金融監(jiān)管模式的國際比較與借鑒

■薛增家

美國金融業(yè)監(jiān)管模式分析

1.美國金融業(yè)綜合經營監(jiān)管體制的現狀

上個世紀70年代后期金融創(chuàng)新蓬勃發(fā)展，金融業(yè)綜合經營的發(fā)展趨勢已成為大勢所趨。美國金融監(jiān)管當局順應歷史潮流，于1980年通過了 《存款機構放松管制法》，開始了以放松管制為基礎的金融改革。1999年通過的《1999年金融服務法案》成為美國金融監(jiān)管制度的重大變革的標志:它允許銀行、證券公司和保險公司以金融控股公司的方式相互滲透，對金融控股公司做了更加靈活的規(guī)定，給予廣泛的業(yè)務發(fā)展空間，實現混業(yè)經營，從此徹底結束了美國銀行、證券、保險分業(yè)經營的局面，體現了對金融開放的重視，由此形成了目前美國傘式監(jiān)管與功能性監(jiān)管相結合的監(jiān)管模式。

（1）傘式結構

《1999年金融服務法案》對監(jiān)管機構的設置作了新的規(guī)定。聯邦儲備系統 (FRS)仍是美國金融業(yè)最高的綜合監(jiān)管機構，被授予傘形監(jiān)管者的職能，并與其他各業(yè)監(jiān)管部門互通信息、密切合作，但其分業(yè)監(jiān)管的基本框架沒有發(fā)生太大變化，建立了混業(yè)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結合的傘式監(jiān)管模式（見圖 1）。

圖1 傘式監(jiān)管結構簡圖

傘式結構與之前舊的監(jiān)管體制的不同在于它加強了各個監(jiān)管機構的橫向聯系，保持并強化了 “雙層”的監(jiān)管體制，特別強化了美聯儲的地位，使其成為超級的監(jiān)管者。

（2）美式功能性監(jiān)管

《1999年金融服務法案》重要的意義在于美國監(jiān)管思想由機構性監(jiān)管到功能性監(jiān)管的轉變。首先， 《1999年金融服務法案》是一項 “金融綜合法律”，新的監(jiān)管機構依此而設置，并非之前的按 “個別立法”設置；其次，新的監(jiān)管體制按 “金融服務功能”而不是按之前的 “金融機構”來進行分類管理，這是其轉為功能性監(jiān)管的標志。

美式功能性監(jiān)管主要體現在金融控股公司上。所有類型金融控股公司的子公司，均由相應的行業(yè)監(jiān)管機構監(jiān)管。例如，銀行控股公司的證券子公司由證監(jiān)會監(jiān)管；母公司的監(jiān)管則歸屬于聯合監(jiān)管，即對擁有其他行業(yè)大型子公司的金融控股公司，相關的行業(yè)監(jiān)管者也可以作為聯合監(jiān)管者實施監(jiān)管，例如，傳統銀行控股公司在收購證券子公司后，或者傳統證券控股公司在收購銀行后，證監(jiān)會有權作為其 “聯合監(jiān)管”機構實施監(jiān)管。另外，由于美國在聯邦層面沒有統一制定 《公司法》，因此美國州政府層面制定的 《公司法》將在金融控股公司的上市標準和治理結構方面享有很大的權力，也成為新型監(jiān)管模式中一支非常重要的力量。

2.美國當前監(jiān)管模式的利弊分析

（1）層次清晰，分工協調

從美國當前的監(jiān)管體系來看，傘狀監(jiān)管中各個監(jiān)管機構之間層次清晰，職責明確，并且分工協調，周延重疊，由此形成了多重監(jiān)管金融控股公司的體系。這一方面增加了對金融控股公司各業(yè)務的監(jiān)控，限制了金融控股公司從事高風險投資的行為，更為重要的意義在于增加了金融監(jiān)管體系的嚴密性與完整性，加強了金融業(yè)危機的防范機制，從而使美國的金融業(yè)健康有序地發(fā)展。

然而傘形監(jiān)管與功能性監(jiān)管相結合的監(jiān)管模式也并非是完美無缺的，隨著美國金融業(yè)在規(guī)模上的拓展和功能上的不斷創(chuàng)新，這種監(jiān)管組合也暴露出一些缺陷值得我們注意。

