2、供給來(lái)源與主體

第一,村集體和村民家庭仍然是負(fù)擔(dān)公共品供給的主要資源。從三提五統(tǒng)、社會(huì)集資和兩工取消后,村莊社區(qū)的公共品供給總體負(fù)擔(dān)比過(guò)去減小,但村集體與村民仍是公共品供給的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。表現(xiàn)在:(1)已經(jīng)提供了目前使用的許多基礎(chǔ)性固定設(shè)施。如道路、小學(xué)校舍、水電設(shè)施等。在 30個(gè)村中建有 16所小學(xué)校舍。根據(jù)辦學(xué)體制,其中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué) 2所 (占 12.5%)、多村聯(lián)辦 10所 (占62.5%)、村里獨(dú)辦 4所 (占25%)。在已經(jīng)修建的通往村外的道路與村內(nèi)主要道路中,村集體的投資分別占 78.7%和 89.2%;其中有 5個(gè)村莊 (16.67%)向村民集資修路。(2)村委會(huì)成員作為村民組織成員,替代、節(jié)省了很大行政管理成本,如村委會(huì)成員負(fù)責(zé)到村民家收集合作醫(yī)療籌資、組織五保供養(yǎng)等。雖然村委會(huì)成員能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的報(bào)酬補(bǔ)貼,但從總體上看其工作性質(zhì)是義務(wù)性的。(3)現(xiàn)有集體收入是公共品供給的最重要資源。其中比較典型的例子是承擔(dān)五保供養(yǎng)——迄今唯一法制化的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目。在所調(diào)查的 30個(gè)村莊中有 27個(gè)村承擔(dān)五保供養(yǎng),共供養(yǎng)五保老人 107人 (其中集中供養(yǎng) 33人,分散供養(yǎng) 74人),平均每個(gè)村 3.6人。

第二,國(guó)家開(kāi)始加大對(duì)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、貧困救助和計(jì)劃生育的公共投入。農(nóng)村小學(xué)老師的經(jīng)費(fèi)已經(jīng)完全由國(guó)家承擔(dān),這是基本公共品供給中的一個(gè)很大轉(zhuǎn)變。政府部門(mén)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施 (用水、用電等)的管理力度加大。有些縣鄉(xiāng)政府部門(mén)通過(guò)村委會(huì)向村民集資,統(tǒng)一建設(shè)自來(lái)水設(shè)施;村村通 (電)已經(jīng)基本完成;在目前“村村通”(道路)工程中,政府按相應(yīng)比例配給修路資金。有 15個(gè)樣本村 (50%)參加了“村村通”工程,占村外路硬化村莊 (25個(gè))的 60%。從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看,通往村外主路的硬化率達(dá)到 61.3%,超過(guò)村內(nèi)主路的硬化率 (51.7%),這個(gè)結(jié)果與政府部門(mén)大力推動(dòng)的“村村通工程”分不開(kāi)。農(nóng)村最低生活保障制度開(kāi)始出現(xiàn),由國(guó)家承擔(dān)主要財(cái)政責(zé)任。有 20個(gè)村 (占 66.7%)的 58戶 (129人)享有低保救助。另外一個(gè)特殊的公共品類(lèi)別是計(jì)劃生育,政府在獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)金、獨(dú)生子女家庭扶助金、孕婦定期體檢等方面提供專(zhuān)項(xiàng)資助①按山東省的規(guī)定,20世紀(jì) 80年代城市獨(dú)生子女家庭每月發(fā)給兒童保健費(fèi)五元 (“獨(dú)生子女費(fèi)”),農(nóng)村家庭每月由生產(chǎn)隊(duì)發(fā)給兒童保健工分 50分,保健費(fèi)和保健工分均從發(fā)證之月起發(fā)至子女十四周歲止。90年代中期城市獨(dú)生子女費(fèi)增加為 10元以上;農(nóng)村發(fā)放獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi),從集體提留或者鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、村企業(yè)留利中開(kāi)支。稅費(fèi)改革后,農(nóng)村獨(dú)生子女家庭也享有每月不低于 10元的獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi),由鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府負(fù)責(zé)兌現(xiàn),縣 (市、區(qū))財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)助 (參見(jiàn)《山東省計(jì)劃生育條例》[1988、1996]、《山東省人口與計(jì)劃生育條例》[2002])。,并要求社區(qū)提供相應(yīng)輔助。在 30個(gè)村中,有 21個(gè)村 (70%)回答有獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)金和扶助金。這個(gè)事實(shí)與山東省政府公布的農(nóng)村獨(dú)生子女家庭的父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi) 89.4%以現(xiàn)金形式兌現(xiàn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字相吻合②王婭妮:《山東去年獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭 4億元》,來(lái)源:http://news.xinhuanet.com/society/2006-01/18/content_4069419.htm,2007年 4月 20日。。

