大興住房保障 不能放棄住房市場化

楊紅旭

今年以來，我國房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了快速的復(fù)蘇、回暖、繁榮，對于國民經(jīng)濟(jì)“保增長、擴(kuò)內(nèi)需”做出了重要貢獻(xiàn)。但與此同時，全國住宅價格又創(chuàng)歷史新高，尤其是一線城市和部分二線城市，房價漲幅明顯偏大，由此導(dǎo)致城鎮(zhèn)普通居民購房的難度越來越大。在這一形勢下，如何進(jìn)一步完善我國住房制度，緩解社會矛盾，盡快實(shí)現(xiàn)“住有所居”，是我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須面對的課題。尤其是在如何協(xié)調(diào)住房市場化與住房保障的關(guān)系上，需要盡快理清思路、制定措施、積極落實(shí)。

加快住房保障建設(shè)是對付“市場失靈”的必然選擇

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制既能有效配置資源，同時又存在失靈現(xiàn)象。不同商品市場，市場失靈的程度有別，其中住宅市場失靈的程度比較高。主要有兩個原因，一個原因是住宅具有投資品的屬性，容易受到投資投機(jī)因素的干擾，市場波動頻率快，波幅較大；另一個原因是，住宅與普通民眾息息相關(guān)，民生屬性鮮明，住宅市場客觀上需要政策的約束和引導(dǎo)。

1、實(shí)踐證明我國住宅市場容易失靈。近十年來，我國住宅商品化、市場化經(jīng)驗(yàn)也表明，住宅市場頻頻失靈。具體表現(xiàn)在住房價格漲速過快、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、市場秩序失調(diào)、部分城市投資投機(jī)性購房比重偏高等方面。由此，造成了兩個主要矛盾。一個是房價過快增長與普通居民購買力不足之間的矛盾，另一個中低收入群體居住困難與住房保障滯后之間的矛盾。目前來看，這兩個矛盾已成為突出的社會矛盾。政府必須予以重視并盡快解決。

2、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理。我國住宅市場之所以出現(xiàn)顯著的市場失靈，并造成上述兩個重要矛盾，并不能簡單歸咎于住房改革?！?3號文”明確規(guī)定：建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站

在政策實(shí)施中，商品住宅過度發(fā)展，經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展不足，廉租房基本被忽視。由此造成住宅供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡，高收入群體用于自住或投資的大戶型、高檔房供應(yīng)偏多，能夠滿足普通居民需求的中小戶型、中低檔房供應(yīng)偏少。拿1999年全國竣工的住宅套數(shù)結(jié)構(gòu)與2007年相比，經(jīng)濟(jì)適用房所占比重由24.92%降至8.1%，別墅和高檔公寓所占比重由2.26%增加到3.62%，經(jīng)濟(jì)適用房所占比重由24.92%降至8.1%。

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3、經(jīng)濟(jì)適用房從未占據(jù)過主導(dǎo)地位。對于經(jīng)濟(jì)適用房，我國經(jīng)歷了十幾年的摸索。1994年出臺《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，1998年住房制度改革的“23號文”中，明確要建立經(jīng)濟(jì)適用住房為主導(dǎo)的住房供應(yīng)體系；但其后的事實(shí)是，經(jīng)濟(jì)適用房占全國住宅供應(yīng)套數(shù)比例年年下降；2004年《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中，則不再提及經(jīng)濟(jì)適用房占主流地位；2007年新修定的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中，進(jìn)一步把適用對象縮小到低收入家庭。

近些年經(jīng)濟(jì)適用房存在的問題有：其一，各省區(qū)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、效果差距很大；其二，作為一種社會保障制度，福利色彩過濃；其三，出現(xiàn)窮人買不到富人搶著要的怪現(xiàn)象；其四，由于房型偏大，導(dǎo)致真正的目標(biāo)人群買不起；其五，在某種程度上，由于具體操作失當(dāng)，擾亂了正常的商品住宅市場秩序。按2008年政府最新規(guī)劃，未來三年，全國新建經(jīng)濟(jì)適用房400萬套，2009年新開工經(jīng)濟(jì)適用住房130萬套。但今年上半年數(shù)據(jù)表明，各地只完成了年度計劃的37%，地方政府大量新建經(jīng)濟(jì)適用房熱情并不高。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站

