農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的再審視——以農(nóng)村人多地少的基本矛盾為視角

彭衛(wèi)兵 ，張曉敏

（1.中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙410083；2.湖南省懷化市中級人民法院，湖南懷化418000）

1 農(nóng)村土地所有制缺陷的現(xiàn)有研究

1.1 農(nóng)村土地所有制缺陷的現(xiàn)有研究概覽

現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面：一是所有權(quán)主體虛化；二是農(nóng)村土地權(quán)能殘缺不全[1-4]。

為什么會出現(xiàn)這些缺陷，學(xué)者們首先對現(xiàn)有農(nóng)村集體土地性質(zhì)的認(rèn)識存在許多分歧，歸納起來主要有以下幾種觀點：（1）農(nóng)村集體土地所有權(quán)是現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》上明文規(guī)定的農(nóng)村土地三級所有[5]；（2）農(nóng)村集體土地所有權(quán)表面是農(nóng)村集體所有，但由于“第一是重合行政邊界和集體土地邊界，使該集體既是行政單位，又是一個經(jīng)濟(jì)組織。第二是使該集體領(lǐng)導(dǎo)既是行政官員又是經(jīng)濟(jì)組織的管理者……”，故“土地的控制權(quán)事實上不在所有者，而在國家手中[6]?！保?）中國現(xiàn)行法律雖然確立了“農(nóng)民集體”的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位，但“農(nóng)民集體”并不是一個嚴(yán)格的法律概念，更多的是一個政治意義上的名詞。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述,并不能成為法律關(guān)系的主體[7]。

也有學(xué)者跳出這種思路，認(rèn)為如果農(nóng)民有結(jié)社權(quán),可以自由結(jié)成“集體”,那么土地歸農(nóng)戶還是歸這種集體,并沒有原則上的區(qū)別（在國外民法中它們都算“私有”），但如果農(nóng)民并無結(jié)社權(quán),那么土地歸農(nóng)戶還是歸官辦“集體”,實際上就是土地歸農(nóng)民還是歸官府之別[8]。更有一些學(xué)者認(rèn)為需要轉(zhuǎn)換研究范式[9]。

對于現(xiàn)有農(nóng)村土地所有制進(jìn)行改革，主要有以下幾種觀點。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該國有化[10]，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該私有化[11]，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該在現(xiàn)有集體所有制的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步完善。

1.2 現(xiàn)有農(nóng)村土地所有制缺陷的研究視角分析

現(xiàn)有的相關(guān)研究是在產(chǎn)權(quán)明晰的視角下，得出目前農(nóng)村土地集體所有制主體是“虛位”的。但是對于什么是集體、集體的性質(zhì)、集體在農(nóng)村到底由哪個基層組織代表、所有制和所有權(quán)概念的關(guān)系等諸如此類的問題都是含混不清的。土地交換的實質(zhì)是市場主體的土地產(chǎn)權(quán)交易，故清晰明確的土地產(chǎn)權(quán)制度安排對于土地市場的運行至關(guān)重要。所以農(nóng)村土地所有制改革“首先需要解決的問題就是在法律上建立合理、明確的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[12]”，解決主體“虛位”的問題。

由于農(nóng)村土地所有制主體“虛位”，阻礙了社會閑散資本和先進(jìn)技術(shù)等生產(chǎn)要素向農(nóng)村集體的轉(zhuǎn)入，不利于農(nóng)村土地經(jīng)營形成一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不能充分發(fā)揮土地作為生產(chǎn)要素的效用，由于農(nóng)民土地承包的收益權(quán)不完全和土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)民在土地上的長期投資，降低土地直接收益和土地的資產(chǎn)價值。土地處分權(quán)不完全，農(nóng)村土地不能自由流轉(zhuǎn)，沒有完善的農(nóng)村土地的交易市場，導(dǎo)致交易費用也較高。

