農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制效用的政策評(píng)價(jià)

牛毅

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制效用的政策評(píng)價(jià)

牛毅

（太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西太原030027）

自2006年我國實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制改革以后，各方面都取得了可喜的成績(jī)，如大幅度減輕了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)逐步提高，城鄉(xiāng)差別逐步縮小，教育管理行為逐步規(guī)范。文章將從新機(jī)制內(nèi)容的角度，就其實(shí)施以來產(chǎn)生的效用進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的對(duì)策。

新機(jī)制；教育經(jīng)費(fèi)；改善

為加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展，國家自2006年起在西部地區(qū)開始實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。經(jīng)費(fèi)來源有了制度性保障，農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)管理進(jìn)一步規(guī)范，學(xué)校管理水平明顯提高，農(nóng)民群眾的教育負(fù)擔(dān)大大減輕，這是教育領(lǐng)域中的一項(xiàng)重大改革。這項(xiàng)改革實(shí)施三年來，對(duì)我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展、推進(jìn)公共財(cái)政建立、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等方面都產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。

一、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的概況

2005年12月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》（國發(fā)〔2005〕43號(hào)），要求按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制（簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”）是以政府投入為主，各級(jí)共同負(fù)擔(dān)，建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常性財(cái)政投入機(jī)制，確保有足夠的資金用于農(nóng)村義務(wù)教育的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展而建立起來的一套完整的工作系統(tǒng)新機(jī)制把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主。

從2006年農(nóng)村中小學(xué)春季學(xué)期開學(xué)起，新機(jī)制按照制定的實(shí)施步驟分年度、分地區(qū)逐步實(shí)施。

1．2006年，西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)；中央財(cái)政同時(shí)對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)安排公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平；啟動(dòng)全國農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校校舍維修改造資金保障新機(jī)制。

2．2007年，中部地區(qū)和東部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)；中央財(cái)政同時(shí)對(duì)中部地區(qū)和東部部分地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)安排公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平。

3．2008年，各地農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)全部達(dá)到該省(區(qū)、市)2005年秋季學(xué)期開學(xué)前頒布的生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)；中央財(cái)政安排資金擴(kuò)大免費(fèi)教科書覆蓋范圍。

4．2009年，中央出臺(tái)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。各省(區(qū)、市)制定的生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)低于基準(zhǔn)定額的差額部分，當(dāng)年安排50%，所需資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政按照免學(xué)雜費(fèi)的分擔(dān)比例共同承擔(dān)。

5．2010年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額全部落實(shí)到位。

農(nóng)墾、林場(chǎng)等所屬義務(wù)教育階段中小學(xué)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，與所在地區(qū)農(nóng)村同步實(shí)施，所需經(jīng)費(fèi)按照現(xiàn)行體制予以保障。城市義務(wù)教育也應(yīng)逐步完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，具體實(shí)施方式由地方確定，所需經(jīng)費(fèi)由地方承擔(dān)。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生同步享受“兩免一補(bǔ)”政策；進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學(xué)生享受同等政策。

新機(jī)制改革實(shí)施三年來，新機(jī)制基本按照當(dāng)初制定的實(shí)施步驟逐步執(zhí)行著，農(nóng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)出可喜的面貌。陳至立2007年曾說過，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各地區(qū)、各有關(guān)部門的共同努力，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制已經(jīng)在全國范圍建立，工作取得了巨大成就，得到了人民群眾的廣泛贊揚(yáng)和擁護(hù)。

二、從新機(jī)制內(nèi)容的角度對(duì)其產(chǎn)生的效用進(jìn)行分析

自2006年我國實(shí)施新機(jī)制改革之后，各方面都取得了可喜的成績(jī)。

1.全面落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，切實(shí)減輕了農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)