第三,某些基本生活必需品領(lǐng)域,市場(chǎng)或私人供給占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。如幼兒園、衛(wèi)生室均以市場(chǎng)化運(yùn)作為主,將服務(wù)收費(fèi)作為成本來(lái)源。相對(duì)而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體開(kāi)辦的機(jī)構(gòu)具有更多的福利性質(zhì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)和村集體有相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)投入。村民合辦的幼兒園或衛(wèi)生室,實(shí)際上以民辦為主。村集體通常提供房屋,委托村民合辦的衛(wèi)生室代理合作醫(yī)療,對(duì)其服務(wù)進(jìn)行一定監(jiān)理。農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)組織解體之后,全國(guó)大約 50%左右的村衛(wèi)生室變成了個(gè)體醫(yī)療點(diǎn)①衛(wèi)生年鑒編委會(huì):《中國(guó)衛(wèi)生年鑒》,北京:人民衛(wèi)生出版社 1999年版。。還有一些衛(wèi)生室在形式上承包給了衛(wèi)生員,實(shí)質(zhì)上與個(gè)體醫(yī)療點(diǎn)沒(méi)有什么差別。由于村民實(shí)際收入增加,用于醫(yī)療的個(gè)人投入也相應(yīng)增加,村民接受的初級(jí)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量或水平還不至于制度轉(zhuǎn)換而下降。然而村民可能難以獲得價(jià)格合理的預(yù)防保健服務(wù)保障,因?yàn)楝F(xiàn)在的個(gè)體村莊醫(yī)生不再勝任那些具有社會(huì)目標(biāo)的職能。在調(diào)查中了解到,村民對(duì)村辦和私人幼兒園的評(píng)價(jià)各異,有的村莊負(fù)責(zé)人介紹集體幼兒園的服務(wù)質(zhì)量不如私人幼兒園好,如不提供午餐午休,下午下班早,服務(wù)態(tài)度欠佳等;而私人幼兒園的收費(fèi)則一般高于村辦幼兒園。在國(guó)家和集體不能提供有效的福利供給時(shí),市場(chǎng)化或私人供給便會(huì)自動(dòng)填補(bǔ)空缺,成為替代性選擇之一。

總體而言,大部分基本公共品(集體消費(fèi)品)是由村集體、農(nóng)戶和政府部門(mén)混合供給,但村集體承擔(dān)了其中的主要部分。在公共品供給上的分擔(dān)比重,因時(shí)而異、因地而異。有些生活消費(fèi)品 (如幼兒園、衛(wèi)生室)的供給目前由家庭自理或市場(chǎng)主導(dǎo)。

