農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制及其失靈

葉托 李金珊

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310027）

農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制及其失靈

葉托 李金珊

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310027）

治理不善限制了農(nóng)村合作金融機構(gòu)在發(fā)展中國家的發(fā)展。合作社的性質(zhì)決定了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。建立一個良好的農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理，需要在遵循合作社性質(zhì)的前提下，處理好利益相關(guān)者之間的關(guān)系、民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系以及成本問題。這些問題集中體現(xiàn)在成員與董事之間的委托代理機制，因而這一委托代理機制也是農(nóng)村合作金融機構(gòu)最重要的治理機制。由于其合作社性質(zhì)，農(nóng)村合作金融機構(gòu)的委托代理機制存在諸多缺陷。

農(nóng)村合作金融機構(gòu)；治理；委托代理

一、前 言

世界各國的發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)表明，一個廣泛而活躍的農(nóng)村金融市場有助于消除農(nóng)村貧困，促進農(nóng)業(yè)增長。例如，協(xié)助農(nóng)民實施家庭風險管理和現(xiàn)金流管理，發(fā)揮穩(wěn)定收入和鼓勵生產(chǎn)性投資的作用；加快物質(zhì)資本和人力資本的積累過程，有效防止“貧困陷阱”。然而，發(fā)展農(nóng)村金融市場面臨不少關(guān)鍵的制約因素。第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平低和農(nóng)村人口密度小導致金融服務需求的分散化，而需求分散化所引起的高交易成本使得農(nóng)村金融市場對商業(yè)金融機構(gòu)的吸引力大大降低。第二，在農(nóng)村，信貸資本的來源很少，非信貸服務的需求有限，這使金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)難以擴大融資。第三，土地是農(nóng)民最有價值的信貸抵押品，但是很多國家的土地制度限制這種抵押行為。第四，農(nóng)業(yè)本身的季節(jié)性、脆弱性和不確定性不僅降低了提供農(nóng)村金融服務的利潤率，還增加了風險性。

為了克服這些制約因素，不同于商業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營模式的農(nóng)村合作金融應運而生。不過，大部分農(nóng)村合作金融在發(fā)展過程中遇到了比較嚴重的問題，如管理不善、財務不當、投資不善以及成員和合作社的關(guān)系日益疏遠等，這些問題通常是由農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)不完善、缺乏適合國情的規(guī)制框架和監(jiān)督管理不力等原因造成的，限制了農(nóng)村合作金融的發(fā)展[1]。我國的農(nóng)村合作金融正處在一個重建的過程，也已經(jīng)遇到了相似的困難[2]。因此，要促進農(nóng)村合作金融的發(fā)展，實現(xiàn)其為農(nóng)民服務的宗旨，我們就需要研究農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理（governance）、規(guī)制（regulation）和監(jiān)督（supervision）。也由于缺乏這幾方面的知識，很多發(fā)展中國家在建設本國金融系統(tǒng)時通常會忽視農(nóng)村合作金融的潛力和作用[3]。本文將集中探討其中的一個因素——農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理。

二、農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制

相對于企業(yè)治理理論的日趨成熟，學者對合作社治理的研究要薄弱得多，正如Cornforth所說“合作社治理方面的知識尚待理論化”①。同時，國際標準制定機構(gòu)在從事治理標準制定時也沒有慮及合作社治理的標準。OECD在2004年制定的《企業(yè)治理的OECD原則》針對的只是上市公司，而巴塞爾銀行監(jiān)督委員會2005年出臺的一份關(guān)于銀行治理的文件也僅僅針對商業(yè)銀行。換言之，目前學界缺乏對農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的深入研究，而相關(guān)組織也忽視了農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的作用。這可能意味著農(nóng)村合作金融機構(gòu)存在潛在的治理風險。

（一）農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的特點

合作社的性質(zhì)、宗旨和目標決定了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)國際合作同盟 1995年的經(jīng)典定義，合作社是人們自愿聯(lián)合、并通過共同所有和民主管理，滿足社員共同的經(jīng)濟和社會需求的企業(yè)組織。相應的，農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理就是如何設計成員、管理層和雇員之間的關(guān)系，以及三者在決策過程的地位和作用，以確保其合作社性質(zhì)和管理業(yè)績。

1．成員

不同于商業(yè)企業(yè)的股東，農(nóng)村合作金融機構(gòu)成員的身份相當特殊。第一，農(nóng)村合作金融機構(gòu)成員所擁有的權(quán)利（如投票權(quán)、參選董事、成員大會發(fā)言等）只取決于其成員資格，與參股的份額無關(guān)。第二，農(nóng)村合作金融機構(gòu)成員不僅參與重大事項的決策，還經(jīng)常參加農(nóng)村合作金融機構(gòu)的活動。