國家于2001年開始實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策，將西北地區(qū)作為國家重點(diǎn)扶持地區(qū)。2005年，“兩免一補(bǔ)”政策惠及到中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生。2008年秋季學(xué)期開始，國家更是將義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策范圍擴(kuò)大到全國義務(wù)教育階段的所有學(xué)生。至今，我國義務(wù)教育階段有近1.78億城鄉(xiāng)學(xué)生全部享受免學(xué)雜費(fèi)政策，近1.5億農(nóng)村學(xué)生全部享受國家免費(fèi)教科書，1100萬家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生享受生活補(bǔ)助。這項(xiàng)政策從根本上保證了適齡兒童的教育入學(xué)起點(diǎn)的公平，有效減輕了家庭教育支出負(fù)擔(dān)，特別是多子女的貧困家庭減輕負(fù)擔(dān)的程度更大。

2006年秋季學(xué)期開始，寧夏創(chuàng)造性地在全國實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策后，又免費(fèi)提供一套教輔材料，率先在全國將“兩免一補(bǔ)”政策擴(kuò)大到“三免一補(bǔ)”，全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)全免機(jī)制，并將這一政策推廣到民辦中小學(xué)學(xué)生。到2008年春季，中央、自治區(qū)共投入義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制資金近6億多元，使全區(qū)99萬中小學(xué)生受益，其中53.7萬名家庭貧困學(xué)生享受到了“三免一補(bǔ)”政策，97萬名公辦中小學(xué)生全部免除雜費(fèi)19080萬元，近6萬名貧困家庭寄宿學(xué)生享受到了生活費(fèi)補(bǔ)助，53萬余名貧困生受到免費(fèi)提供的教科書和教輔材料。

據(jù)湖南省2007年統(tǒng)計(jì)，僅免除雜費(fèi)一項(xiàng)，平均每年每個(gè)小學(xué)生就減負(fù)190元，初中生減負(fù)260元；同時(shí)享受免費(fèi)教科書政策的，這兩個(gè)數(shù)字則是250元至290元、440元至480元；同時(shí)享受寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助的，這兩個(gè)數(shù)字是450元至490元、640元至680元。

據(jù)初步測(cè)算，西部農(nóng)村地區(qū)僅免除學(xué)雜費(fèi)一項(xiàng)，平均每個(gè)小學(xué)生年減負(fù)140元，初中生年減負(fù)180元；享受免費(fèi)教科書的貧困生，小學(xué)生平均年減負(fù)210元，初中生320元；既享受免費(fèi)教科書又享受生活費(fèi)補(bǔ)助的家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生，小學(xué)生平均年減負(fù)達(dá)510元，初中生達(dá)620元。中部農(nóng)村地區(qū)免除學(xué)雜費(fèi)一項(xiàng)，小學(xué)生年減負(fù)約180元，初中生約230元。

以上多個(gè)研究數(shù)據(jù)都表明，實(shí)施新機(jī)制改革后，農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕了，這是繼稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅后的又一惠農(nóng)政策，得到廣大人民的擁護(hù)。

2.提高了農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使學(xué)校的基本運(yùn)轉(zhuǎn)得到一定程度的保障

從2007年開始，對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)的生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)，小學(xué)低于150元的地區(qū)，提高到150元；初中低于250元的地區(qū)，提高到250元。2008年，中央出臺(tái)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，每年新增經(jīng)費(fèi)65.8億元。

從表1所示的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出的情況看，農(nóng)村普通小學(xué)增長了13.36倍，年均增長率57.3%，超過全國年均46.39%的增長率；農(nóng)村普通初中增長了11.76倍，年均增長率54.17%，超過全國年均40.43%的增長率。總的來看，近6年來，全國義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)逐年增加，尤其2007年增長幅度較大，有農(nóng)村的增幅大于全國的增幅的態(tài)勢(shì)，農(nóng)村普通小學(xué)、初中與全國平均水平之比從2001年的62.2%、53.9%，分別提高到2007年的95.0%、93.32%。這在一定程度上說明，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制已經(jīng)初見成效。

國家的提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)，對(duì)于農(nóng)村學(xué)校在稅費(fèi)改革后難以運(yùn)轉(zhuǎn)的局面有所改善。實(shí)施新機(jī)制前，全國有113個(gè)縣（市、區(qū)）的小學(xué)、142個(gè)縣的初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)為零，其中85%以上在中、西部地區(qū)。實(shí)施新機(jī)制后，農(nóng)村學(xué)校得到了由財(cái)政撥付的公用經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)大幅度增加，學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)得到基本保障。