三、社區(qū)供給的村莊差異比較

1、公共品供給水平存在明顯的空間 (社區(qū)與區(qū)域)差異

綜合評(píng)價(jià)分值最高 (8.92)的村莊與綜合評(píng)價(jià)分值最低 (3.19)的村莊之間的差異十分明顯,前者是后者的近 3倍。本文運(yùn)用層次聚類(lèi)法將 30個(gè)村莊區(qū)分為供給水平較高、中間、較低三種類(lèi)型;其中 7個(gè)較高水平村、16個(gè)中間水平村、7個(gè)較低水平村的均值分別為 (8.37、5.47和 3.61)。較高水平村莊平均水平比中間村莊平均水平高 1.53倍,比較低村莊水平高 2.32倍,而中間村莊平均水平比較低村莊平均水平高 1.52倍。所選三個(gè)縣 (區(qū)、市)之間的村莊平均供給水平存在著顯著性差異,其中城市化 (非農(nóng)化)水平較高的 LS區(qū)村莊公共品供給水平最高,為 7.2890,是 DP縣和 LX市村莊平均供給水平的近 1.5倍。LS區(qū)中的 NF鎮(zhèn)、YT鎮(zhèn)村莊平均供給水平明顯高于其他兩個(gè)縣 (區(qū)、市)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。不同地域內(nèi)部的村莊社區(qū)的發(fā)展進(jìn)程顯現(xiàn)一定的時(shí)間墮距。這也反應(yīng)出了社區(qū)自身公共品供給能力和供給水平的地域不平衡性。

2、公共品供給結(jié)構(gòu)的空間 (社區(qū))特征

農(nóng)村基本公共品從具體項(xiàng)目類(lèi)別上可以分為飲用水、村莊道路、基礎(chǔ)教育、健康醫(yī)療、五保供養(yǎng)、老年福利、實(shí)物福利、環(huán)境衛(wèi)生、救助以及村莊公共設(shè)施 10個(gè)類(lèi)別。從表2中可以發(fā)現(xiàn),三種不同供給水平的村莊在飲用水、教育、醫(yī)療、五保供養(yǎng)以及救助五個(gè)項(xiàng)目上的均值差異不大,而在其他五個(gè)項(xiàng)目上的均值得分差異比較明顯。

表2 3類(lèi)不同供給水平村莊分項(xiàng)均值比較表

經(jīng)過(guò)對(duì)三個(gè)不同類(lèi)型村莊在具體公共品項(xiàng)目上的方差檢驗(yàn),三種不同類(lèi)型的村莊在村莊道路、老年福利、實(shí)物福利、環(huán)境衛(wèi)生、以及村莊公共設(shè)施五類(lèi)具體項(xiàng)目的得分上存在著顯著性差異,而在飲用水、基礎(chǔ)教育、健康醫(yī)療、五保供養(yǎng)以及社會(huì)救助五類(lèi)具體項(xiàng)目的得分上不存在顯著性差異。

對(duì)不同供給水平社區(qū)之間供給結(jié)構(gòu)的相似和差異情況,筆者在調(diào)查和分析中的進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)是:

