納稅評(píng)估的基礎(chǔ)：對(duì)個(gè)人收入監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

安體富

（中國(guó)人民大學(xué)，北京100872）

納稅評(píng)估的基礎(chǔ)：對(duì)個(gè)人收入監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

安體富

（中國(guó)人民大學(xué)，北京100872）

一、稅源監(jiān)管是納稅評(píng)估的基礎(chǔ)

納稅評(píng)估與稅基評(píng)估的基礎(chǔ)是對(duì)納稅人稅源的監(jiān)管，并且它是衡量納稅評(píng)估質(zhì)量的根本標(biāo)志。對(duì)納稅人稅源的監(jiān)管，包括對(duì)法人（公司、企業(yè)和單位）稅源的監(jiān)管和對(duì)自然人（個(gè)人）稅源的監(jiān)管。對(duì)個(gè)人稅源的監(jiān)管主要是對(duì)個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管，涉及的稅種主要有：個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅（交款）和車船稅等。對(duì)這些稅種的開征越來越重要，這不僅是因?yàn)?，這是保障政府收入最具潛力的稅種，更為重要的是，這是調(diào)節(jié)貧富差距、實(shí)現(xiàn)公平分配的重要稅種，今后應(yīng)成為稅收監(jiān)管和評(píng)估的重點(diǎn)。但是，由于個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)來源的多元化和極度分散化，加之大量隱性收入（灰色收入和黑色收入）和隱性財(cái)產(chǎn)的存在，對(duì)其監(jiān)管的難度很大，必須花大力氣解決。這里，問題的關(guān)鍵是個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)的信息不對(duì)稱，解決的出路在于實(shí)現(xiàn)稅收征管的現(xiàn)代化。稅收征管的現(xiàn)代化，主要是指征管手段的現(xiàn)代化和征管的法律制度的現(xiàn)代化。征管手段的現(xiàn)代化主要是指對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)的廣泛和統(tǒng)一的運(yùn)用；征管法律制度的現(xiàn)代化是指征管的法律制度要符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，它是實(shí)現(xiàn)稅收征管手段現(xiàn)代化的制度保障。目前我國(guó)國(guó)稅系統(tǒng)已推行了金稅一期和二期工程，金稅三期工程正在拓展，但是，直到今天國(guó)稅與地稅之間尚未聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)部門的網(wǎng)站與銀行、企業(yè)、證券、工商、海關(guān)、公安等相關(guān)部門的網(wǎng)站更未對(duì)接，因此，對(duì)企業(yè)資金運(yùn)動(dòng)、財(cái)務(wù)收支和個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入狀況很難進(jìn)行真正的完整的監(jiān)控，出現(xiàn)這一局面的原因，不在于技術(shù)，而在于沒有這方面的法律制度保障。不解決這一問題，稅收征管能力就很難上一個(gè)新臺(tái)階，發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。而這正是我國(guó)目前和今后亟待解決的問題。下面以對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)控為例，介紹國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及其借鑒問題。

二、對(duì)個(gè)人收入監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）普遍實(shí)行納稅人識(shí)別號(hào)碼制度和納稅登記制度，并通過相關(guān)法律加以保障

美國(guó)從1962年就開始實(shí)行納稅人識(shí)別號(hào)碼與社會(huì)保障號(hào)合而為一的制度，規(guī)定個(gè)人勞動(dòng)補(bǔ)償（薪水、工資和酬金）和收入（紅利和利息）的每一個(gè)付款人必須從收款人那里獲得該納稅人的社會(huì)保障號(hào)，并在付款人要求用一筆費(fèi)用或成本抵扣其收入前，向國(guó)內(nèi)收入局（IRS）報(bào)告，這樣資金的流動(dòng)能夠被追蹤，任何資金的收入能夠被確認(rèn)。

與美國(guó)相似，加拿大也實(shí)行納稅人識(shí)別號(hào)碼與社會(huì)保障號(hào)合而為一的制度。意大利規(guī)定，凡年滿16歲的公民必須到當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)登記并領(lǐng)取納稅人識(shí)別號(hào)碼卡，該號(hào)碼在全國(guó)范圍內(nèi)是唯一的，所有與納稅人取得收入有關(guān)的各種活動(dòng)都離不開這一號(hào)碼。澳大利亞在1989年對(duì)使用納稅人識(shí)別號(hào)碼采取了鼓勵(lì)性措施，規(guī)定使用納稅人識(shí)別號(hào)碼的納稅人可以按20%的預(yù)扣稅率進(jìn)行扣稅，不使用者則按48.25%的預(yù)扣稅率扣稅，而且使用識(shí)別號(hào)碼與不使用相比，還可以得到一些扣除、抵免等稅收優(yōu)惠。印度強(qiáng)制執(zhí)行個(gè)人永久納稅人識(shí)別號(hào)碼制度，規(guī)定凡納稅人必須向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)一個(gè)個(gè)人賬號(hào)作為納稅人識(shí)別號(hào)碼，這個(gè)賬號(hào)將伴隨納稅人一生，這樣有助于印度政府監(jiān)控個(gè)人財(cái)務(wù)往來資訊，使納稅人的各項(xiàng)收入無以遁形，一目了然。我國(guó)香港地區(qū)以居民身份證號(hào)作為納稅人識(shí)別號(hào)碼。見下表：

