法律之外

■文/本刊記者 孫巖冰

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法律之外

■文/本刊記者 孫巖冰

為了維護(hù)管道安全，還有許多法律之外的文章要做，比如協(xié)調(diào)地方政府的責(zé)權(quán)利、比如改革稅制。

法治作為一種制度文明是有邊界的，并不是所有社會(huì)問(wèn)題都可以轉(zhuǎn)化成法律問(wèn)題，并在法律框架內(nèi)得以解決。

對(duì)管道安全的保護(hù)，僅靠一部法律出臺(tái)，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在實(shí)際操作中，許多法律之外的因素，在很大程度上，對(duì)管道安全產(chǎn)生重要影響。

地方的煩惱

事實(shí)上，諸多打孔盜油得不到及時(shí)懲處，往往與地方政府參與度不高有很大關(guān)系。這其中，除了無(wú)法得到相應(yīng)利益容易產(chǎn)生失落情緒外，還和既得利益有關(guān)。打孔盜油的贓油流向往往是地方小煉廠，地方政府反而是能從這些企業(yè)得到一部分利稅收益。

這些顯然不是管道石油保護(hù)法框架內(nèi)可以解決的問(wèn)題，卻實(shí)實(shí)在在的影響著管道安全保護(hù)是否得力。

“資源性產(chǎn)品大都是壟斷性大企業(yè)開(kāi)發(fā)，而這些企業(yè)基本上采取的是總部經(jīng)濟(jì)，它們的稅收很多都上繳到了總部所在的北京、上海等東部城市，而不交到產(chǎn)品生產(chǎn)地。因?yàn)榘凑找?guī)定，企業(yè)應(yīng)交稅給注冊(cè)地?！?010年4月，陜西省副省長(zhǎng)洪峰在西部大開(kāi)發(fā)論壇上稱(chēng)，其中的掣肘因素在于現(xiàn)有稅制存在缺陷。

西氣東輸正是這種尷尬之一。在西氣東輸剛剛開(kāi)通之際，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司向稅務(wù)總局發(fā)函請(qǐng)示，管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)稅納稅地點(diǎn)等問(wèn)題如何解決。這一年的最后一天，中國(guó)石油接到了國(guó)稅總局的復(fù)函：所有營(yíng)業(yè)稅都在企業(yè)注冊(cè)地上海繳納。

此后，除新疆從上海獲得一部分非制度性補(bǔ)償外，其他沿途各省區(qū)和居民雖已經(jīng)并將繼續(xù)為西氣東輸工程提供資源，但在當(dāng)?shù)匦纬傻亩愒床⑽磳?shí)現(xiàn)為當(dāng)?shù)氐亩愂铡?/p>

這在一定程度上遏止了地方政府參與管道管理的積極性。參與《管道保護(hù)法》法律草案審議的全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈就指出：管道不能得到很好的維護(hù)，是因?yàn)楣艿澜?jīng)過(guò)的地方政府承擔(dān)了很多的責(zé)任，但沒(méi)有得到相應(yīng)的利益和承擔(dān)責(zé)任所支付的財(cái)力保障。在這種情況下，地方政府只有責(zé)任，沒(méi)有履行責(zé)任必要的財(cái)力保障，維護(hù)管道的責(zé)任是落實(shí)不下去的。

“怎么使資源所在地的群眾能從資源開(kāi)發(fā)當(dāng)中獲利？偷油盜油從一個(gè)角度看是犯罪，但是從另一個(gè)角度看，若是當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民從資源開(kāi)發(fā)中獲得利益，也許就不會(huì)有偷盜油現(xiàn)象了，至少是可以減少減弱這種現(xiàn)象。這是一個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委委員呂薇說(shuō)。

◎第一法破局，石油人開(kāi)顏。供圖/新華社

全國(guó)人大代表、甘肅省財(cái)政廳長(zhǎng)周多明在2010兩會(huì)上也建議，按照稅收與稅源相一致的原則，將現(xiàn)行規(guī)定管道運(yùn)輸業(yè)營(yíng)業(yè)稅向機(jī)構(gòu)所在地繳納調(diào)整為向應(yīng)稅勞務(wù)發(fā)生地繳納，并由過(guò)境地方稅務(wù)機(jī)關(guān)按管轄區(qū)域分段征收。如納稅地點(diǎn)不能調(diào)整，則由中央財(cái)政集中管道運(yùn)輸業(yè)營(yíng)業(yè)稅，再將管道過(guò)境地應(yīng)分配的稅收，給予全額返還。

