農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展的制約瓶頸及措施

□ 安 徽 儲(chǔ)平平

自2006年全面啟動(dòng)新一輪建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)以來，廣大農(nóng)村基本上都在勾畫“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”的美好前景并在不斷地踐行，其中對于改善農(nóng)村人居環(huán)境的建設(shè)工作勢必要先行。因此近幾年來在廣大農(nóng)村特別是一些鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部迅速掀起房地產(chǎn)熱。這些工作在某種程度上改變了農(nóng)村的面貌，改善了農(nóng)民居住的條件，但更令人關(guān)注的是暴露出的問題，例如新形勢下農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地使用等均引起理論界以及實(shí)踐工作者的高度關(guān)注和廣泛爭議?？v觀農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀，我們不得不反思：在眾多制約農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展的因素中，究竟誰才是真正的主宰？農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展不可能簡單照搬城市地產(chǎn)發(fā)展模式，同時(shí)必須回答房地產(chǎn)究竟采取何種發(fā)展模式才能充分發(fā)揮其作為先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的影響與作用。殊途同歸，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該是主旋律。

一、農(nóng)村住宅開發(fā)現(xiàn)狀

伴隨城市地產(chǎn)競爭日益激烈，許多開發(fā)商將目光集中到城市郊區(qū)，通過參與集體土地開發(fā)、政府城中村項(xiàng)目改造，創(chuàng)造新的利潤增長點(diǎn)。然而由于在實(shí)際操作過程中存在許多違規(guī)行為，農(nóng)民并未很好地享受成果。有人認(rèn)為，當(dāng)開發(fā)商參與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，將土地“種上”房子，從某種意義上來說是城市包圍農(nóng)村的“房吃人”現(xiàn)象。

（一）將城郊結(jié)合部的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成為股份公司

然后，鼓勵(lì)外來投資者參資入股，并且將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園改造成為房地產(chǎn)項(xiàng)目，除少部分土地用于觀賞植物的種植和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)之外，絕大部分土地變成商品房用地，并通過對外招商引資，直接或者變相出售商品房。

（二）打著新農(nóng)村建設(shè)的幌子

鼓勵(lì)開發(fā)商直接投資參與農(nóng)村建設(shè)以及危房改造等項(xiàng)目，政府將一部分獲得的土地直接轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，由他們建造別墅、辦公大樓或者通過提高土地容積率，建造一批商品房，而在事實(shí)上由于農(nóng)村集體土地的特殊性質(zhì)使得這些商品房又經(jīng)常淪為“小產(chǎn)權(quán)房”。但購房者對此卻不知情或不以為然，這為以后的房產(chǎn)糾紛埋下了伏筆。

同時(shí)也包括農(nóng)民自主開發(fā)。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大力推進(jìn)，特別是農(nóng)村道路的建設(shè)，一些農(nóng)民自發(fā)地向道路旁聚集。他們利用農(nóng)村自身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重新獲取土地進(jìn)行自主開發(fā)建筑。這些住宅建筑一方面直通公路，既缺乏綠化而導(dǎo)致景觀單一，又存在極大的安全隱患；另一方面庭院內(nèi)部功能分區(qū)不當(dāng)導(dǎo)致空間環(huán)境雜亂而骯臟，而外部缺乏必要的公共活動(dòng)和交往場所。

農(nóng)村的面貌在悄悄地發(fā)生著變化。但是，這種規(guī)避國家現(xiàn)行法律的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，在一定程度上損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民切身利益。房地產(chǎn)開發(fā)商參與農(nóng)村危房改造，雖然在一定程度上解決了政府發(fā)展資金不足的問題，但由于房地產(chǎn)開發(fā)商在改造過程中付出了成本，地方政府不得不將那些本來按照法律應(yīng)該收取的土地出讓金，補(bǔ)貼給房地產(chǎn)開發(fā)商，而當(dāng)?shù)鼐用癫]有從中獲得益處。特別是這種簡單地將土地“種上”房子的行為已經(jīng)嚴(yán)重地干擾了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系趨于新的對立。當(dāng)城市的文明經(jīng)歷了工業(yè)文明的洗禮之后，我們越來越清醒地意識到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系。美國環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊斯特·R·布朗曾言：“在漫長的歲月中，人們賴以生存的是自然資產(chǎn)所產(chǎn)生的利息，當(dāng)我們目光短淺地為保持現(xiàn)行模式（工業(yè)化經(jīng)濟(jì)）而努力的時(shí)候，我們正在耗盡地球的自然資本”。2007年黨的十七大報(bào)告中明確將“建設(shè)生態(tài)文明”作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新的更高要求。與城市相比較，農(nóng)村更應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)文明的一面。