部分發(fā)達(dá)國(guó)家的納稅人識(shí)別號(hào)碼制度

（續(xù)上表）

（二）普遍實(shí)行源泉預(yù)扣稅制度或支付方強(qiáng)制性預(yù)扣稅制度

美國(guó)實(shí)行支付方強(qiáng)制性預(yù)扣稅制度，該制度的重要特征是由付款人在源頭預(yù)扣預(yù)計(jì)的稅款，付款人愿意執(zhí)行，因?yàn)樗谴_認(rèn)支付款為成本或費(fèi)用的條件，這可用于減少其利潤(rùn)或收入；否則，成本或費(fèi)用將不被接受，付款人的利潤(rùn)和收入將更高，導(dǎo)致付款人自己承擔(dān)較高的稅收。日本稅法規(guī)定，凡工資、薪金、利息、股息以及所得稅法特別規(guī)定的其他所得，都必須由支付者在支付上述所得時(shí)源泉預(yù)扣所得稅，并在預(yù)扣月份次月的10日內(nèi)向政府繳納稅款。澳大利亞除了對(duì)工薪實(shí)行源泉預(yù)扣稅制度外，還在1983年實(shí)行了指定支付制度，規(guī)定建筑、珠寶加工、木工、技術(shù)服務(wù)、汽車修理、清潔等通常使用現(xiàn)金支付的行業(yè)在支付勞務(wù)和服務(wù)款項(xiàng)時(shí)按20%的稅率進(jìn)行源泉預(yù)扣。

（三）普遍實(shí)行現(xiàn)金交易報(bào)告制度，大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，最大限度地控制現(xiàn)金交易

美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家以及我國(guó)的臺(tái)灣和澳門地區(qū)均建立有覆蓋社會(huì)各個(gè)行業(yè)的廣泛的現(xiàn)金交易報(bào)告制度，無論是銀行還是企業(yè)都必須承擔(dān)向政府有關(guān)部門（比如反洗錢情報(bào)部門）進(jìn)行現(xiàn)金交易報(bào)告的義務(wù)。各國(guó)規(guī)定銀行進(jìn)行現(xiàn)金交易報(bào)告的資金下限，美國(guó)是1萬美元，加拿大是1萬加元，澳大利亞是1萬澳元，德國(guó)是2萬馬克，荷蘭是2.5萬荷蘭盾。另外，美國(guó)、加拿大等國(guó)還規(guī)定了客戶對(duì)國(guó)稅局的現(xiàn)金交易報(bào)告制度，美、加的《銀行保密法案》（Bank Secrecy Act）規(guī)定，客戶進(jìn)行任何超過1萬元的現(xiàn)金交易，都要填寫一份現(xiàn)金交易報(bào)告（CTR），然后在15日內(nèi)交入國(guó)稅局；若客戶于同一日內(nèi)，在不同的分行做現(xiàn)金交易超過1萬元，也要報(bào)告。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)90%左右實(shí)行非現(xiàn)金結(jié)算（即轉(zhuǎn)賬結(jié)算），只有10%左右實(shí)行現(xiàn)金結(jié)算。此外，一些發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)也在著手推行控制現(xiàn)金交易的制度，比如越南國(guó)家銀行2005年向政府呈報(bào)有關(guān)不使用現(xiàn)金結(jié)算議定草案，規(guī)定個(gè)人和組織在付費(fèi)時(shí)，只有在500萬盾以下才能使用現(xiàn)金支付；向沒有開設(shè)賬戶的個(gè)人付款，使用支付的現(xiàn)金限額在1000萬盾以下；超過此限額，任何個(gè)人和組織都不能用現(xiàn)金結(jié)算。