首先,從公共品供給的外部特征來(lái)看,教育、醫(yī)療、五保供養(yǎng)、救助類(lèi)公共品具有國(guó)家政策性特性,而政策性公共品的供給結(jié)構(gòu)有相近性,供給水平的差異小于非政策性公共品。長(zhǎng)期以來(lái),在農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的宏觀背景下,國(guó)家對(duì)農(nóng)村基本公共品的供給政策主要強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育、農(nóng)村初級(jí)醫(yī)療、五保供養(yǎng)以及社會(huì)救助 (救濟(jì)救災(zāi))方面,而在飲用水、村莊道路、養(yǎng)老、實(shí)物福利、環(huán)境衛(wèi)生、以及村莊公共設(shè)施等方面并沒(méi)有給予重點(diǎn)關(guān)注。這些農(nóng)村公共物品可以歸類(lèi)為農(nóng)村社區(qū)中的政策性公共品。政策性公共品可被界定為國(guó)家 (政府)在一個(gè)時(shí)期內(nèi)“應(yīng)該”、“必須”或“明確承諾”給村民提供的公共品,如教育、醫(yī)療、五保供養(yǎng)、救助等,一般體現(xiàn)在明確的政策文件規(guī)定中,具有全國(guó)普遍性、供給結(jié)構(gòu)一致性、列入政府政策議程、明確的程序性 (一般有實(shí)施細(xì)則)等特征。因此,教育、醫(yī)療、五保供養(yǎng)、社會(huì)救助四類(lèi)公共品項(xiàng)目具體得分在高中低三類(lèi)不同的村莊中不存在顯著性差異即可得到相對(duì)合理的解釋。相對(duì)而言,農(nóng)村社區(qū)中的飲用水、村莊道路、養(yǎng)老、實(shí)物福利、環(huán)境衛(wèi)生、以及村莊公共設(shè)施等方面具有明顯的非政策性特征。所謂非政策性公共品主要是指在一個(gè)時(shí)期內(nèi)國(guó)家 (政府)沒(méi)有明確具體的規(guī)定或沒(méi)有具體政策行動(dòng)的基本公共品,一般具有地方特殊性、差異性等特征。對(duì)于非政策公共品,政府一般在文件中籠統(tǒng)地進(jìn)行提倡、鼓勵(lì),而沒(méi)有列入政策議程、沒(méi)有制定實(shí)施細(xì)則、沒(méi)有進(jìn)入到統(tǒng)一的政策行動(dòng)領(lǐng)域中。因此,方差分析結(jié)果中不同類(lèi)型的村莊在村莊道路、養(yǎng)老、實(shí)物福利、環(huán)境衛(wèi)生、以及村莊公共設(shè)施五類(lèi)具體項(xiàng)目的得分上存在著顯著性差異的結(jié)果也就不難理解。需要說(shuō)明一點(diǎn)的是飲用水應(yīng)屬于農(nóng)村社區(qū)非政策性公共品范疇,而方差分析顯示了不同類(lèi)型的村莊在飲用水得分上并不存在著顯著性差異。這可能與飲用水的公共品特殊屬性有關(guān),即飲用水相比較道路、養(yǎng)老、實(shí)物福利、環(huán)境衛(wèi)生、以及村莊公共設(shè)施等其他非政策性公共品而言,其直接的迫切需求、強(qiáng)烈的厲害相關(guān)更容易使社區(qū)村民在供給決策以及行動(dòng)上達(dá)成一致。因此,農(nóng)村社區(qū)基本公共品供給水平不僅存在著明顯的地域空間性差異,在公共品供給具體項(xiàng)目上還存在著較為突出的結(jié)構(gòu)性差異。

其次,由于政策性公共品的供給差異小于非政策性公共品的供給差異,公共品供給水平上的差異主要取決于非政策性公共品的供給水平。在總水平較低、中間、較高的三類(lèi)村莊中,政策性公共品與非政策性公共品之間的比率分別為 2.71、1.36、0.66,這說(shuō)明總供給水平越高,政策性公共品所占的比例越低,非政策性公共品所占的比例越高。村莊公共品供給水平上的差異主要取決于非政策性公共品的供給水平。

再次,一個(gè)村莊的政策性公共品供給水平高,非政策性公共品也相對(duì)高;政策性公共品供給低,非政策性公共品供給水平也相對(duì)低。總供給水平高、中、低三類(lèi)村莊中的政策性公共品供給水平分別為3.3221、3.1509、2.6327,相應(yīng)的非政策性公共品供給水平則分別為 5.0459、2.3185、0.9728。政策性公共品與非政策性公共品之間呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系 (r=0.432,p=.000<0.001);在現(xiàn)有社會(huì)環(huán)境下,村莊社區(qū)公共品供給的優(yōu)先順序首先是政策性公共品,盡管非政策公共品更大體現(xiàn)了社區(qū)的能動(dòng)性。