（2）機構重疊，成本過高

根據美國審計總署的一項模擬調查顯示，在美國對一家 “全能型金融控股公司”進行直接管制的機構至少有9家，事實上，一些大的金融控股集團所受管制的機構數遠不止這個數字。而由于每個監(jiān)管機構內部結構與監(jiān)管目標的不同，所實施的監(jiān)管標準就會千差萬別，由此造成美國的監(jiān)管形成了 “面面俱到”， “唯恐不細”的局面，使金融控股公司的發(fā)展受到多種制約而變形。

監(jiān)管機構過多的另一個直接后果就是高昂的監(jiān)管成本。據不完全統計，美國的直接監(jiān)管成本已高達美國當前GDP的10%，如果再考慮到間接的監(jiān)管成本，比例還要相應增加，無論如何如此高的監(jiān)管成本是不利于經濟發(fā)展的。

（3）監(jiān)管競爭，監(jiān)管疏漏

冗雜的監(jiān)管機構使得監(jiān)管機構在執(zhí)行監(jiān)管的過程中難免產生競爭，甚至沖突。這一現象在美國表現得尤為突出，美國證監(jiān)會與美國期貨交易委員會為了金融衍生工具的監(jiān)管權而進行的長達20年的監(jiān)管競爭已成為最好的證明。而當前，美國金融監(jiān)管競爭進一步升級，惡性競爭頻繁出現，造成了嚴重的負面影響。

在監(jiān)管機構為某一領域的權力爭奪得不可開交時，卻出現了一部分領域無人問津的情況。例如，結構化產品在美國發(fā)展10多年，并且已經成為金融機構的重要收入來源，然而至今卻仍沒有一個監(jiān)管機構宣稱對這些產品的運行、風險揭示、投資者保護和海外運作負有監(jiān)管責任造成了監(jiān)管的嚴重疏漏。

（4）信息阻塞，合作困難

這在美國監(jiān)管體制中的州政府層面表現尤為明顯，州級政府往往以保護本地區(qū)金融機構和企業(yè)的商業(yè)秘密為由，拒絕向其他州提供必要的監(jiān)管信息，也由此導致各州之間合作協調監(jiān)管困難重重。在聯邦層面，聯邦政府成立 “金融與銀行信息基礎建設委員會”，旨在強化金融體系內部的信息交流，可該委員會工作重點停留在信息安全網的建設上，關于信息交流方面的規(guī)定也存在局限，使得目前金融監(jiān)管信息的交流依然存在嚴重的障礙。

鑒于以上的一些缺陷，美國模式不足以完全應用于我國的情況。而在國際上，英國獨特的監(jiān)管模式被西方各國逐一效仿，其優(yōu)越性在西方表現突出，因此，在分析我國監(jiān)管時，非常有必要探討一下英國的監(jiān)管體系。

英國金融業(yè)監(jiān)管模式的分析

1.功能性監(jiān)管

所謂功能型監(jiān)管是以金融業(yè)務的種類來劃分監(jiān)管領域，即一個給定的金融活動由同一個監(jiān)管者進行監(jiān)管，而不再考慮該活動由誰從事。其目的是提高監(jiān)管流程的秩序和效率。功能型金融監(jiān)管的概念主要來源于 “功能觀點”學說。該學說是由1997年諾貝爾經濟學獎得主Merton和Bodie等人最先提出的。

功能性金融監(jiān)管使FSA成為世界上監(jiān)管最廣泛的金融監(jiān)管機構，因為它不僅要對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)實行監(jiān)管，而且同時還要對信用機構、交易所及決算機構等負責。英格蘭銀行在把金融監(jiān)管職能轉交給FSA之后，其職能只側重于維護金融系統的整體信用秩序，實現貨幣政策目標，控制通貨膨脹，而較少考慮金融監(jiān)管和操作。這種體制實現了金融監(jiān)管職責與貨幣政策相分離，互不影響的目的，進而提高了金融監(jiān)管的績效水平。結構簡圖如圖2：

圖2 功能監(jiān)管簡圖

2.功能性監(jiān)管的利弊分析

英國之所以將其監(jiān)管模式轉變?yōu)榧兇獾墓δ苄员O(jiān)管，是因為功能性監(jiān)管在新的經濟形勢下有著顯著的優(yōu)勢:

首先，功能性監(jiān)管的監(jiān)管劃分依據是金融產品所實現的基本功能，以此為依據制定的監(jiān)管機構和規(guī)則能有效地防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管重疊的現象，同時不同背景的金融機構從事同樣的金融活動會面對同一個監(jiān)管部門的監(jiān)管，這將為金融業(yè)綜合經營創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境，促進金融市場穩(wěn)定健康地發(fā)展。