二、農(nóng)村房地產(chǎn)建設(shè)過程中的制約因素分析

透過農(nóng)村居民點(diǎn)分布以及開發(fā)建設(shè)的現(xiàn)狀，導(dǎo)致農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展過程中問題層出不窮，究其原因，政府、農(nóng)民、開發(fā)商均負(fù)有不可推卸的責(zé)任。他們都忽略了生態(tài)環(huán)境與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系。山川秀美，田園風(fēng)光，那是我們腦海中農(nóng)村所獨(dú)有的特色。城市生活的快節(jié)奏在這里沒有市場。農(nóng)村和緩的生活節(jié)奏，更體現(xiàn)出人與自然的和諧與統(tǒng)一。土地是一種不可再生資源，而房地產(chǎn)開發(fā)則是一種長期的、持續(xù)地占用土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。政府可以邀請房地產(chǎn)開發(fā)商參與農(nóng)村危房改造，也可以鼓勵(lì)投資者參與新農(nóng)村以及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是必須處理好新農(nóng)村建設(shè)與房地產(chǎn)開發(fā)之間的關(guān)系，千萬不能將房地產(chǎn)開發(fā)作為新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。

政府制定發(fā)展規(guī)劃不合理，主要表現(xiàn)為土地利用規(guī)劃滯后于農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。在實(shí)際操作中農(nóng)村的發(fā)展主要是以外延發(fā)展為主，用地粗放，其直接后果是其集聚功能難以完善，基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本過高，設(shè)施的修建難以形成規(guī)模效益，造成基礎(chǔ)設(shè)施尤其是環(huán)境設(shè)施嚴(yán)重不足。在編制規(guī)劃時(shí)缺乏科學(xué)性、預(yù)見性和超前性，使得農(nóng)村發(fā)展的空間受到限制。規(guī)劃不注重農(nóng)村內(nèi)部資源的充分利用，致使一些可以利用的資源閑置；各個(gè)項(xiàng)目用地的規(guī)劃布局不合理，生活區(qū)與畜養(yǎng)區(qū)等功能區(qū)相互混雜……這種不合理的規(guī)劃布局直接造成了資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境、個(gè)人健康的惡化。

農(nóng)民的思想觀念未能得到根本轉(zhuǎn)變，小富即安、故步自封等意識形態(tài)仍占一定份量，他們的思維和創(chuàng)造力也就不同程度地受到禁錮，農(nóng)村住宅很難有比較系統(tǒng)合理的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，農(nóng)村住宅建設(shè)市場很難有長足的發(fā)展。在這些因素的結(jié)合作用下也就導(dǎo)致了農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展過程中存在的一些共性問題：①地域特色漸失，浪費(fèi)與隱患并存；②缺少規(guī)劃，土地使用率不高； ③破壞生態(tài)，不利于和諧發(fā)展。

三、因地制宜，融生態(tài)文化于農(nóng)村建設(shè)之中

（一）加強(qiáng)村域空間整合

村域空間整合可以更高效、集約地利用土地，改善村民居住環(huán)境，節(jié)約建設(shè)成本，方便村民生活。加速零散居民點(diǎn)向較大居民點(diǎn)集并，建設(shè)相對集中的居民區(qū)以及相應(yīng)的配套建設(shè)，使村民居住環(huán)境得到明顯改善。對于遷出的居民點(diǎn)應(yīng)盡快復(fù)墾或配以生態(tài)用地進(jìn)行綠化建設(shè)。在這個(gè)過程中應(yīng)本著節(jié)約用地的原則進(jìn)行，但也必須考慮到當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。在規(guī)劃過程中，村委會(huì)應(yīng)嚴(yán)格控制農(nóng)戶建設(shè)面積，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工的方案，同時(shí)也應(yīng)優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理布局基礎(chǔ)設(shè)施用地；既要考慮村容的整體性，又要注重農(nóng)村住戶從事農(nóng)、林、牧、副、漁等各種生產(chǎn)、生活的實(shí)用性。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃

對于居民點(diǎn)的建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)是整治村民的居住環(huán)境，為在住的以及將來要搬遷過來的居民提供良好的建設(shè)家園的空間。具體可以從內(nèi)部空間布局、環(huán)境整治以及住宅建設(shè)等幾個(gè)方面來進(jìn)行。

整理“空心村”、“爛心村”。將中心村內(nèi)的廢棄地和閑置地進(jìn)行適當(dāng)整理，減少閑置用地面積，調(diào)整村內(nèi)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化村內(nèi)布局。拆村并點(diǎn)，建立中心村。以較大的不易搬遷的村莊為中心，根據(jù)有利于生產(chǎn)、符合村民意愿和要求的原則，搬遷和歸并一些小的自然村，或是將規(guī)模較小的、布局分散的自然村搬至中心村，對原有村莊宅基地進(jìn)行整理，以備農(nóng)田使用或它用。

住宅建設(shè)應(yīng)該延續(xù)當(dāng)?shù)孛窬拥谋就撂卣?，這即是對地方文化的尊重，也是對美的傳承。住宅建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是改進(jìn)住宅內(nèi)部的功能，滿足村民新的文化生活需求，改善居住條件。在建材的使用方面，應(yīng)本著節(jié)儉的原則進(jìn)行。要充分利用舊料以及當(dāng)?shù)氐慕ㄖ牧希瑫r(shí)還要充分利用當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力資源。