（四）普遍注重與銀行、海關(guān)、雇主等第三方信息庫的聯(lián)網(wǎng)，最大限度地掌握納稅人信息

在很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，稅務(wù)機(jī)關(guān)為獲取納稅人必要的納稅信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)、海關(guān)、銀行、商店等各種涉及納稅人收入、支出、消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、匯兌行為的單位的納稅人信息庫聯(lián)網(wǎng)，以最大限度地掌握納稅人的信息。例如，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局裝有一套“貨幣－銀行－企業(yè)”檢查系統(tǒng)，它的數(shù)據(jù)庫里儲(chǔ)存著來自銀行、企業(yè)和貨幣使用者的流動(dòng)信息，每當(dāng)有數(shù)額超過1萬美元以上的現(xiàn)金交易時(shí)，稅務(wù)局就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家在稅收信息共享方面取得的成功是與健全的法律規(guī)定分不開的。例如，許多國(guó)家在法律上規(guī)定了第三方的信息提供義務(wù)，在所有OECD國(guó)家中，雇主都必須向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供資料說明其對(duì)雇員進(jìn)行工薪支付的數(shù)額，多數(shù)OECD國(guó)家要求銀行和其他金融機(jī)構(gòu)提供向特定納稅人進(jìn)行利息支付的信息。另外，一些發(fā)展中國(guó)家在稅收信息庫共享方面也取得了很大的進(jìn)展。印度全國(guó)500多家稅務(wù)機(jī)關(guān)已全部聯(lián)網(wǎng)，該網(wǎng)絡(luò)還和銀行、重要消費(fèi)場(chǎng)所、證券交易所等機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)人員有權(quán)調(diào)閱這些機(jī)構(gòu)的賬目，從而掌握納稅人的信息。

三、借鑒與啟示

（一）在全國(guó)范圍內(nèi)普遍采用納稅人永久單一稅號(hào)，并與支付方強(qiáng)制性預(yù)扣稅款制度相結(jié)合

可以將納稅人的身份證號(hào)碼作為個(gè)人的永久納稅號(hào)碼。個(gè)人在取得工資、薪金和紅利、利息等收入時(shí)，付款人必須從收款人那里獲得其身份證號(hào)碼，并為收款人預(yù)扣稅款，因?yàn)椴贿@樣做，這筆支付款項(xiàng)就不會(huì)被稅務(wù)局認(rèn)可，從而不能作為成本或費(fèi)用在收入中扣除。

（二）個(gè)人收入的完全貨幣化

我國(guó)解放初在干部中曾實(shí)行過供給制，后來改為工資制，但在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工資是不完全工資，工資中不包括住房，住房由政府和單位分配，房租很低，基本上仍屬供給制。90年代以來，進(jìn)行了房改，但到一定級(jí)別后則不再實(shí)行，而仍由政府供應(yīng)。另外，目前我國(guó)的“三公消費(fèi)”包括公務(wù)用車、公款出國(guó)和公款招待等，一年花費(fèi)9000多億元，這些都未計(jì)入個(gè)人收入之中，而是采取實(shí)物消費(fèi)的形式。這些都有待于今后通過改革來解決，當(dāng)然難度很大。

（三）在個(gè)人收入貨幣化的基礎(chǔ)上大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，推行現(xiàn)金交易報(bào)告制度，加強(qiáng)現(xiàn)金管理

現(xiàn)金交易是稅收流失的重要途徑。我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，普遍實(shí)行現(xiàn)金交易報(bào)告制度，廣泛推廣使用信用卡，大額支付活動(dòng)必須通過銀行進(jìn)行非現(xiàn)金結(jié)算（即轉(zhuǎn)帳結(jié)算）。應(yīng)力求把現(xiàn)金結(jié)算縮小到最小范圍，嚴(yán)格控制現(xiàn)金交易。

（四）普遍實(shí)行聯(lián)網(wǎng)制度

建立稅務(wù)網(wǎng)絡(luò)與銀行和其他金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、證券、海關(guān)、公安等網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接。這是最大限度地掌握納稅人信息的關(guān)鍵。這將在很大程度上解決個(gè)人收入來源不透明的問題。