各省都提高了公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校保障水平得到不同程度的改善。特別是甘肅、云南等偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)校，原來僅靠有限的收費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，在實(shí)施新機(jī)制后，學(xué)校普遍反映，運(yùn)轉(zhuǎn)基本得到保障，經(jīng)費(fèi)還需增加。

公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的提高不僅是學(xué)?；具\(yùn)轉(zhuǎn)得到保障，而且有效地杜絕了教育亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。新機(jī)制實(shí)施后，由于學(xué)校只收取部分課本費(fèi)和寄宿生的住宿費(fèi)，學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)，按時(shí)間進(jìn)度劃撥，學(xué)校和老師從收費(fèi)和多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的桎梏中解脫出來，能夠集中精力搞教學(xué)工作。而且學(xué)校的收費(fèi)公開透明，使教育收費(fèi)便于家長和各界的監(jiān)督，從而從根本上杜絕了教育亂收費(fèi)現(xiàn)象，學(xué)校和政府在人民心目中的公信度得到提升。

3.農(nóng)村寄宿制建設(shè)工程成效顯著，辦學(xué)條件有較大改善

近些年來，國家逐步加大投入，使普通中小學(xué)校辦學(xué)條件得到了進(jìn)一步的改善。據(jù)教育部2007年統(tǒng)計(jì)，全國普通中小學(xué)校舍建筑面積135320萬平方米，比上年增加2210.5萬平方米。

5年來，國家還安排專項(xiàng)支持2.2萬多所農(nóng)村中小學(xué)改造危房、建設(shè)7000多所寄宿制學(xué)校。中央財(cái)政加國債用于農(nóng)村寄宿制學(xué)校工程共100億元，省級(jí)財(cái)政配套2.66億元。中央財(cái)政安排100億元、省級(jí)財(cái)政配套10億元支持的農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，全面覆蓋農(nóng)村的36萬所中小學(xué)，使得1億多學(xué)生分享優(yōu)質(zhì)教育信息化資源。

“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”自2004年啟動(dòng)以來，中央共投入專項(xiàng)資金100億元。2007年，全國義務(wù)教育階段寄宿生總規(guī)模達(dá)到2992.4萬人，比上年增加67.9萬人，增長2.3%；寄宿生比例達(dá)到18.4%，比上年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，西部農(nóng)村小學(xué)寄宿生比例達(dá)到11.6%，西藏、內(nèi)蒙古、云南、青海4個(gè)省份超過20%。西部農(nóng)村初中寄宿生比例達(dá)到53.6%，西藏、廣西和云南3個(gè)省份超過70%。2007年全國小學(xué)寄宿生生均宿舍面積達(dá)到2.6平方米，比上年增加0.1平方米。西部農(nóng)村地區(qū)住宿條件改善明顯，比2006年增加0.2個(gè)平方米，寧夏、貴州分別增加0.6和0.5平方米。

到2007年年底，西部“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃的順利完成、農(nóng)村寄宿制工程的順利推進(jìn)，使全國義務(wù)教育階段寄宿生在2007年規(guī)模達(dá)到近3000萬元，其中西部農(nóng)村初中寄宿生比例達(dá)到53.6%。新機(jī)制的實(shí)施，為貧困農(nóng)村地區(qū)學(xué)生繼續(xù)學(xué)習(xí)創(chuàng)造了良好條件。

4.農(nóng)村義務(wù)教育普及水平得到提高

新機(jī)制免除了義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書，對(duì)貧困寄宿生還提供生活補(bǔ)助。新機(jī)制不僅保證了在校學(xué)生不會(huì)因貧輟學(xué)，也促使已經(jīng)輟學(xué)的貧困孩子重返校園，學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象得到有效遏制，農(nóng)村適齡兒童入學(xué)問題基本解決。由于政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入的大幅增加，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民送子女上學(xué)的積極性，2006年西部地區(qū)約20萬輟學(xué)學(xué)生因此重返校園。