其次，為保證金融體系的完整與穩(wěn)定，功能性監(jiān)管主張從整體上把握和防范風險。因此功能性監(jiān)管特別強調要實施跨產品，跨機構，跨市場的監(jiān)管，設立一個統一的監(jiān)管機構來對金融業(yè)實施整體監(jiān)管。

再次，由于金融體系的基本功能很少發(fā)生變化，因此，據此而設計的監(jiān)管模式和監(jiān)管規(guī)則更具有連續(xù)性和一致性，這將進一步限制金融機構進行 “監(jiān)管套利”的機會主義行為，減少了這種機會主義行為導致的資源的浪費。

然而英式的功能性監(jiān)管也并非是最完善的監(jiān)管模式，在監(jiān)管過程中同時出現的一些問題也引起了普遍的關注。例如，由于監(jiān)管的結構較以前大為復雜，監(jiān)管成本，特別是法制監(jiān)管方面，有了很大的增長；新的監(jiān)管辦法雖然可以對英國市場上的金融產品、甚至期貨作出評估，但跨國企業(yè)都是在各種國際市場上同時操作的，海外市場上有各種對沖期貨，投資機構可以使用抵押貸款的杠桿，這些手段是英國新的監(jiān)管制度所無法監(jiān)督、控制的，也會出現一部分金融產品游離于監(jiān)管范圍之外，有待于完善體制加強管理。

鑒于以上的分析，我們得出美式金融監(jiān)管與英式功能性監(jiān)管是目前國際上金融監(jiān)管兩大主流模式，而我國獨特的金融環(huán)境與以上兩種監(jiān)管的實施的背景又有所差別，先將其系統梳理如下，以便能直觀的選擇利于我國監(jiān)管的體制。

我國與國際金融監(jiān)管差異對比

1.監(jiān)管主體

美國金融控股公司監(jiān)管采用的是傘式監(jiān)管模式。之前已有詳細介紹，美國聯邦儲備委員會、證券委員會、保險監(jiān)督廳、銀行監(jiān)管機構分別負責監(jiān)督不同金融部門的業(yè)務；

英國金融控股公司監(jiān)管采用一元化綜合監(jiān)管，金融監(jiān)管局將各種金融服務監(jiān)管機構的功能集于一身，對英國境內所有從事銀行及非銀行業(yè)務的金融機構實行統一監(jiān)管；

我國目前的金融監(jiān)管權集中于中央政府，下設中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會，分別對我國銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融業(yè)務實施監(jiān)督和管理。其結構簡圖如圖3：

圖3 我國金融監(jiān)管體制

2.監(jiān)管理念

美國的金融控股公司監(jiān)管制度是以法規(guī)為基礎的金融監(jiān)管制度，擁有具體復雜的法律條文，以此來提高金融監(jiān)管的權威性與嚴密性；

英國在自由民主的思想非常濃厚，尊重傳統、自我約束意識強的背景下，監(jiān)管部門一般靠道義勸說或君子協定來解決問題，屬于自律型金融監(jiān)管制度；

我國的監(jiān)管理念與美國相似，主張以法律保證監(jiān)管的有效實施，與自律性監(jiān)管機構相比，政府離市場距離較遠，監(jiān)管具有滯后性。

3.監(jiān)管方式

美國屬于機構性監(jiān)管與功能性監(jiān)管的結合體，獨特的傘形監(jiān)管體制，構筑了以中央銀行為核心、各金融監(jiān)管機構為組成的監(jiān)控體系，既考慮了機構金融業(yè)務發(fā)展的多樣性、特殊性、創(chuàng)新性，又兼顧了風險防范的技術性要求，有效地組織了對金融控股公司及其下屬機構的外部監(jiān)督和約束，順應了金融混業(yè)發(fā)展的要求；

英國的監(jiān)管方式為功能性監(jiān)管與自律性監(jiān)管的結合。監(jiān)管者靈活性較好，彈性較大，可以具體問題具體對待。市場自律性組織主要由市場參與者組成，能對市場波動作出及時準確的判斷和反應，比政府監(jiān)管更具有效率，有利于金融市場快速實現自身的均衡。

我國目前依然沿襲之前的嚴格的分業(yè)監(jiān)管方式，以機構性監(jiān)管為主，現在已經出現監(jiān)管手段落后，缺乏量化指標，法律不健全，多頭監(jiān)管和信息不共享等問題，遠不能滿足我國金融控股公司的發(fā)展要求。