4、廉租房建速加快，仍存在諸多問題。作為住宅保障體系中最重要也是最基礎(chǔ)部分的廉租房，建設(shè)情況與目標(biāo)差距很大。截至2006年底，全國657個城市中，有512個城市建立了廉租住房制度，占城市總數(shù)的77.9%；全國累計用于廉租住房制度的資金為70.8億元。其中財政預(yù)算安排資金32.1億元(含部分上交的住房公積金增值收益)，住房公積金增值收益19.8億元，土地出讓凈收益3.1億元，社會捐贈0.2億元,其它資金15.6億元。2007年新出臺《廉租住房保障辦法》，重新界定了購買對象、戶型標(biāo)準(zhǔn)、退出機(jī)制等。2008年廉租住房制度建設(shè)共投入354億元，是2007年投入資金的3.7倍。其中實(shí)物廉租房建設(shè)投入286億元，發(fā)放租賃補(bǔ)貼68億元。開工建設(shè)、購買廉租住房63萬套，發(fā)放租賃補(bǔ)貼249萬戶，可使共312萬戶城市低收入家庭解決住房困難問題，基本實(shí)現(xiàn)了對住房困難的低保家庭“應(yīng)保盡?！?。

2009年國務(wù)院出臺了《2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》，規(guī)定爭取用三年時間，基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題，總投入約2150億元，其中2009年，解決260萬戶城市低收入住房困難家庭的住房問題，而且把指標(biāo)分解到各省市。按計劃2009年中央在廉租房上面預(yù)算330億元。今年國家下達(dá)的保障性住房建設(shè)計劃中，全國共需投入1676億元。截至8月底，保障性住房建設(shè)完成投資394.9億元，完成率為23.6%。進(jìn)度緩慢的原因是地方由于配套資金不到位和征地、拆遷等前期工作準(zhǔn)備不足，有的地方甚至為了多爭取中央補(bǔ)助資金，向上級申報的廉租房建設(shè)規(guī)劃，大大超過了應(yīng)保障對象總數(shù)。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站

堅持住房市場化的前提下，著力加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)

近幾年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控效果不佳，尤其是穩(wěn)定房價的諸多措施不力，其中許多深層次的原因都與目前我國住宅市場復(fù)雜性、混合性相關(guān)，如果不把保障性市場與純商品性市場分開，有些問題很難解決。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的住房短缺階段，政府對市場干預(yù)較多，普遍比較重視住房保障體系建設(shè)，尤其是上世紀(jì)六十年代之前；而進(jìn)入七十年代之后，隨著告別住宅短缺時代，絕大多數(shù)國家更傾向于發(fā)揮市場機(jī)制，減少住房福利預(yù)算支出。我國目前處于加強(qiáng)住房保障的階段，但這并不意味要放棄市場機(jī)制。

因此，建議按照住宅的建設(shè)、供應(yīng)、消費(fèi)、管理等環(huán)節(jié)，把住宅市場劃分為兩個系統(tǒng)：保障型住宅系統(tǒng)和市場型住宅系統(tǒng)。并明確這兩個系統(tǒng)各自運(yùn)行的體制、體系、機(jī)制。保障型住宅系統(tǒng)由政府主導(dǎo)，服務(wù)特定群體，實(shí)行價格管制，其中廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政府要做主導(dǎo)者，棚戶區(qū)和舊城改造也要劃分清楚，部分可納入經(jīng)濟(jì)適用房體系，部分讓市場做主導(dǎo)。市場型住宅系統(tǒng)由市場機(jī)制主導(dǎo)，政府不再干預(yù)價格。

按此住房發(fā)展模式，則政府的主要精力應(yīng)放在加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)，以及逐步解決住房“夾心層”的問題。建議如下：

重點(diǎn)發(fā)展廉租房

按2003年國家規(guī)劃，2020年我國全面小康時實(shí)現(xiàn)“戶均一套房、人均一間房”?，F(xiàn)在看來，這個目標(biāo)定得有些高，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，總有部分低收入家庭買不起房子，如果政府強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)家家都有產(chǎn)權(quán)房，無疑會破壞社會公平性和資源配置合理性。即便是歐美發(fā)達(dá)國家，部分家庭還須住在廉租房中。目前美國的住房私有率為69%，英國為67%，德國為42%。整體而言，租房中分為市場型租賃和保障型租賃，發(fā)達(dá)國家作為保障型的廉租房和其它公共租賃房的比重為十幾個百分點(diǎn)左右，美國約為17%，歐盟國家約為18%（1995年統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。目前我國廉租房的占比非常低。大力發(fā)展廉租房，能夠真正讓住房保障落到實(shí)處，同時又不會干擾純粹市場化的商品住宅市場，可能有效避免經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際操作中的種種弊端。