2 中國農(nóng)村問題的基本矛盾

上述分析表明，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村土地所有制的研究，更多地是基于農(nóng)村土地所有制產(chǎn)權(quán)不明晰和效率低下的視角開展的。但中國農(nóng)村的基本矛盾是人多地少，也就是如何解決現(xiàn)有在農(nóng)村剩余的勞動力轉(zhuǎn)移，并為之提供工作崗位的問題。國情制約使得農(nóng)村工作的首要出發(fā)點是解決剩余勞動力的就業(yè)和社會保障問題，是公平問題，而非效率問題。這也是如有些農(nóng)業(yè)問題專家所說的，為什么在國外只存在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的問題，在中國卻要加上一個農(nóng)民問題，從而演變?yōu)椤叭r(nóng)”問題的主要原因。

2.1 世界各國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移模式

西方發(fā)達(dá)國家在從農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家轉(zhuǎn)型的過程中，人口比例從以農(nóng)業(yè)人口為主轉(zhuǎn)向以城市人口為主，農(nóng)村勞動力成功地實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。以美國為例，19世紀(jì)10年代，美國農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的份額達(dá)到64.8%，總?cè)丝?23.9萬人，其中農(nóng)業(yè)人口671.4萬人，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)92.7%。到19世紀(jì)90年代，美國農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的份額下降到40.6%，總?cè)丝?300萬人，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎亟抵?4.9%。到20世紀(jì)50年代，美國農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的份額進(jìn)一步降至7.3%，總?cè)丝?5800萬人，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎亟抵?5.3%。2007年，美國總?cè)丝?3150萬人，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀抵?.8%[13]。

從上述數(shù)據(jù)可得出，即便在20世紀(jì)前半葉美國農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移高潮期間，其轉(zhuǎn)移的總?cè)藬?shù)也未超過3000萬。此外美國還是世界第一經(jīng)濟(jì)大國，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，可吸納大量剩余勞動力。美國的國土面積和中國相當(dāng)，但特點卻是地廣人稀，在發(fā)現(xiàn)新大陸之前，廣袤的北美洲大地上，只零散居住著一些印第安人等原住民。

與美國類似，西方發(fā)達(dá)國家都具有農(nóng)業(yè)人口總量基數(shù)小和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的顯著特征。除此之外，這些國家大多都是老牌的帝國主義強國，曾經(jīng)在世界上擁有殖民地和勢力范圍。而這些殖民地和勢力范圍不僅可以轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾，而且還可以轉(zhuǎn)移大量勞動力，甚至是“囚犯”[14]。

反觀發(fā)展中國家，由于其經(jīng)濟(jì)比較薄弱，工業(yè)不僅不能吸納農(nóng)村剩余勞動力，而且還需要從農(nóng)村提取剩余資源才能完成工業(yè)化所必須的原始積累，同時也不具備向國外轉(zhuǎn)嫁矛盾的實力和條件。拉美的一些國家、菲律賓和印度等發(fā)展中國家，在產(chǎn)權(quán)明晰的感召下，推行急速的土地私有化改革，不僅無益于“三農(nóng)”問題的改善，反而出現(xiàn)大量的“貧民窟”等社會問題，有的國家甚至陷入社會動蕩。

2.2 中國面臨的挑戰(zhàn)

據(jù)2009年3月國土資源部公布的《2008年國土資源公報》，全國耕地面積18.2574億畝，2008年凈減少29萬畝，人均占有耕地不到1.4畝，不及世界人均耕地的一半，農(nóng)業(yè)人口眾多。1997年全國鄉(xiāng)村勞動力32434.9萬人，其中農(nóng)村剩余勞動力多達(dá)14776.2萬人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的45.6%。如果將這些農(nóng)村剩余勞動力全部轉(zhuǎn)移到城市，有學(xué)者曾經(jīng)做過計算，按照中國將城市非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到100萬人以上的城市劃為特大城市的標(biāo)準(zhǔn)，需要新建特大城市148個，而1998年全國特大城市只有37個[13]。

2008年中國總?cè)丝?32802萬人，成年勞動力91129萬人，其中農(nóng)村人口72135萬人，占總?cè)丝诘?4.3%[15]，按比例折算農(nóng)村勞動力為50212萬人，農(nóng)村實際需要勞動力在1.5億左右，那就意味著農(nóng)村剩余勞動力的總?cè)藬?shù)逾4.5億人之多，有的專家計算的數(shù)字則達(dá)5億[14]。