最后,公共品的消費(fèi)水平,不簡(jiǎn)單等同于基本生活品的消費(fèi)水平或生活質(zhì)量。如合作醫(yī)療作為一種準(zhǔn)公共品,其供給水平高,不代表整體消費(fèi)水平高;因?yàn)樵谵r(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,仍以私人消費(fèi)模式為主。同樣,雖然大部分村莊實(shí)現(xiàn)自來(lái)水供應(yīng),仍有一些村莊以私人壓水井為主,壓水井作為家庭或私人用品,其消費(fèi)功效接近于自來(lái)水,由于消費(fèi)成本低而受到歡迎。在那些混合供給領(lǐng)域,很難單純用公共品的消費(fèi)量來(lái)評(píng)價(jià)生活質(zhì)量。但對(duì)那些以集體消費(fèi)為主的領(lǐng)域(道路、公共衛(wèi)生、社會(huì)救助等),公共品供給水平則能反映村民的生活質(zhì)量。

四、影響社區(qū)供給水平差異的主要因素分析

在農(nóng)村基本公共品供給過(guò)程中,為什么有的村莊社區(qū)供給狀況較好、有的社區(qū)供給較差?造成供給差異的主要原因是什么?基本公共品供給的啟動(dòng)因素是政府政策措施,但所達(dá)到的供給水平和具有的實(shí)際能力常常與內(nèi)部因素分不開(kāi)。根據(jù)有些考察或調(diào)查研究,影響村莊公共品供給水平的解釋變量包括村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自治水平、村莊精英和村莊團(tuán)結(jié)度①劉永功、余璐:《村莊公共產(chǎn)品供給機(jī)制研究》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2006年第2期。,政府、村莊集體和農(nóng)戶投資,以及省域整體發(fā)展水平,而村莊人均收入水平、外出勞動(dòng)力的比重 (數(shù)量)對(duì)村莊公益事業(yè)發(fā)展幾乎無(wú)影響或有負(fù)面影響②張曉輝、李劍、王佳:《村級(jí)治理及村莊公益事業(yè)發(fā)展研究——基于 121個(gè)行政村的調(diào)查報(bào)告》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2006年第5期。;有的研究者則強(qiáng)調(diào),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理水平和工業(yè)化水平都不能很好地預(yù)測(cè)村莊的公共產(chǎn)品供給水平,村莊公共物品的實(shí)現(xiàn)程度差距與村干部的個(gè)人能力高度相關(guān)③盛榮:《村級(jí)治理與村莊公共產(chǎn)品供給機(jī)制研究》2005年中國(guó)社會(huì)學(xué)年會(huì)論文集 (合肥),中國(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng)“文稿集錦”專(zhuān)欄,來(lái)源:www.sociology.cass.cn/shxw/xcyj/P020060512341631096820.pdf,2007年 4月 14日。;也有一些研究強(qiáng)調(diào)外部因素如稅費(fèi)改革對(duì)公共品供給的某種不利影響①劉 建平、何建軍、劉文高:《農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村公共品供給能力下降的現(xiàn)象及對(duì)策分析——基于湖北省部分地區(qū)的調(diào)查》,《中國(guó)行政管理》2006年第5期。。