環(huán)境整治工作的重點(diǎn)是改善村容村貌，這也是將來居民點(diǎn)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。加快居民點(diǎn)外圍和村內(nèi)綠化建設(shè)，整理各個(gè)院落之間的場院、空閑地和棄置地，根據(jù)實(shí)際建設(shè)一些小型廣場或綠地，為村民加強(qiáng)交流提供更大的空間。要增加宅院與道路之間的空地，適當(dāng)建立一些綠化帶，既可改善景觀單一的局面，又可以增加安全系數(shù)。

（三）完善配套建設(shè)，徹底改善農(nóng)村人居環(huán)境

1.加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，首先必須解決農(nóng)村供水問題。目前農(nóng)村大部分農(nóng)民采取自打井供給水，取水設(shè)施簡陋，水質(zhì)比較差，容易受感染。要改變這種現(xiàn)狀，必須建設(shè)集中供水系統(tǒng)，滿足村民生活以及消防對水質(zhì)、水壓和水量的要求。集中供水系統(tǒng)的建立，可以更有效地引導(dǎo)居民點(diǎn)的合理建設(shè)。

在農(nóng)村由于所處地域的特色，要想建立合理、高效的村域規(guī)劃，必須將其與教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相協(xié)調(diào)。因此在中心居民點(diǎn)必須設(shè)立學(xué)校、衛(wèi)生院、圖書館、休閑娛樂場所等，以及適度規(guī)模的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。

2.加強(qiáng)金融支持，扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。任何一個(gè)國家或地區(qū)，規(guī)劃得再高效，若是老百姓沒有穩(wěn)定的收入，經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，這個(gè)國家或地區(qū)都沒有辦法長久生存下去。農(nóng)村要致富必須要有資金支持，而農(nóng)村貸款難也一直是限制農(nóng)民致富的瓶頸。因此必須建立面向農(nóng)村的多渠道的金融服務(wù)系統(tǒng)，扶持農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村、幫助農(nóng)民。

3.確保規(guī)劃的持續(xù)性發(fā)展。擺在我們面前的問題，不是規(guī)劃的制訂問題，而是規(guī)劃的如何持續(xù)貫徹實(shí)施的問題。美國是一個(gè)居住水平很高的國家，住房保障方面最具特色的就在于其各項(xiàng)保障措施的法制化。與其相比，我國在這個(gè)方面就表現(xiàn)得尤其落后。當(dāng)一份規(guī)劃被制訂好，人們就在擔(dān)心它究竟可以持續(xù)多長時(shí)間，政策的不連續(xù)性往往讓人難以適從，也最容易挫傷人們的積極性。

4.加強(qiáng)生態(tài)文化建設(shè)的宣傳。針對農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，法律意識淡薄的特點(diǎn)，必須加深人們對于生態(tài)文化建設(shè)的理解，方能獲得智力支持。在當(dāng)前新農(nóng)村住宅規(guī)劃建設(shè)中，農(nóng)民往往只關(guān)注自家的住房，卻無意或無力參與農(nóng)村整體環(huán)境的營造，無法保障農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展。因此農(nóng)村基層政府應(yīng)該建立農(nóng)村組織，引導(dǎo)和教育農(nóng)民接受營造環(huán)境的責(zé)任，學(xué)習(xí)如何改善環(huán)境，進(jìn)而取得農(nóng)民對規(guī)劃設(shè)計(jì)的支持，讓農(nóng)民群眾參與到新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)中來。相信在專家、農(nóng)民及主管部門的共同協(xié)作下產(chǎn)生的規(guī)劃、設(shè)計(jì)，將會(huì)最大可能地保證我國農(nóng)村未來的健康發(fā)展。

5.利用經(jīng)濟(jì)杠桿來約束農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地。我們還可以借鑒一些成功做法，通過經(jīng)濟(jì)杠桿來規(guī)劃人們的行為。由于農(nóng)村建設(shè)用地缺乏有效的市場調(diào)節(jié)機(jī)制，用地?cái)?shù)量不受經(jīng)濟(jì)約束，為此要針對具體不同的用地情況收取不同標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用，建立專項(xiàng)資金，為農(nóng)村土地整理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌備資金，做到“誰投資，誰受益”。對于超標(biāo)使用建設(shè)用地每年收取額外的費(fèi)用，控制富裕的農(nóng)民盲目使用建設(shè)用地。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，務(wù)農(nóng)人口在逐步減少。從供求關(guān)系上看，已有大量的農(nóng)民進(jìn)入中心村或城鎮(zhèn)購買或租賃房屋，而一些價(jià)格適中的多層農(nóng)村公寓房在不少地方很受農(nóng)民的歡迎，這是農(nóng)村住房制度改革的一種新嘗試，可以節(jié)約土地，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長?？梢娹r(nóng)村住宅業(yè)潛力很大。