根據以上的種種現象與利弊分析，我國的金融業(yè)綜合監(jiān)管應該進行全方位的改革，形成全新的具有中國特色的金融監(jiān)管模式，據此提出以下幾點建議。

建立我國有效金融監(jiān)管的建議

我國實行金融分業(yè)監(jiān)管不是一時沖動，而是經過長時間的綜合權衡和深入思考后作出的選擇。我國實施分業(yè)監(jiān)管的時間不長，金融安全仍是第一位的，金融監(jiān)管模式的改革和設計必須遵循 “安全有限，兼顧效率”的原則。這種現實決定了我國不宜在基本模式上 “動大手術”，而是從中國國情出發(fā)，面向 “允許金融混業(yè)經營”方向的自由化改革采取 “漸進過渡的方式”，構建功能性監(jiān)管框架分為兩個階段：

1.建立多元化監(jiān)管框架

我國的金融監(jiān)管模式結構的變化歷程類似于美國，經歷了 “混業(yè)——分業(yè)——混業(yè)”的過程，因此美國在推行金融綜合業(yè)經營發(fā)展的一些務實且漸進的思路，在推行金融業(yè)綜合經營的同時也在某種程度上繼承和保留一些分業(yè)監(jiān)管模式的做法是非常值得我們借鑒的。因此，建立多元化分業(yè)監(jiān)管框架對我國而言，實質上是依據美國傘式監(jiān)管模式的原型，在我國傳統的分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的基礎上，加強對金融控股公司的監(jiān)管，以適應金融業(yè)綜合經營的需要，即對目前分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管體系的一種補充和完善。

建立多元化監(jiān)管框架優(yōu)點在于在各種改革方案中，其成本最低，難度最小，對目前成熟的監(jiān)管機構體系不必做較大的變動，不會出現由于監(jiān)管機構的變動而導致的監(jiān)管銜接斷裂，同時亦具備了分業(yè)監(jiān)管的專業(yè)化與競爭優(yōu)勢。

（1）監(jiān)管主體的構建

總的原則是由中國人民銀行專門組建新的監(jiān)管機構，比如 “中國金融監(jiān)管委員會”，有一定的獨立性，在執(zhí)行金融監(jiān)管的過程中要與貨幣政策保持互不干涉和影響，專門全面負責對金融控股母公司進行監(jiān)管；而原來已成立的銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會分別對其負責的金融業(yè)務進行監(jiān)管，重點監(jiān)管子公司的各項業(yè)務；其次，進一步完善各個監(jiān)管機構完善相互溝通的機制、方式和內容。協調各自對金融控股公司的監(jiān)管舉措，避免監(jiān)管重復和監(jiān)管真空。最后，建立金融控股公司監(jiān)管信息共享制度，并充分發(fā)揮中國人民銀行在信息收集和共享中的作用。具體實施策略如下：

①統一封閉監(jiān)管

實行統一的金融監(jiān)管體制，中國金融監(jiān)管委員會按照監(jiān)、管分離的原則，在總部建立相當于 “立法、執(zhí)法、司法”三足鼎立管理模式的 “金融監(jiān)管立制、金融監(jiān)管執(zhí)行、金融監(jiān)管督辦、金融監(jiān)管研究”這樣一個封閉循環(huán)型金融監(jiān)管模式，從根本上解決金融監(jiān)管主體缺位的問題。

②實行板塊監(jiān)管

按照以上的的金融監(jiān)管體制，中國金融監(jiān)管委員會所屬的金融監(jiān)管執(zhí)行部門，按照功能監(jiān)管原則，可以按照監(jiān)管目標將全國金融監(jiān)管客體劃分為不同的監(jiān)管板塊，例如金融機構監(jiān)管板塊、金融市場監(jiān)管板塊、金融資源監(jiān)管板塊、金融工具監(jiān)管板塊、金融風險監(jiān)管板塊等，不同板塊之間的監(jiān)管界限明確，以此來解決那些由于我國金融業(yè)務界限淡化，金融機構之間業(yè)務交叉趨同所帶來的金融監(jiān)管客體趨同的問題。

③整合現有資源

建立統一的金融監(jiān)管體制，中國金融監(jiān)管委員會將對原來分業(yè)監(jiān)管體制下的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等多頭金融監(jiān)管機構進行資源整合，建立一致的人力資源、信息服務、財務控制等基礎設施、管理體系和支持體系，這樣就可以避免現行分業(yè)監(jiān)管體制下銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等多頭監(jiān)管機構基礎設施、管理體系、支持體系重復建設問題，這將大大降低金融監(jiān)管的直接成本。同時，由于實行統一的金融監(jiān)管體制，金融監(jiān)管委員會領導下不同部門之間的交流合作也會自然順暢，因而進一步降低了金融監(jiān)管的協調成本。