本研究在測(cè)量影響村莊社區(qū)公共品供給水平的因素時(shí),選擇了如下 5個(gè)自變量:經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、集體收入、人均收入、城市化 (非農(nóng)化)水平、社會(huì)資本。本研究選擇了 4項(xiàng)調(diào)查指標(biāo) (距中心城市距離、務(wù)工家庭比例、非農(nóng)戶比重、人均耕地)用來(lái)衡量村莊城市化 (非農(nóng)化)水平?；炯僭O(shè)是人均耕地?cái)?shù)量越少,意味著土地利用更多轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)用途,城市化 (非農(nóng)化)水平增高;距離區(qū)縣中心城市越近,非農(nóng)化水平越高;非農(nóng)經(jīng)營(yíng)戶比例越低,表明非農(nóng)化水平越低;打工者家庭比例越低,非農(nóng)化水平越低。從學(xué)術(shù)研究的目的出發(fā),本調(diào)查研究也測(cè)量了社會(huì)資本與公共品供給的關(guān)系?！吧鐣?huì)資本”指標(biāo)由互惠 (7個(gè)具體測(cè)量指標(biāo))、信任 (4個(gè)具體測(cè)量指標(biāo))、規(guī)范 (6個(gè)具體測(cè)量指標(biāo))、交往 (6個(gè)具體測(cè)量指標(biāo))、歸屬意識(shí) (2個(gè)具體測(cè)量指標(biāo))五個(gè)主要因素建構(gòu)而成。表3顯示自變量與供給水平的相關(guān)分析結(jié)果。人均收入水平、以及社會(huì)資本水平與總水平之間沒(méi)有顯著性關(guān)系。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、集體收入、城市化 (非農(nóng)化)水平變量與總水平之間呈現(xiàn)顯著性的相關(guān)關(guān)系。

表3 相關(guān)關(guān)系矩陣

當(dāng)分別控制城市化 (非農(nóng)化)水平、集體收入變量時(shí),經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、集體資產(chǎn)與總水平之間的顯著性相關(guān)均消失。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、集體資產(chǎn)在城市化 (非農(nóng)化)水平或集體財(cái)務(wù)收入水平相同的情況下對(duì)總水平的不產(chǎn)生顯著性影響。值得注意的是,當(dāng)控制城市化 (非農(nóng)化)水平時(shí),集體收入與總水平之間仍然呈現(xiàn)顯著性相關(guān) (r=0.399,p=.035<0.05),而當(dāng)控制集體收入時(shí),城市化 (非農(nóng)化)水平與總水平之間也仍然呈現(xiàn)顯著性相關(guān) (r=0.400,p=.035<0.05)。當(dāng)分別或同時(shí)控制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值以及集體資產(chǎn)變量時(shí),城市化 (非農(nóng)化)水平與集體財(cái)務(wù)收入與總水平之間依然呈現(xiàn)顯著性 (r=0.475,p=.012<0.05;r=0.384,p=.048<0.05)?？梢該?jù)此判斷,城市化 (非農(nóng)化)水平、集體收入是影響總水平的顯著性因素。

下面把通過(guò)相關(guān)分析后確定的城市化 (非農(nóng)化)水平和集體收入這兩個(gè)與總水平具有顯著性相關(guān)性的變量進(jìn)行回歸分析,以具體確定這兩個(gè)自變量對(duì)總水平的解釋力或影響水平。回歸分析表明,城市化 (非農(nóng)化)水平、集體收入對(duì)總水平的標(biāo)準(zhǔn)偏回歸系數(shù)分別為 0.413、0.394,且均在 0.05顯著性水平上具有顯著性。(見(jiàn)表4)這表明城市化 (非農(nóng)化)水平和集體收入是影響總水平的兩個(gè)主要因素。城市化 (非農(nóng)化)水平比集體收入對(duì)總水平的影響稍大。

表4 集體收入、城市化水平對(duì)總水平的線性回歸分析

通過(guò)上述的分析,可以得出如下認(rèn)識(shí):

