破解集體土地拆遷難題的又一探索
——論復(fù)核在解決拆遷中的應(yīng)用

杭州市國(guó)土資源局拱墅分局 倪大煒 邵宏燕 沈?yàn)槊?/p>

破解集體土地拆遷難題的又一探索
——論復(fù)核在解決拆遷中的應(yīng)用

杭州市國(guó)土資源局拱墅分局 倪大煒 邵宏燕 沈?yàn)槊?/p>

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)土地資源的需求劇增。近年來(lái)，農(nóng)村集體所有土地被大量征用，隨之而來(lái)的是拆遷量的大幅增長(zhǎng)。征地拆遷成為困擾各級(jí)各地政府的一個(gè)難題。征地拆遷難，難就難在遷。如何補(bǔ)償、補(bǔ)償多少、怎樣安置、安置面積多大等等都是拆遷戶(hù)們最為關(guān)心的問(wèn)題。在拆遷戶(hù)和動(dòng)遷機(jī)構(gòu)協(xié)商不成的情況下，所謂的“釘子戶(hù)”、各種強(qiáng)制拆遷行為便屢見(jiàn)不鮮。這些極端的強(qiáng)拆行為，嚴(yán)重的損害了人民群眾的利益、政府形象和和諧穩(wěn)定的局面，導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾增多，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。

杭州市國(guó)土資源局拱墅分局在經(jīng)過(guò)研讀文件、實(shí)地調(diào)查及多方座談探索后，創(chuàng)新工作思路，采取介于商談與裁決之間的“復(fù)核”程序，在拆遷人與被拆遷人之間搭建一個(gè)較為緩沖的交流平臺(tái)，取得了較好的效果。2009年，杭州市拱墅區(qū)征用集體所有土地面積3096.033畝，拆遷農(nóng)戶(hù)2200戶(hù)，拆遷面積達(dá)66萬(wàn)平方米，卻沒(méi)有出現(xiàn)一起強(qiáng)制拆遷行為，也沒(méi)有出現(xiàn)因拆遷而集體上訪的情況。本文就復(fù)核在拆遷中的應(yīng)用作一探討。

一、復(fù)核的內(nèi)涵及程序

復(fù)核，是指拆遷行政主管部門(mén)，應(yīng)拆遷雙方當(dāng)事人要求，就拆遷人對(duì)被拆遷人作出的拆遷補(bǔ)償金額、以及拆遷安置人口、拆遷面積、安置方式、安置地點(diǎn)、安置面積等，是否符合法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定進(jìn)行復(fù)查審核的行為。分為狹義的復(fù)核和廣義的復(fù)核。

狹義的復(fù)核是指復(fù)核會(huì)議，由拆遷雙方當(dāng)事人收到復(fù)核會(huì)議的書(shū)面通知后，與動(dòng)遷單位、評(píng)估單位、當(dāng)?shù)卮?、?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一起參加由復(fù)核主持人主持的復(fù)核會(huì)。

廣義的復(fù)核是指復(fù)核的整個(gè)程序，包括公示、復(fù)核會(huì)議、下達(dá)復(fù)核意見(jiàn)書(shū)、再次公示四個(gè)方面或程序。本文指廣義的復(fù)核。

公示是指復(fù)核主管部門(mén)在確認(rèn)資料齊全符合條件復(fù)核后，對(duì)該農(nóng)戶(hù)進(jìn)行單獨(dú)的評(píng)估結(jié)果公示及安置標(biāo)準(zhǔn)的公示。該公示除張貼在被拆遷戶(hù)家門(mén)處外，還張貼在村務(wù)公開(kāi)欄目中，以接受眾拆遷戶(hù)的監(jiān)督。