農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移難度可以從另一個視角窺其一斑。國有企業(yè)的就業(yè)數(shù)量曾經(jīng)在中國占據(jù)重要比重，但從1998年開始持續(xù)下降，到2002年，國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)比1997年減少2492萬人，占城市就業(yè)的比重由1978年的78.3%下降到38.1%。城市集體企業(yè)就業(yè)數(shù)量下降幅度也較大，2002年比1997年減少1384萬人，占城市就業(yè)的比重從1978年的21.5%下降到7.0%。為了解決這些國有企業(yè)和集體企業(yè)“下崗”職工的再就業(yè)問題，國家出臺了許多再就業(yè)的優(yōu)惠政策，但社會治安還一度非常緊張。上述兩項國有企業(yè)和集體企業(yè)需要安排再就業(yè)的總?cè)藬?shù)是3886萬人，這與農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移的剩余勞動力總數(shù)仍然不可同日而語[15]。

3 在農(nóng)村基本矛盾的視角下重新審視農(nóng)村土地制度改革

國內(nèi)外農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移歷史和大量數(shù)據(jù)都表明這個過程的長期性和任務(wù)的艱巨性。在研究農(nóng)村土地所有制問題上，很多學(xué)者只簡單地把農(nóng)村土地社會保障功能作為考慮因素，得出的結(jié)論自然值得商榷。實際上，以農(nóng)村基本矛盾為視角，重新審視現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制和土地流轉(zhuǎn)，對中國現(xiàn)實的解釋力和說服力將會更強。

3.1 要慎重對待現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制改革

中國經(jīng)濟(jì)改革的起步始于農(nóng)村，不是取消或直接沖擊城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)行激進(jìn)的私有化，而是實行了集體所有制框架下農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制，實現(xiàn)了土地使用權(quán)和收益權(quán)的平均，從而迅速解決了發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的經(jīng)濟(jì)激勵問題，解決了13億人的溫飽問題。之后，農(nóng)民迅速從邊際投入接近于零的單純糧食生產(chǎn)向邊際收益更高的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)副產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移投入，接著東南沿海部分省創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，向離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，然后出現(xiàn)了全國特別是西部和中部地區(qū)向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工勞動大軍。

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在和延續(xù)，包括數(shù)以億計的農(nóng)民工在工業(yè)和城市中的低保障的非正規(guī)就業(yè)，和統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為務(wù)工農(nóng)民在家鄉(xiāng)提供一小塊均分地的社會保障相配合，極大地降低了工業(yè)化和城市化的成本。政府壟斷征地使城郊土地改變用途的級差地租主要落到了城市政府手中，為城市的迅速擴(kuò)張和升級提供了財政來源。顯然，城市在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下只能提供給農(nóng)民工有限保障的非正規(guī)就業(yè)，作為最終社會保障的均分承包土地，壟斷的國有土地市場和低價征地，是中國經(jīng)濟(jì)30年高速增長最重要的源泉之一，這也已成為國內(nèi)外相關(guān)專家的共識。

迄今為止，中國避免了許多發(fā)展中國家出現(xiàn)的停滯陷阱或在經(jīng)濟(jì)增長期出現(xiàn)的社會兩極化的大規(guī)模對抗和動蕩?；诂F(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過統(tǒng)分結(jié)合的家庭土地承包制度，既改善了農(nóng)民境遇，避免了土地兼并，又為工業(yè)化和城市化提供了源源不斷的廉價勞動力和土地。這一切都與農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)地的社會保障功能密不可分，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果同時也表明，被學(xué)者們不斷批評的主體“虛位”和權(quán)能殘缺的農(nóng)村土地集體所有制，并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，更不像有的學(xué)者主張的那樣如此地不合時宜。

至于有的學(xué)者因為害怕土地兼并而反對土地私有化，這種主張在邏輯上是講不通的。農(nóng)村土地之所以不能私有化，主要是因為土地私有化之后，由市場按照效率的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)和資源配置，但在現(xiàn)有社會保障體系沒有完善之前，被轉(zhuǎn)讓出去的土地失去了所負(fù)擔(dān)的社會保障功能，農(nóng)民失去保障必然導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。