在農(nóng)村合作金融機構(gòu)中，成員既是農(nóng)村合作金融機構(gòu)的股東，也是它的消費者。一方面，成員在農(nóng)村合作金融機構(gòu)投資了份額有限的資金。作為投資者，他們并不指望獲得高額的利潤，但卻希望農(nóng)村合作金融機構(gòu)運行良好，擁有一定的盈利能力。另一方面，成員也是農(nóng)村合作金融機構(gòu)提供服務的主要對象。作為消費者，他們的首要需求便是獲得高品質(zhì)的金融服務。從這個意義上說，消費者和農(nóng)村合作金融機構(gòu)的利益是一致的。

2．投票原則

民主是農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的基礎。農(nóng)村合作金融機構(gòu)的規(guī)章一般都會明確規(guī)定“一人一票”的民主原則，并強調(diào)投票的權(quán)利屬于個人，而非股票的份額。“一人一票”原則為所有農(nóng)村合作金融機構(gòu)成員的民主參與提供了最佳保障，賦予了所有成員影響組織決策的無差別權(quán)力，因而促使農(nóng)村合作金融機構(gòu)最大限度地滿足成員的需求。

然而，現(xiàn)實中，這一原則往往被略加修改，例如，有些農(nóng)村合作金融機構(gòu)規(guī)定任何一個成員最多不能擁有五票，還有一些則規(guī)定任何一個成員的投票權(quán)力不能超過20%。但是，這樣的修改是絕對不能以削弱民主為名。

3．資本回報

一般而言，認同有限的資本回報是加入農(nóng)村合作金融機構(gòu)的一個前提條件。農(nóng)村合作金融機構(gòu)會根據(jù)業(yè)績，適當支付一定數(shù)量的股息。但是，紅利分配是受到限制的，大部分的利潤將被劃入儲備金用以追求更高的目標。

農(nóng)村合作金融機構(gòu)的股票不能在二級市場進行交易。成員自愿退出農(nóng)村合作金融機構(gòu)時，只能得到股票的票面價值，增值部分一般不予分配。即使農(nóng)村合作金融機構(gòu)因故解散，成員也只能得到股票的票面價值，剩余的資產(chǎn)將被轉(zhuǎn)移到其它農(nóng)村合作金融或者被用于資助慈善項目。

4．所有制結(jié)構(gòu)

“一人一票”原則需要以相應的所有制結(jié)構(gòu)為基礎。通常，農(nóng)村合作金融機構(gòu)會限制成員認購的股票數(shù)量，保證成員對機構(gòu)的資本貢獻都是相近的。這樣的規(guī)定可以避免農(nóng)村合作金融機構(gòu)出現(xiàn)不平衡的所有制結(jié)構(gòu)，限制單一股東握有大量的股票，從而保證了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的正常運行，防止所有成員民主參與的理念遭破壞。這一所有制結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)村合作金融機構(gòu)不存在企業(yè)控制權(quán)市場。換言之，農(nóng)村合作金融機構(gòu)的控制權(quán)不能通過收購股票的手段來獲得。

（二）農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的主要任務

1．協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系

農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理存在兩個主要的問題：一是儲戶和借款人之間的道德風險，二是股東（成員）和管理層之間的委托代理風險。前者主要體現(xiàn)為“借款人偏袒”（borrower bias）現(xiàn)象。有學者的研究表明，現(xiàn)實中存在大量可能導致“借款人偏袒”現(xiàn)象的因素[4]。避免“借款人偏袒”現(xiàn)象的主要手段就是防止管理層被借款人控制。在這一點上，道德風險和委托代理風險匯聚到了一起，兩者的共振不可避免地導致了很多農(nóng)村合作金融的失敗。

委托代理風險產(chǎn)生于企業(yè)所有者（股東）和控制者（經(jīng)理層）之間的分離，在農(nóng)村合作金融機構(gòu)，股東希望管理層能夠最小化管理成本和最大化勞動付出，但是這兩者均非管理者所要追求的利益。隨著農(nóng)村合作金融機構(gòu)不斷擴張，股東會變得越來越多，由于控制機制設計和實施的困難，日益分散的股東將被迫削弱對管理層的控制。此時，委托代理風險將更加突出。