復(fù)核會(huì)議是指拆遷雙方當(dāng)事人收到書(shū)面會(huì)議通知后，與動(dòng)遷單位、評(píng)估單位、當(dāng)?shù)卮?、?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一起參加由復(fù)核主持人主持的復(fù)核會(huì)。在會(huì)議上，雙方就爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行闡述，并由復(fù)核主持人說(shuō)明具體拆遷法律政策，促使雙方達(dá)成一致，簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)。會(huì)議記錄由復(fù)核員復(fù)核、記錄員記錄，并由雙方簽字。

下達(dá)復(fù)核意見(jiàn)書(shū)及再次公示是指在召開(kāi)復(fù)核會(huì)議后的一定時(shí)間內(nèi)，如果被拆遷戶(hù)仍然未能簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)的，則根據(jù)復(fù)核會(huì)議的內(nèi)容，下達(dá)復(fù)核意見(jiàn)書(shū)。拆遷人及評(píng)估單位在收到復(fù)核意見(jiàn)書(shū)后，再次對(duì)該被拆遷戶(hù)進(jìn)行安置標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估結(jié)果的公示。

二、一般拆遷程序及存在的問(wèn)題

一般的拆遷程序是，先拆遷人與動(dòng)遷單位及其相關(guān)單位按有關(guān)規(guī)定上門(mén)向被拆遷人宣傳拆遷的具體政策，動(dòng)員被拆遷人實(shí)施拆遷。被拆遷人同意拆遷，則雙方簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議。如果拆遷人與被拆遷人協(xié)商不成，達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議一致意見(jiàn)時(shí)，則拆遷人會(huì)向市土地管理部門(mén)申請(qǐng)裁決。市土地管理部門(mén)經(jīng)過(guò)一定的程序后下達(dá)行政裁決書(shū)，規(guī)定被拆遷戶(hù)在多少期限內(nèi)必須自行搬遷。如被拆遷戶(hù)沒(méi)有自行搬遷的，則實(shí)施對(duì)該被拆遷戶(hù)的強(qiáng)制搬遷，其房屋被強(qiáng)制拆除。

這種拆遷程序的優(yōu)點(diǎn)是嚴(yán)格按照拆遷條例的規(guī)定執(zhí)行，但是其缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的。

1、帶有強(qiáng)制意味，裁決書(shū)中已對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償金額、安置標(biāo)準(zhǔn)等拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)內(nèi)容已擬制好，只需被拆遷人在上面簽字就算是完成拆遷。

2、對(duì)被拆遷人的感受考慮過(guò)少，大多從實(shí)施拆遷方的主觀出發(fā)。如被拆遷人違心簽字，則留下不穩(wěn)定因素，不簽則進(jìn)一步激化矛盾，直至實(shí)施強(qiáng)制搬遷、強(qiáng)制拆房。

3、容易引起上訪和訴訟。由于被拆遷人是被迫簽訂“城下之盟”拆遷協(xié)議，其內(nèi)心不服，會(huì)找各種機(jī)會(huì)表現(xiàn)其對(duì)政府或社會(huì)的不滿(mǎn)。如果不簽訂，則拆遷方通過(guò)一定程序?qū)嵤?qiáng)拆，被拆遷人就會(huì)提起行政復(fù)議，而后是向各級(jí)人民法院起訴上訴，及不斷地向各級(jí)政府部門(mén)上訪，甚至進(jìn)京上訪，造成了大量行政資源的浪費(fèi)。

三、復(fù)核程序的應(yīng)用及優(yōu)點(diǎn)

杭州市國(guó)土資源局拱墅分局針對(duì)拆遷中的現(xiàn)實(shí)狀況，經(jīng)過(guò)對(duì)相關(guān)文件的認(rèn)真研讀、實(shí)地調(diào)查及多方座談后，創(chuàng)新工作思路，采取介于動(dòng)遷機(jī)構(gòu)商談與裁決之間的“復(fù)核”程序，為拆遷人與被拆遷人提供了相互交流的平臺(tái)。