第一,城市化 (非農(nóng)化)水平是決定 (解釋)公共品供給水平的最突出因素。古典經(jīng)濟(jì)區(qū)位理論②Weber,Alfred,“Theoryof the Location of Industries”,Translatedwith and notes byCarlJ.Friedich,Chicago&London:the University ofChicago Press,1968;勒斯·奧古斯都:《經(jīng)濟(jì)空間秩序——經(jīng)濟(jì)財(cái)貨與地理間的關(guān)系》,北京:商務(wù)印書(shū)館 1998年版。解釋了城市鄰近性以及其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因素,導(dǎo)致村莊的工業(yè)化和城市化 (非農(nóng)化)發(fā)展。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),兩個(gè)供給水平最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均靠近中心城市,在 3年前先后被納入城市用地范圍,公共品供給的種類(lèi)和水平呈現(xiàn)正向分布。結(jié)論是農(nóng)村公共品供給水平和農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)方式是負(fù)相關(guān)關(guān)系,尤其是公共品供應(yīng)與土地利用的性質(zhì)有關(guān)。城市化(非農(nóng)化)對(duì)公共品供給具有線性拉動(dòng)作用(這種作用特點(diǎn)是非農(nóng)化變動(dòng)與公共品的變動(dòng)具有等斜率)。城市化 (非農(nóng)化)水平越高對(duì)公共品增長(zhǎng)的作用越大,反之,城市化 (非農(nóng)化)水平越低對(duì)公共品增長(zhǎng)的作用越小。在調(diào)查中的一個(gè)有趣發(fā)現(xiàn)是那些公共品供給水平最高的村莊往往是那些人均耕地最少的村莊。公共品供給水平與土地存量的負(fù)相關(guān)關(guān)系,也可從一項(xiàng)對(duì)蘇南農(nóng)村社區(qū)類(lèi)型演進(jìn)的調(diào)查研究中得到印證①農(nóng)村社區(qū)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的演進(jìn),伴隨著人均耕地的減少,以及人均社會(huì)總產(chǎn)值、人均消費(fèi)、社區(qū)福利的增加。具體請(qǐng)參見(jiàn)梁鴻:《中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段社區(qū)保障的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,上海:百家出版社 2000年版。。不難發(fā)現(xiàn),近年來(lái)引起高度關(guān)注的那些“超級(jí)村莊”,內(nèi)部公共品供給水平超高,實(shí)際上是社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生非農(nóng)化轉(zhuǎn)變的結(jié)果。有個(gè)別納入城市用地范圍的樣本村 (如 QMP村),經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化程度不高,公共品供給水平比鄰近綜合指數(shù)得分高的村莊出現(xiàn)明顯反差?這就需要了解和考慮其他相關(guān)因素。

第二,集體經(jīng)濟(jì)收入比其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo) (如經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、人均收入)更能反映公共品的供給水平。村莊經(jīng)濟(jì)總收入、經(jīng)營(yíng)總收入、農(nóng)民人均收入都是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)。對(duì)于村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能不能或如何預(yù)測(cè)公共品供給水平,學(xué)界有不同的看法②盛 榮:《村級(jí)治理與村莊公共產(chǎn)品供給機(jī)制研究》2005年中國(guó)社會(huì)學(xué)年會(huì)論文集 (合肥),中國(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng)“文稿集錦”專(zhuān)欄,來(lái)源:www.sociology.cass.cn/shxw/xcyj/P020060512341631096820.pdf,2007年 4月 14日;張曉輝、李劍、王佳:《村級(jí)治理及村莊公益事業(yè)發(fā)展研究——基于121個(gè)行政村的調(diào)查報(bào)告》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2006年第5期。。所調(diào)查的 30個(gè)村莊,2005年平均集體收入為 46.70萬(wàn)元,集體收入最低的村莊為 0.5萬(wàn)元,集體收入最高的村莊為 240萬(wàn)元。本文數(shù)據(jù)所進(jìn)一步印證的假定是村莊集體財(cái)務(wù)收入是影響社區(qū)公共品供給水平的重要因素之一,村莊集體收入水平要比經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和集體固定資產(chǎn)更能反映村莊社會(huì)公共品的供給水平差異。集體經(jīng)濟(jì)與收入,比總經(jīng)濟(jì)收入和人均收入更能說(shuō)明公共品的供給趨勢(shì)。