2．平衡民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系

農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理還面臨一個重要的挑戰(zhàn)，即如何平衡民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系。Cornforth認為，平衡民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系涉及到了農(nóng)村合作金融機構(gòu)日常運行中的三種緊張關(guān)系。[5]農(nóng)村合作金融機構(gòu)要生存和發(fā)展就必須重視其機構(gòu)運行的效率問題，而這三種關(guān)系正是制約效率的關(guān)鍵要素。一是董事會與專家之間的緊張關(guān)系，董事會代表農(nóng)村合作金融機構(gòu)所有成員的意愿，而專家負責的是機構(gòu)如何追求業(yè)績最大化。二是董事會雙重角色之間的緊張關(guān)系，既要盡力推動機構(gòu)業(yè)績的增長，又要慎重考慮成員會對機構(gòu)決策的可接受性。三是控制管理層和支持管理層之間的緊張關(guān)系，這主要是由委托代理風險引起的。

3．控制治理成本

良好的農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理還需要面對成本問題。盡管最大化股東的資本利潤不是合作社的核心目標，但這并非意味合作社可以不計成本地運作，因為合作社必須為生存而盈利。只有以合理的成本提供多樣化的金融服務，農(nóng)村合作金融才具有可持續(xù)性的。

總之，建立一個良好的農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理，需要處理好利益相關(guān)者之間的關(guān)系、民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系，以及成本問題。那么，如何衡量一個良好的農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理呢？主要有四個指標：一是促進農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的效能；二是區(qū)分各利益主體在農(nóng)村合作金融機構(gòu)的角色和責任；三是提升農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的穩(wěn)健性；四是提高農(nóng)村合作金融機構(gòu)的創(chuàng)新能力。我們也可以只用兩個指標來衡量農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理（見圖1）。

三、農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理失靈

由于其合作社性質(zhì)，農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制存在很多比較嚴重的缺陷。這些治理困境集中體現(xiàn)在農(nóng)村合作金融機構(gòu)的董事會制度上。正如世界信用合作社理事會(WOCCU)曾指出，“雖然影響組織治理的因素非常多，但是良好治理（good governance）始于董事會，也終于董事會”②。在農(nóng)村合作金融機構(gòu)，成員通過選舉產(chǎn)生董事會董事，由董事代表成員進行日常管理，兩者之間形成了委托代理關(guān)系。

第一，成員民主參與的積極性低，因此選舉產(chǎn)生的董事會只具有有限的民主合法性。農(nóng)村合作金融機構(gòu)的董事是通過“一人一票”的民主選舉產(chǎn)生的。成員都是自利的、理性的效用最大化者，其投票行為也是在理性地進行成本分析和收益分析后，才作出的選擇或決定。如果農(nóng)村合作金融機構(gòu)的規(guī)模很大、成員很多，單個成員就會缺乏投票的動力，經(jīng)常缺席成員大會，因為自己的“一票”對于結(jié)果可能沒有明顯的影響，而為投票卻是實實在在地付出了成本。通常來說，成立的時間越長、成員的規(guī)模越大，成員的民主參與程度也越有限。[6]

第二，由于成員參與管理和決策的機制不多，精英可能成為農(nóng)村合作金融機構(gòu)的實際支配者，并利用機構(gòu)的資源為自己服務。理論上成員可以在成員大會上參與農(nóng)村合作金融機構(gòu)的重大決策，實際上成員的投票對決策結(jié)果的影響并不大。由于信息不對稱、無力決定會議議程、管理經(jīng)驗的欠缺等原因，成員難以有效地質(zhì)詢董事會提交的年度報告、預決算等，除非農(nóng)村合作金融機構(gòu)身陷危機或者董事會出現(xiàn)了顯而易見的錯誤。以董事會選舉為例，一般情況下，成員都會將票投給現(xiàn)有的董事，無結(jié)果爭議的董事會選舉可能在農(nóng)村合作金融機構(gòu)的成員大會中大行其道。

第三，董事會可能會偏袒特定的成員群體。在農(nóng)村合作金融機構(gòu)里，由于不同的成員和農(nóng)村合作金融機構(gòu)有著不同的利益關(guān)系，即成員從農(nóng)村合作金融機構(gòu)的政策中獲得的利益大小是不一致的。因此，自身的利益與農(nóng)村合作金融機構(gòu)的政策有著特殊關(guān)聯(lián)的成員會積極參加成員大會。一般而言，有兩類成員很容易組成比較強大的利益集團：一類是員工成員，他們既是農(nóng)村合作金融機構(gòu)的成員，也是工作人員；另一類是（大額）借款人成員，他們既是農(nóng)村合作金融機構(gòu)的成員，也是借款人。如果員工成員在成員大會上的比例過高，那么農(nóng)村合作金融機構(gòu)的性質(zhì)很容易轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠ず献鹘鹑冢窃镜南M者合作金融。如果（大額）借款人成員在成員大會上的影響比較大，那么農(nóng)村合作金融機構(gòu)的政策就會偏向于借款人的利益。