上述幾項(xiàng)內(nèi)容，有的已實(shí)行，例如，我國(guó)目前雖尚未實(shí)行納稅人永久單一稅號(hào)，但個(gè)人所得稅的征收實(shí)行憑個(gè)人身份證號(hào)進(jìn)行源泉扣交，在這里，身份證號(hào)碼實(shí)際在起永久單一稅號(hào)的作用。不過，由于沒有實(shí)現(xiàn)在全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的制度，其作用要大打折扣。又如，個(gè)人在銀行開戶需要提供身份證號(hào)碼，實(shí)行實(shí)名制，但由于銀行之間不聯(lián)網(wǎng)，實(shí)名制也流于形式。可見，實(shí)行普遍聯(lián)網(wǎng)制度是問題的關(guān)鍵。再如，我國(guó)已推行年所得12萬元以上納稅人的申報(bào)制度，最近，國(guó)家稅務(wù)總局又制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高收入者個(gè)人所得稅征收管理的通知》，但是，如果不能實(shí)現(xiàn)稅務(wù)網(wǎng)站與相關(guān)網(wǎng)站的聯(lián)網(wǎng)，對(duì)個(gè)人所得的監(jiān)控仍然是很困難的。為此，《通知》中也強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)與工商、房管、人力資源和社會(huì)保障、證券機(jī)構(gòu)等部門的協(xié)作和信息共享”。問題在于稅務(wù)部門與這些部門同屬于國(guó)務(wù)院屬下的平行機(jī)構(gòu)，由稅務(wù)部門出面協(xié)調(diào)，相關(guān)部門是否愿意配合，實(shí)現(xiàn)信息共享，就很難說，因?yàn)闆]有這方面的法律規(guī)定。這一問題的解決，必須由國(guó)務(wù)院出面制定法規(guī)，當(dāng)然最好是由人代會(huì)立法，提供強(qiáng)有力的法律制度保障。

如果上述改革方案與措施均到位的話，我國(guó)的個(gè)人所得稅的潛力將會(huì)很快發(fā)揮出來，收入將會(huì)有一個(gè)巨大的漲幅，并且使個(gè)稅調(diào)節(jié)貧富差距的功能真正發(fā)揮出來。

應(yīng)當(dāng)特別指出，收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不僅涉及稅收監(jiān)控、征管和評(píng)估問題，更重要的是涉及民主政治和廉政建設(shè)問題。西方許多國(guó)家規(guī)定，政府官員要向社會(huì)公布個(gè)人及其家屬的收入和財(cái)產(chǎn)狀況，上任和離職要接受審計(jì)和群眾監(jiān)督。我國(guó)作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，政府官員作為人民的公仆，在收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面，更應(yīng)該起帶頭和示范作用，各級(jí)政府官員應(yīng)自上而下申報(bào)并公布個(gè)人及其家屬的收入財(cái)產(chǎn)狀況，接受群眾的監(jiān)督，這必會(huì)將我國(guó)的民主政治和廉政建設(shè)推向一個(gè)新的更高的階段。

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安體富（1938－），男，河南沁陽人，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院首任院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師。教育部高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科指導(dǎo)委員會(huì)委員。中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)主任，中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)理事，全國(guó)財(cái)政教學(xué)研究會(huì)副理事長(zhǎng)。北京市稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，北京市國(guó)際稅收研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)多家大學(xué)兼職教授。1996年入選英國(guó)劍橋傳記中心《國(guó)際名人錄》。出版著作和教材十多部，發(fā)表論文一百多篇。主持科研課題主要有：國(guó)家教委博士點(diǎn)項(xiàng)目：《教育投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益研究》；“九五”國(guó)家社科項(xiàng)目：《稅收流失及對(duì)策研究》；“十五”國(guó)家教委重點(diǎn)社科項(xiàng)目：《國(guó)家財(cái)政“兩個(gè)比重”問題研究》；“十五”國(guó)家社科項(xiàng)目：《“十五”期間財(cái)政政策轉(zhuǎn)型研究》；“十五”教育部，北京市社科項(xiàng)目：《電子商務(wù)引發(fā)的稅收問題及對(duì)策研究》；教育部重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目：《中國(guó)稅收負(fù)擔(dān)與稅收政策問題研究》等。最近幾年獲獎(jiǎng)作品主要有：《關(guān)于宏觀稅率與稅制結(jié)構(gòu)問題的思考》，獲全國(guó)第三次稅收學(xué)術(shù)研究?jī)?yōu)秀成果一等獎(jiǎng)；《關(guān)于稅收負(fù)擔(dān)問題的研究報(bào)告》，獲全國(guó)第三次稅收學(xué)術(shù)研究?jī)?yōu)秀成果一等獎(jiǎng)；《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政本質(zhì)》，獲第三次全國(guó)優(yōu)秀財(cái)政理論研究成果特別獎(jiǎng)；《評(píng)析臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施的“兩稅合一”稅制》，獲全國(guó)第三次國(guó)際稅收優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)；《當(dāng)前中國(guó)稅收政策研究》，獲全國(guó)第四次稅收學(xué)術(shù)研究?jī)?yōu)秀成果一等獎(jiǎng)；《當(dāng)前世界減稅趨勢(shì)與中國(guó)稅收政策取向》，獲中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)第四次全國(guó)優(yōu)秀財(cái)政理論研究成果特別獎(jiǎng)等。2004年1月，安體富教授被我院聘請(qǐng)為學(xué)術(shù)顧問。