表1 2000年—2007年間全國和農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出單位：元

表2 2002-2007年全國小學(xué)、初中畢業(yè)生升學(xué)率情況單位：%

2007年全國小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率達(dá)到99.9%，比2002年提高了2.9個(gè)百分點(diǎn)，初中畢業(yè)生升學(xué)率達(dá)到79.3%，比2002年提高了21個(gè)百分點(diǎn)。西部各省區(qū)的畢業(yè)生升學(xué)率比以前有了明顯增高。2003年底啟動(dòng)的國家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃2008年也如期完成，“兩基”人口覆蓋率提高到98%，相應(yīng)地，全國“兩基”人口覆蓋率增至99%，小學(xué)學(xué)齡人口入學(xué)率和初中毛入學(xué)率分別達(dá)到99.5%和98%，達(dá)到了我國普及義務(wù)教育的歷史最高水平。

這些成就的取得都得益于新機(jī)制的出臺(tái)和實(shí)施，因此說，農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制的實(shí)施有利于農(nóng)村教育的持續(xù)健康發(fā)展，有利于全面教育水平的改善與提高。

三、完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的對(duì)策

雖然實(shí)施新機(jī)制以后農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入和辦學(xué)條件等方面得到很大提高，但我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展只是相對(duì)于過去過于薄弱和相對(duì)落后的局面而言發(fā)生一系列積極而深刻的變化，面對(duì)現(xiàn)實(shí)依然有許多困難需要克服，需要社會(huì)各界給予關(guān)注和支持。陳至立在完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制直接關(guān)系農(nóng)村義務(wù)教育的鞏固提高，關(guān)系教育公平與和諧社會(huì)建設(shè)。

當(dāng)前，要完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，關(guān)注以下幾點(diǎn)：

1.進(jìn)一步加大經(jīng)費(fèi)投入，將經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，各級(jí)部門劃分好權(quán)責(zé)利，清理好農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)，合理配置地區(qū)間的教育資源。構(gòu)建以財(cái)政為主、政策性金融和優(yōu)先教育區(qū)為輔的多元投資模式；進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)地區(qū)結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督。

2.關(guān)注中小學(xué)布局調(diào)整和中小學(xué)危房改造工程的進(jìn)展，調(diào)研實(shí)施學(xué)校普遍反饋的意見。建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造的長效機(jī)制，加快中小學(xué)布局調(diào)整的步伐，不斷提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。不斷提高中西部地區(qū)農(nóng)村校舍維修改造資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)高寒等特別困難地區(qū)加大支持力度。由于實(shí)施“新機(jī)制”以前各學(xué)校的危房改造采用的是申報(bào)項(xiàng)目短期突擊方式解決，實(shí)施“新機(jī)制”以后將采用長效機(jī)制，采取固定資產(chǎn)折舊的辦法按比例撥付危房改造資金，因此如果有很多危房需要重建，就涉及到資金的來源問題。

3.關(guān)注教師的激勵(lì)機(jī)制問題。新機(jī)制免收學(xué)生的雜費(fèi)后，教師的工資全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，評(píng)定工資的標(biāo)準(zhǔn)主要是老師的工齡和職稱，學(xué)校沒有經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀教師，也沒有能力吸引或留住人才，因此要盡快建立教師激勵(lì)機(jī)制。

4.完善家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助承擔(dān)機(jī)制，盡快建立實(shí)施免費(fèi)教科書循環(huán)使用制度。

［1］張力，李孔珍.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制政策研究［J］.教育發(fā)展研究，2008，（9）.

［2］周堅(jiān).夯實(shí)教育公平的根基［J］.中國人大，2007，（7）.

［3］劉荃信，何兆華，等.進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制的政策性選擇［J］.當(dāng)代教育論壇，2008，（6）.

［4］于相春，徐宣清.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制改革帶來的影響極其對(duì)策［J］.教育財(cái)會(huì)研究，2007，（1）.

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1673-0046（2010）10-0083-03