第四，非執(zhí)行董事（或監(jiān)事會）可能缺乏有效監(jiān)督執(zhí)行董事（或管理層）的能力。在商業(yè)銀行，非執(zhí)行董事（或監(jiān)事會）往往來自商界，因而具有豐富的商業(yè)經(jīng)驗、知識和人脈，但是農(nóng)村合作金融機構(gòu)的非執(zhí)行董事（或監(jiān)事會）一般不具備這樣的背景，從而難以有效地支持或者監(jiān)督執(zhí)行董事（或管理層）。正如Silvertsen在研究合作社治理時論述的，“負責監(jiān)督的董事會往往變成信息的被動接收者，組織也往往蛻變?yōu)楣芾碚唑?qū)動（management driven）的組織。”③這一問題在農(nóng)村合作金融機構(gòu)顯得尤為嚴重，因為金融活動的復雜性和專業(yè)性要遠遠超過一般的合作社。

第五，執(zhí)行董事（或管理層）的績效難以衡量。商業(yè)銀行追求的價值很簡單，就是為股東獲取更多的利益，因此管理層的績效可以通過一系列簡單的定量指標來衡量。與之相比，由于農(nóng)村合作金融機構(gòu)追求多元化的價值目標，執(zhí)行董事（或管理層）在決策時需要考慮不同群體的不同利益，從而導致了績效衡量的指標及指標權(quán)重難以設定。

第六，農(nóng)村合作金融機構(gòu)難以吸引足夠的管理人才。農(nóng)村合作金融機構(gòu)在雇傭職業(yè)經(jīng)理人時很難吸引到高質(zhì)量的經(jīng)理人，因為它們的薪酬政策基本上不允許它們支付相應的市場價格。除了這一共同的原因外，規(guī)模不同的農(nóng)村合作金融機構(gòu)還存在不一樣的障礙。對于規(guī)模較大的農(nóng)村合作金融機構(gòu)來說，缺少股權(quán)激勵機制也是一個重要的原因；對于規(guī)模較小的農(nóng)村合作金融機構(gòu)來說，成員民主參與的積極性相對較高，這可能導致非專業(yè)的成員大量占據(jù)關(guān)鍵的管理崗位。就國外成功的經(jīng)驗來看，克服這些障礙的主要手段是為管理人員提供適當?shù)呐嘤柡徒逃?/p>

當然，不是只有農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制才出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。在任何所有權(quán)和控制權(quán)相分離的組織中，治理機制必然存在一個的致命缺陷——“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”。如果代理人和監(jiān)督者相互勾結(jié)，治理機制就會失效。學者和實踐者為了校正治理機制的失靈，設計出了不少輔助性的治理機制。不過，這些輔助性的治理機制是針對商業(yè)企業(yè)的特點而設計，因而在適用于農(nóng)村合作金融機構(gòu)時會出現(xiàn)“水土不服”。這里我們嘗試分析四個重要的輔助性的治理機制，分別是企業(yè)控制權(quán)市場機制（marketforcorporatecontrol）、大股東機制（blockholders）、經(jīng)理人報酬契約機制（executive compensation）。

首先，企業(yè)控制權(quán)市場機制發(fā)揮不了作用。HenryManne在1965年首次提出企業(yè)控制權(quán)市場理論，認為通過企業(yè)收購的控制權(quán)交易可以使那些經(jīng)營不善、缺乏效率的企業(yè)管理層得到替換，從而減少代理成本，實現(xiàn)企業(yè)股價最大化，促進社會資源的優(yōu)化配置。因此，盡管企業(yè)管理層在企業(yè)日常工作中擁有較大的自主權(quán)，但企業(yè)控制權(quán)市場對他們的行為施加了嚴格的限制，使其被迫忠于股東的利益。但是，合作社的所有制結(jié)構(gòu)意味著農(nóng)村合作金融機構(gòu)的股份具有不可轉(zhuǎn)讓性，同時也排除農(nóng)村合作金融機構(gòu)被他人收購的可能性。