重點(diǎn)推進(jìn)廉租房制度建設(shè)，首先要擴(kuò)大覆蓋對象范圍。我國大部分城市享受廉租房政策的家庭尚不足1%，即使2011年能按計劃解決全國747萬戶的廉租問題，也僅占全部城鎮(zhèn)家庭的不足4%，這一比重明顯小于發(fā)達(dá)國家的平均水平。另外，要適度把常住本地的低收入外地戶籍人口納入廉租體系中來。其次，要進(jìn)一步完善廉租房的運(yùn)作模式。進(jìn)一步健全實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的廉租住房制度，并以此為重點(diǎn)加快城市住房保障體系建設(shè)，完善相關(guān)的土地、財稅和信貸支持政策。加強(qiáng)監(jiān)督管理和考核，明確具體措施，健全住房保障工作機(jī)構(gòu)，督促地方政府切實(shí)推進(jìn)這一制度。完善保障性住房申請、審核、公示、輪候、復(fù)核、退出制度，堅決查處弄虛作假、以權(quán)謀私等違法違規(guī)行為。

弱化發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房

經(jīng)濟(jì)適用房自誕生之日至今，就一直爭議不斷。 總體而言，沒有大問題，卻有小隱患?？疾靽庾》勘Ｕ象w系，主要包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、各種租金和購房補(bǔ)貼。各國經(jīng)濟(jì)情況不同，住房保障的水平相差甚大，北歐、新加坡的水平最高，其它發(fā)達(dá)國家居次，發(fā)展中國家一般水平較低。就發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，首先要把發(fā)展重點(diǎn)放在廉租房上，其次才是考慮讓部分中低收入家庭擁有產(chǎn)權(quán)房（經(jīng)濟(jì)適用房）。

我國香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對內(nèi)地、尤其是大城市住房保障頗有借鑒價值。香港從上世紀(jì)50年代開始建立公屋制度（廉租房），1972年后開始進(jìn)入住房條件改善階段，1978年起的實(shí)行“居者有其屋”計劃，居屋（經(jīng)濟(jì)適用房）制度開始推行，后來又實(shí)行租者置其屋計劃(租置計劃)以及置業(yè)資助貸款計劃(置貸計劃)。但是，2002年香港政府認(rèn)為私人住宅應(yīng)由私人開發(fā)商以市場為主導(dǎo)建設(shè)，于是宣布停建居屋。后來租置計劃和置貸計劃亦陸續(xù)終止。目前三分之一的港人住公屋，六分之一的港人住居屋。目前，公屋輪候冊登記的家庭仍然有11萬多個，政府著力于增加建屋量及促進(jìn)住戶的流動性，縮短輪候租住公屋的平均時間，目前平均輪候時間維持于三年。

香港主要房屋類別的永久住宅單位數(shù)目

數(shù)據(jù)來源：香港房委會

香港房委會住宅單位的建屋落成量

數(shù)據(jù)來源：香港房委會

香港政府相信私人樓宇建屋量應(yīng)由市場決定，而穩(wěn)定物業(yè)價格的最有效方法，是維持自由穩(wěn)定的市場運(yùn)作環(huán)境和盡量減少政府干預(yù)。香港經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示是：在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的條件下，且從社會公平的角度考慮，目前住房保障的重點(diǎn)只有一個——加強(qiáng)廉租房建設(shè)；其次才是建設(shè)適量的經(jīng)濟(jì)適用房。而當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)適用房的計劃建設(shè)量遠(yuǎn)超廉租房，這是值得深入研究和反思的。政策制定者須堅持一個原則不動搖：住房制度改革的市場化取向不能改變。