第三,社會(huì)資本對(duì)社區(qū)公共品供給水平差異具有某種影響,但影響程度不明顯。從理論上講,社區(qū)社會(huì)資本的積累有益于更多公共物品的實(shí)現(xiàn),并反過(guò)來(lái)維持和擴(kuò)大社會(huì)資本的持續(xù)生產(chǎn)。但在控制城市化 (非農(nóng)化)水平或集體收入時(shí),社會(huì)資本與供給水平之間的偏相關(guān)關(guān)系就不明顯了。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件下,中國(guó)農(nóng)村社會(huì)資本整體水平還有待提高。

在分析村莊公共品供給水平和能力時(shí),當(dāng)然還要考慮到其他更多因素。在缺乏公共選擇機(jī)制的條件下,村莊領(lǐng)導(dǎo)人品質(zhì)和能力對(duì)公共品供給具有重大影響。村莊領(lǐng)袖或村干部的個(gè)人能力常被看作是可以調(diào)用的另一種關(guān)鍵資源③賀雪峰、何包鋼:《民主化村級(jí)治理的型態(tài)——嘗試一種理解鄉(xiāng)土中國(guó)的政治理論框架》,《江海學(xué)刊》2002年第6期。?！澳苋诵汀鄙鐓^(qū)組織能夠開(kāi)拓市場(chǎng)、引導(dǎo)村民創(chuàng)造財(cái)富,并對(duì)集體消費(fèi)進(jìn)行理性選擇。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn),村莊精英對(duì)集體理性和傳統(tǒng)文化的選擇,有可能成為公共品供給的主導(dǎo)因素之一。7個(gè)樣本村選擇對(duì)失地農(nóng)民給予實(shí)物福利 (糧、米、油),反映了在資源分配的決策選擇上,社區(qū)精英和村民對(duì)維持共同體理想的互動(dòng)。那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且公共品供給水平較高的村落,村委會(huì)主要成員 (包括村支書(shū))一般兼有企業(yè)法人的身份。這種法人身份反映了目前政府部門(mén)和社區(qū)組織對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的相互接納程度;身份的角色功能是復(fù)雜的,難以簡(jiǎn)單地予以評(píng)價(jià)。

創(chuàng)新能力是社區(qū)領(lǐng)袖和村民獲取公共品資源的重要因素?！吧嫌姓?下有對(duì)策”、“變通執(zhí)行政策”體現(xiàn)了某種創(chuàng)新能力和方式。資源渠道上的創(chuàng)新策略主要有兩個(gè)方面,第一是通過(guò)對(duì)政府政策的創(chuàng)造性詮釋與執(zhí)行獲取新資源;第二是通過(guò)與政府部門(mén)的密切合作獲取新資源。前述“感召型”、“政策漏洞型”和“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償型”公共品形式體現(xiàn)了社區(qū)精英的自主能力和創(chuàng)新性。再如那些公共品供給水平高的村莊無(wú)一不突破土地承包法的限制 (規(guī)定“機(jī)動(dòng)地”面積不得超過(guò)本村集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五),將各種形式的土地承包、租賃費(fèi)作為集體收入和公共品供給的主要來(lái)源。供給好的村莊大都借用政府政策,并與政府部門(mén)建立了良好關(guān)系的村莊。與政府部門(mén)的合作也意味著一種博弈,村莊領(lǐng)導(dǎo)人在實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)提出的公共品供給指標(biāo)時(shí)如何爭(zhēng)取政府資源 (如道路村村通工程);在集體土地被征收為國(guó)有土地時(shí)如何最大限度地維護(hù)社區(qū)共同體和村民利益,爭(zhēng)取最高的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);并與政府合作將土地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的公共品供給(如社會(huì)保障基金),也都體現(xiàn)了村莊領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新能力。

(責(zé)任編輯:陸影)

D623.5

A

1003—4145[2010]02—0052—07

2009-12-05

高鑒國(guó),山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)工作系主任、教授;高泰姆·亞達(dá)馬 (Gautam Yadama),美國(guó)華盛頓大學(xué) (圣路易斯)社會(huì)工作學(xué)院副教授;高功敬,山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士生、濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院社會(huì)保障系講師。