其次，大股東機制并不存在。在商業(yè)銀行，大股東機制是十分重要的企業(yè)治理機制。由于企業(yè)業(yè)績的好壞對于大股東的影響最大，大股東具有足夠的激勵投入大量的時間和精力來監(jiān)督管理層，同時大股東自身的資源優(yōu)勢、投票權(quán)優(yōu)勢也將增強他們監(jiān)督管理層的能力。企業(yè)業(yè)績與大股東利益關(guān)系越緊密，該監(jiān)督行為便越積極?；诔杀竞褪找娴目紤]，小股東通常會選擇“搭便車”，依靠大股東來維護全體股東的利益。但是，這種機制也存在缺陷。大股東往往首先考慮自己的利益，如果存在犧牲小股東的利益來換取自身的利益，大股東的治理機制也會失靈。然而，農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制中不存在大股東機制是因為其對成員能夠認購的股票數(shù)量做出了嚴格的限制。

最后，難以設計有效地經(jīng)理人報酬契約以綁定管理層和成員之間的利益。經(jīng)理人報酬契約的目的是綁定管理層的利益與股東的利益。管理層不會主動尋求股東價值最大化，股東可以通過薪酬契約來激勵管理層，促使他們實現(xiàn)股東價值最大化。但是，對于農(nóng)村合作金融機構(gòu)來說，設計有效地經(jīng)理人報酬契約面臨著很多困難。其一，合作社的理念和文化是與金錢激勵不相容的。其二，合作社的基本制度排斥經(jīng)理人報酬契約的某些內(nèi)容，例如“成員認購股票的數(shù)量限制”導致股權(quán)激勵型報酬(stock-based compensation)不可能在農(nóng)村合作金融機構(gòu)實施。其三，會員利益的多元化也增加了經(jīng)理人報酬契約設計的困難。

四、結(jié)語

治理不善是農(nóng)村合作金融機構(gòu)消亡的主要原因之一，其核心問題是如何平衡民主控制和專業(yè)化管理之間的關(guān)系。任何一個農(nóng)村合作金融機構(gòu)都必須面對這一問題。我國的農(nóng)村合作金融的發(fā)展尚處于起步階段，不少新成立的農(nóng)村合作金融機構(gòu)往往照搬成功的農(nóng)村合作金融機構(gòu)的制度設計，甚至沒有根據(jù)自身的實際情況對之進行實質(zhì)性的改造。這種忽視治理的行為可能會讓農(nóng)村合作金融在發(fā)展和擴張的過程中遭遇嚴重的瓶頸。當然，成立初期的農(nóng)村合作金融機構(gòu)不可能“一步到位”地解決所有的治理失靈問題，但至少需要做到以下幾點：建立一個公開的、簡單的成員投票程序，不能以任何理由壓制爭議的聲音；通過培訓和教育使當選的董事充分認識到自己的職責，提高其管理或監(jiān)督的能力；明確區(qū)分執(zhí)行董事與非執(zhí)行董事之間的權(quán)力和責任，形成有效地制約關(guān)系；定期進行內(nèi)部審計和外部審計；積極引入可以促進信息交流、民主協(xié)商、民主控制的新手段以提高成員的民主參與度。

注釋：

①Cornforth，Making Sense of Co-operative Governance：Competing Models and Tensions[J].Review of International Co-operation，2002，（1）：53。

②http://www.woccu.org/best_practices/index.php?sec_id_view=12。

③Silvertsen，Governance issues seen from a management perspective[J]，Review ofInternational Co-operation，1996，(4):35。

[1]Ajai Nair and Renate Kloeppinger-Todd.Reaching Rural Areas with Financial Services：Lessons from Financial Cooperatives in Brazil，Burkina Faso，Kenya，and Sri Lanka[M].The World Bank，2007.

[2]李金珊，葉托．農(nóng)村合作金融的發(fā)展選擇[J]．學習與實踐，2008，(10)：136-143.

[3]Cuevas and Fischer.Cooperative FinancialInstitutions:Issues in Governance，Regulation，and Supervision [M].World Bank Working Papers，2005.

[4]Westley and Shaffer.Credit Union Policies and Performance in Latin America[J].Journal of Banking and Finance，1999，（9)：1303-1329.

[5]Cornforth.The governance of cooperatives and mutual associations：a paradox perspective[J].Annals of Public and Cooperative Economics，2004，（1):11-32.

[6]Roger Spear.Governance in Democratic Memberbased Organizations[J].Annals of Public and Cooperative Economics，2004，(1)：33-59.

（責任編輯 楊仙麗）

F832.35

A

1008-4479（2010）02-0058-05

2009-11-22

國家社會科學規(guī)劃基金資助項目（09CZZ024）

葉 托（1985-），男，漢族，浙江溫州人，浙江大學公共管理學院博士生，主要從事農(nóng)村政策、地方治理研究；

李金珊（1962-），女，漢族，浙江溫州人，浙江大學公共管理學院教授，博士生導師，主要從事公共經(jīng)濟、公共政策研究。