香港按室內(nèi)樓面面積列出的房委會公營租住房屋單位百分比

數(shù)據(jù)來源：香港房委會

香港按實(shí)用面積列出的居屋/私人參建居屋/中等入息家庭房屋計劃單位百分比

數(shù)據(jù)來源：香港房委會

經(jīng)濟(jì)適用房要實(shí)行封閉式運(yùn)行。保障落不到實(shí)處，是經(jīng)濟(jì)適用房被民眾詬病的地方，在我國住房保障沒有法制化的情況下，只要存在獲利的可能性，部分富人總歸有辦法從中掠食。如果實(shí)行封閉式運(yùn)行，就能斬斷獲利鏈條。現(xiàn)在相關(guān)規(guī)定是五年內(nèi)不準(zhǔn)出售，所謂封閉式運(yùn)行就是無論何時，業(yè)主只能轉(zhuǎn)售給政府，售價由政府控制，原則是確保業(yè)主不能牟利，所空房源由政府向其它符合保障標(biāo)準(zhǔn)的居民進(jìn)行二次和多次分配。

完善住房租賃體系，實(shí)行公共租賃房制度

在我國的住房體系中，租賃是塊“短板”，自1998年房改后，只重視居民購房，而忽視了租房問題。不僅廉租房滯后，住房租賃市場也一直沒有法規(guī)加以規(guī)范，市場自我運(yùn)行，體系相當(dāng)?shù)牟煌晟?，存在租客利益無法得到較好保障的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致部分年輕人、中低收入群體被迫超前購房，從而成為社會問題。住房租賃體系可細(xì)分為廉租房、公共租賃房、市場租賃房三種類型。通過大力發(fā)展廉租房，最終會達(dá)到一個相對動態(tài)穩(wěn)定的狀態(tài)，那就是能夠保障占城鎮(zhèn)總?cè)丝?%-10%左右的居住困難群體。

但是，還有20%左右的低收入和中低收入群體買不起房，這就是我們常說的“夾心層”，政府應(yīng)該通過公共租賃房解決其居住問題，但其租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要比廉租房低。可以較多地引進(jìn)市場機(jī)制，部分公房可以由國營公益機(jī)構(gòu)運(yùn)營(如新加坡和日本)，部分公房可以由協(xié)會、互助組織運(yùn)營(如英國和德國)，部分公房可由民營公司運(yùn)營（如美國）。但政府依然是制度實(shí)施的主導(dǎo)者，包括家庭準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、租金標(biāo)準(zhǔn)等完全由政府控制。

依照政府的財力，不可能建設(shè)足夠的廉租房和公共租賃房，相當(dāng)部分中低收入家庭需要拿著政府的貨幣被貼去市場上租房，這就需要一個健全的租賃房市場。顯然，目前全國租賃市場并不成熟，還無法為這些家庭提供充足的、合適的、理想的房源。因此，政府必須鼓勵、引導(dǎo)開發(fā)商建設(shè)市場型租賃房。政府可以在出讓某些住宅用地時，規(guī)定開發(fā)商必須建一定比例的低租金住房，如美國很多州都按總建筑面積的15%左右進(jìn)行限定，在后期運(yùn)營中，政府需對開發(fā)商或物業(yè)公司進(jìn)行補(bǔ)貼。另外，還有一種方式可以考慮，鼓勵企業(yè)通過收購、長期租賃等方式擁有一定規(guī)模的房源，由政策進(jìn)行政策補(bǔ)貼，使其成為專門針對中低收入家庭的低租金租賃房?？傮w而言，市場型租賃房的運(yùn)營主體是企業(yè)，政府的作用是規(guī)范和支持企業(yè)行為。

另外，在住房保障體系中，目前還存在一塊屬于“準(zhǔn)保障”——部分舊公房租賃。由于歷史遺留問題，目前各城市中都有部分公房沒有出售。租戶經(jīng)濟(jì)收入水平有差別，其中部分既不屬于廉租房對象，又買不起商品房，目前仍由政府或企業(yè)收取低于市場價但高于廉租價的房租。因此，可稱之為“準(zhǔn)保障群體”，性質(zhì)類似于經(jīng)濟(jì)適用房。在政府財力不足的情況下，這部分公房有力地彌補(bǔ)了廉租房制度在規(guī)模上的不足，必須充分利用。這些舊公房的房齡絕大部分都在二十年以上，居住功能非常落后，須進(jìn)行綜合改造。