（2）監(jiān)管理念的構建

①加強金融控股公司的法制建設

加快金融控股公司監(jiān)管法制建設的金融法律、法規(guī)是實施金融監(jiān)管、保障金融安全的法律依據，也是金融監(jiān)管規(guī)范化、法制化的根本保證。當前，我國在金融控股公司問題上，沒有明確的禁止性法律條款和設立性條款。因此必須盡快制定關于我國金融控股公司的法律條款，確定其法律地位。我國金融控股公司立法的價值取向應順應國際潮流，以效率、秩序、安全為金融監(jiān)管的基本精神，修整和完善金融法律體系，整合現有金融監(jiān)管部門，以提高我國金融企業(yè)適應國內金融發(fā)展，參與國際競爭的能力。

但就我國目前的實際情況，單獨立法要涉及金融基本法和分業(yè)經營制度的重大調整，難度較大，因此，可先將公司法、商業(yè)銀行法、證券法、保險法等法規(guī)中的相關部分適當修改，形成適用于金融控股公司的法規(guī)和管理條例，等條件成熟再制定獨立的《金融控股公司法》。

②建立并完善非官方自律監(jiān)控體系

健全的金融監(jiān)管組織體系包括官方監(jiān)管和非官方監(jiān)控，以上介紹的均為官方監(jiān)管。而非官方監(jiān)控包括金融機構的自律內控、金融業(yè)互律監(jiān)督和社會監(jiān)督。它不需要借助政府強制力量來實施，實施成本和維持成本比較低，而且造成的間接效益損失比較小。我國目前金融控股公司內部風險缺乏有效的內部控制，對此我有如下建議：

第一，完善中國金融控股公司治理結構

這主要包括完善金融控股公司股東大會結構、明確金融控股公司內部產權關系、完善國有金融控股公司的董事會結構、完善金融控股公司的內部監(jiān)事會制度、完善高級經理人員責任制度、加強市場激勵機制手段的建設，此外，還要建立、健全中國金融控股公司高級經理人員年審制度和制定合理的薪酬制度；

第二，建立金融控股公司內部防火墻，控制內部交易

內部交易是導致金融控股公司風險傳遞從而威脅其生存安全的最重要因素，是引發(fā)利益沖突、產生道德風險的主要原因。因此，在金融控股公司內部設立 “防火墻”是十分必要的，在控股公司內部要做到法人分離，建立各關聯子公司間的風險隔離機制，進行業(yè)務限制，并且在信息流動方面也要加以限制，防止各控股子公司之間有害信息的流動。金融控股公司在實施內部 “防火墻”制度的同時，還必須注意如何在減少控股子公司之間利益沖突與實現綜合經營的經濟效率二者間取得一種平衡；

第三，引進先進技術，建立有效的內部預警系統

風險預警系統建設是金融控股公司內部風險管理的核心內容之一，風險預警工作應當在集團公司內部各成員和整個集團層面上進行，并涵蓋集團的主要風險，風險管理委員會應該全面負責風險評估與風險預警工作，相關部門也應該積極配合。預警系統重點在于風險預警的指標體系和預警界限標準的確立，主要包括資本充足性、資產流動性、股份變動、資產質量和盈利能力等，這些指標能充分反映金融控股公司經營的安全性和流動性問題，需要金融控股公司隨時密切關注。

2.未來的發(fā)展趨勢以功能型監(jiān)管為主導

借鑒美國與英國的經驗，采取以功能型監(jiān)管為主導的監(jiān)管模式是我國的必然選擇。功能型監(jiān)管更能適應新形勢下我國金融業(yè)發(fā)展對監(jiān)管體制的要求。在功能監(jiān)管體制下，監(jiān)管機構能夠較好地決定金融創(chuàng)新產品監(jiān)管權的歸屬，所以監(jiān)管者對其不必加以約束來維護金融體系的穩(wěn)定和安全，而是將新產品納入法定的軌道，并對其實施有效的監(jiān)管，這無疑將為我國金融創(chuàng)新營造了一個寬松的環(huán)境。同時，功能型監(jiān)管相對于統一監(jiān)管模式能夠更加有效地防止金融風險的跨行業(yè)傳染和積聚，能夠更加有利于我國金融產品的創(chuàng)新，實現監(jiān)管的專業(yè)化和國際化。

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