即便是對現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制進(jìn)行改良，在現(xiàn)有的社會保障條件下，必須統(tǒng)籌考慮以下因素：第一，農(nóng)村土地對農(nóng)民的社會保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計中必須考慮農(nóng)民的社會保障問題；第二，目前工業(yè)化與城市化進(jìn)程還不具備對農(nóng)村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設(shè)計必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移的社會承受能力。

3.2 實行農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)必須慎重

現(xiàn)在呼吁實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)村土地市場的一個重要論據(jù)是認(rèn)為可以實現(xiàn)農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營，提高效率。言下之意，就是認(rèn)為中國現(xiàn)在農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)出效率不是很高，實則不然。

表1 世界部分國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率比較表 單位：美元Tab.1 Comparison of agriculture production rates in some countriesunit:USD

表1選取了兩個年份的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，1970年中國尚未進(jìn)行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制改革，1991年則是在此改革之后，與現(xiàn)有情況比較接近。表中顯示的中國土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率差別明顯，土地生產(chǎn)率在改革后大幅提升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了西方農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家（日本和荷蘭除外），但勞動生產(chǎn)率卻比發(fā)達(dá)國家和世界平均水平低好多倍。

早在1954年，美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家W·阿瑟·劉易斯在《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中指出，在自給性的農(nóng)業(yè)部門中存在隱蔽性失業(yè)，即勞動力相對于資本和土地過于豐富以至于把一部分勞動力轉(zhuǎn)移出去，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不會減少。只要傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門存在“零值”勞動力，其他部門就能夠在維持低工資水平下獲得源源不斷的勞動力供給。等到剩余勞動力消失，勞動力就會像其他生產(chǎn)要素那樣變得稀缺起來，這個臨界點被稱為“劉易斯拐點”。

在這樣的現(xiàn)實之下，有許多學(xué)者呼吁加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)機(jī)械化、規(guī)?；透呖萍嫉霓r(nóng)地經(jīng)營，不免讓部分學(xué)者發(fā)出此種討論“十分古怪”的感嘆[16]。這是因為，加速土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營可以提高勞動生產(chǎn)率，這個思路本身沒有錯，問題是這些被機(jī)械化和高科技替代出來的農(nóng)村剩余勞動力如何妥善安置？在現(xiàn)有條件下，自發(fā)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的農(nóng)地主要有以下兩種類型：一種是外出打工農(nóng)民的土地，另外一種是在平原地帶適合規(guī)?；?jīng)營的土地。而學(xué)者和政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)往往不是農(nóng)民們真正需要的[17]。

由于中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局和地理分布上多高山丘陵、多高原荒漠的顯著特點，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和形式取決于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С窒到y(tǒng)的成熟程度，而這就意味著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革不可能采取全國統(tǒng)一的“一刀切”。衡量農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先進(jìn)程度，而在于其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適應(yīng)程度，因此要因時因地制宜進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

4 結(jié)語

在當(dāng)前嚴(yán)峻的全球金融危機(jī)之下，中國南方很多工廠倒閉，出口依賴型的外向經(jīng)濟(jì)給農(nóng)民工提供工作機(jī)會的不穩(wěn)定性和不徹底性暴露無遺，將近2000萬的農(nóng)民工失去工作機(jī)會，這么巨大的失業(yè)群體如何安置是一個被社會廣泛關(guān)注的問題。由于這些農(nóng)民工絕大多數(shù)是離鄉(xiāng)不離土，雖然外面的工作沒有了，但在家鄉(xiāng)還有一塊保命的田地，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，土地保障功能釋放出的緩沖能量的重要性可以看得更為清晰和真切。

在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，土地仍然是農(nóng)民相當(dāng)重要的經(jīng)濟(jì)來源和社會保障，盡管市場經(jīng)濟(jì)運作機(jī)制在不斷完善，但任何試圖以效率優(yōu)先配置土地資源的行為都會受到挑戰(zhàn)。當(dāng)然，公平和效率孰輕孰重還要因地制宜，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)并不排斥以平等為基礎(chǔ)，但逐漸向以效率為重心的制度安排過渡以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，使得追求效率逐漸成為不容忽視的現(xiàn)實要求。

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