目前，部分地方政府開始嘗試公房租賃制度，比如廣東、江蘇、福建、北京等省市，已經(jīng)有公共租賃房項(xiàng)目。2009年年初，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新就表示，今年要加大租賃市場方面的探索工作，以有針對性地解決既不符合保障性住房供應(yīng)條件又無力購買普通商品住房的“夾心層”群體的住房問題。還將研究制定《公共租賃住房指導(dǎo)意見》，明確公共租賃住房供應(yīng)對象等內(nèi)容。

多渠道籌集住房保障資金

住房保障建設(shè)，需要政府投入大量的資金，如果沒有理順資金籌集渠道，并建立順暢的融資機(jī)制，就很難推進(jìn)這項(xiàng)工作。按照國家的指導(dǎo)方針，目前我國住房保障資金主要源自中央財政、地方財政、銀行貸款、公積金收益、社會資金等。從政府支出來看，由于中央資金有限，主要的籌資還須來自地方政府。

按照國務(wù)院辦公廳的“131號文”，2009年將開展住房公積金用于住房建設(shè)的試點(diǎn)。為拓寬保障性住房建設(shè)資金來源，充分發(fā)揮住房公積金的使用效益，選擇部分有條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在確保資金安全的前提下，將本地區(qū)部分住房公積金閑置資金補(bǔ)充用于經(jīng)濟(jì)適用住房等住房建設(shè)。今年七部委聯(lián)合出臺《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，對為住房保障融資提供了一個新渠道。

美國住宅房和城市發(fā)展部每年預(yù)算為340億-360億美元，其中一半用于廉租房補(bǔ)貼,而美國2006財年政府支出2.65萬億美元，廉租房補(bǔ)貼財政支出約占1.3%。再加上10%以上的凈土地出讓金及其它資金來源，完全能夠滿足需要。

加快住房法制化建設(shè)

市場經(jīng)濟(jì)體制下，法制很重要。但是，目前我國房地產(chǎn)業(yè)的法律體系尚不完善，住房方面的更是如此。舉例說明，1993年為了配合住房商品化改革，頒布了《房地產(chǎn)管理法》，規(guī)定了預(yù)售制度等一系列基本的房地產(chǎn)行業(yè)運(yùn)作規(guī)則，并賦予建設(shè)部管理房地產(chǎn)市場的行政權(quán)力，從而對住宅市場商品化的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

目前我國住房產(chǎn)業(yè)政策，基本上是依靠國務(wù)院、建設(shè)部和地方政府的一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，比如上述中提及的幾個“通知”、“辦法”、“方案”、“條例”。必然會造成“沒有基本法律的保障，住房保障政策最終落實(shí)肯定將大打折扣”。事實(shí)證明，這樣的施政路徑，必然導(dǎo)致行政效力層層衰減，地方政府往往根據(jù)自身的利益需要而行事，根本無法保證住房保障制度的執(zhí)行效果?？梢哉f，這些都是低層次的立法。目前急需一部高層次的法律——《住房保障法》或《住宅法》，早在2000年的“兩會”上，有人大代表曾向全國人大建議制定此法，但遺憾的是至今尚未落實(shí)。

縱觀發(fā)達(dá)國家，無不非常重視住房保障制度的立法工作。美國國會1949年就通過了《全國可承受住宅法》，先后又通過了《住宅法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與社區(qū)發(fā)展法》等相關(guān)法律。 1974年8月《住宅與社區(qū)發(fā)展法》第8條的租金資助計劃，其核心內(nèi)容是任何家庭用于住宅的支出不應(yīng)超過家庭總收入的30%。日本政府1950年先后制定實(shí)施了40多部相關(guān)法律來保證住房保障制度的有效執(zhí)行。這些國家的經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。

總而言之，住房體制改革至今，隨著住宅市場連續(xù)幾年的快速發(fā)展，隨著飛漲的房價與中低收入者買房難之間的矛盾日益突出，我國住房制度變革進(jìn)入一個全新的階段，既存在諸多困難，也面臨很多機(jī)遇。我們認(rèn)為，一定要在堅持住宅市場化方向的前提下，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，積極、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地推進(jìn)住房保障體系的建設(shè)，最終目標(biāo)是形成比較健全的住房“二元化”、“雙軌制”體系。建立健全的住房制度，不可能一蹴而就，既要意識到快速推進(jìn)這項(xiàng)工作的緊迫性，又要尊重目前中等偏下收入國家的實(shí)際國情，積極有為地做好這件利國利民的大事。