周多明說(shuō)，目前，在甘肅境內(nèi)已建成投入使用的管道6條，長(zhǎng)約4100公里；在建管道3條，長(zhǎng)約2296公里。這些管道的建設(shè)占用了大量耕地，給過(guò)境地生態(tài)環(huán)境和人民生產(chǎn)生活帶來(lái)諸多不利影響，也給過(guò)境地政府財(cái)政增加了一定負(fù)擔(dān)。

據(jù)悉，在甘肅已建的6條管道中，只有1條在甘肅納稅，僅管道運(yùn)輸產(chǎn)生的異地繳納營(yíng)業(yè)稅一項(xiàng)就達(dá)1.56億元，而給管道過(guò)境地帶來(lái)的耕地永久性占用、資源大量消耗卻得不到應(yīng)有的稅收補(bǔ)償。相反，卻出現(xiàn)了中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份既享用西部資源，又無(wú)償占有稅收的情況。這種局面不利于調(diào)動(dòng)管道過(guò)境地政府維護(hù)管道運(yùn)輸正常運(yùn)營(yíng)的積極性，也不符合國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略在政策和資金等方面給予西部地區(qū)傾斜的政策。

看來(lái)，有必要通過(guò)合理的財(cái)政收入的分配，保護(hù)地方政府保護(hù)管道的積極性。

部際聯(lián)席會(huì)議

法律的威懾，不僅來(lái)源于條款的嚴(yán)厲，還依賴(lài)于執(zhí)行的充分有效。在這其中，全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議發(fā)揮了重要作用。

部際聯(lián)席會(huì)議是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，為了協(xié)商辦理涉及多個(gè)部門(mén)職責(zé)的事項(xiàng)而建立的一種工作機(jī)制，各成員單位按照共同商定的工作制度，及時(shí)溝通情況，協(xié)調(diào)不同意見(jiàn)，以推動(dòng)各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。

2004年11月4日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了公安部《關(guān)于建立全國(guó)石油安全保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度的請(qǐng)示》，同意建立由公安部牽頭的全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。

全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議由公安部、中央綜治辦、發(fā)展改革委、國(guó)土資源部和中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司共6個(gè)部門(mén)(單位)和企業(yè)組成。

全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌研究全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作，制訂油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)中長(zhǎng)期規(guī)劃，提出有關(guān)政策建議；統(tǒng)籌部署全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作，指導(dǎo)監(jiān)督各省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其相關(guān)職能部門(mén)的油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作。

2006年，監(jiān)察部、國(guó)資委、工商總局、質(zhì)檢總局、環(huán)?？偩?、安全監(jiān)管總局、能源辦等7家單位，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成為聯(lián)席會(huì)議成員單位，管道安全保護(hù)工作的力量再次得到增強(qiáng)。

聯(lián)席會(huì)議制度形成以來(lái)，多次開(kāi)展了整治油氣田及輸油氣管道生產(chǎn)治安秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)，使得打孔盜油現(xiàn)象得到了有效遏制，案發(fā)率連年下降，破獲涉油刑事案件數(shù)萬(wàn)起，為石油企業(yè)挽回了數(shù)十億元的經(jīng)濟(jì)損失。2010年，國(guó)家安全監(jiān)管總局根據(jù)部際聯(lián)席會(huì)議會(huì)議精神又下發(fā)了關(guān)于切實(shí)做好2010年輸油氣管道違章占?jí)侯A(yù)防和清理工作的通知。

作為一種長(zhǎng)效工作機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議制度在協(xié)調(diào)解決涉及相關(guān)部門(mén)和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)的重大問(wèn)題，促進(jìn)部門(mén)、地方協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)信息共享，預(yù)防、打擊涉油違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家油氣資源、設(shè)施和生產(chǎn)安全上發(fā)揮了重要作用。而這種作用在今后的管道保護(hù)工作中仍將持續(xù)顯現(xiàn)。