（一）具體程序

1、進(jìn)行公示

公示有兩項(xiàng)內(nèi)容，一是房屋評(píng)估結(jié)果的公示，二是安置標(biāo)準(zhǔn)的公示。如拆遷人與被拆遷人之間多次協(xié)商不成的，由拆遷人將被拆遷人的相關(guān)資料送國(guó)土分局進(jìn)行審核。在確認(rèn)資料齊全符合復(fù)核條件后，由國(guó)土分局對(duì)該農(nóng)戶(hù)進(jìn)行單獨(dú)的評(píng)估結(jié)果公示及安置標(biāo)準(zhǔn)的公示。該公示除張貼在被拆遷戶(hù)家門(mén)口處外，還張貼在村務(wù)公開(kāi)欄目中，以接受眾拆遷戶(hù)的監(jiān)督。

需要特別指出的是，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，全體被拆遷戶(hù)的評(píng)估結(jié)果及安置標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)公示，但這是在整個(gè)地塊拆遷結(jié)束后進(jìn)行的程序；而對(duì)該農(nóng)戶(hù)的評(píng)估結(jié)果及安置標(biāo)準(zhǔn)的公示是拆遷協(xié)商進(jìn)行過(guò)程中的公示，二者在公示時(shí)間、公示效果等方面有所不同。在公示期間，拆遷人則趁機(jī)加大做被拆遷人的思想工作力度。

2、舉行復(fù)核會(huì)議

在規(guī)定的公示期限期滿(mǎn)后，拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)必須上門(mén)與被拆遷人就拆遷事項(xiàng)進(jìn)行再次的協(xié)商，聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)。如果仍然不能達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議的，則由拆遷人向國(guó)土分局提出對(duì)該被拆遷戶(hù)的評(píng)估結(jié)果與安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)核的申請(qǐng)。

國(guó)土分局在接到拆遷人復(fù)核申請(qǐng)后，當(dāng)即安排人員（一般為三人，分別是復(fù)核主持人、復(fù)核員和記錄員，復(fù)核主持人由具有豐富談判經(jīng)驗(yàn)及熟悉拆遷政策的人員擔(dān)任）召開(kāi)復(fù)核會(huì)議。復(fù)核會(huì)議以書(shū)面形式通知拆遷雙方當(dāng)事人并由雙方當(dāng)事人簽收。同時(shí)通知?jiǎng)舆w單位、評(píng)估單位、當(dāng)?shù)卮?、?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)參加。會(huì)議的議程與裁決中的調(diào)解會(huì)議議程基本相同，只是少了一分嚴(yán)肅性，多了一分親和度。

會(huì)議先由復(fù)核主持人向雙方當(dāng)事人詢(xún)問(wèn)爭(zhēng)議的內(nèi)容、理由及依據(jù)。然后分局復(fù)核人員要求：拆遷人作出詳細(xì)而明確的解釋并舉證說(shuō)明對(duì)被拆遷人的安置政策依據(jù)及具體安置標(biāo)準(zhǔn)等；評(píng)估機(jī)構(gòu)向被拆遷人說(shuō)明拆遷補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估依據(jù)、費(fèi)用組成及政策依據(jù)和評(píng)估結(jié)果；拆遷人自己陳述拒絕簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的理由。接著由復(fù)核主持人依據(jù)雙方的陳述，針對(duì)具體情況，說(shuō)明政策，促其協(xié)商解決。最后在會(huì)議記錄上簽字。

3、下達(dá)復(fù)核意見(jiàn)書(shū)及再次公示

在召開(kāi)復(fù)核會(huì)議后的一定時(shí)間內(nèi)，如果被拆遷戶(hù)仍然未能簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)，則國(guó)土局根據(jù)復(fù)核會(huì)議的內(nèi)容，下達(dá)一復(fù)核意見(jiàn)書(shū)。拆遷人及評(píng)估、動(dòng)遷機(jī)構(gòu)在收到復(fù)核意見(jiàn)書(shū)后，再次對(duì)該被拆遷戶(hù)進(jìn)行安置標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估結(jié)果的公示。大多數(shù)的被拆遷戶(hù)，在這個(gè)階段都能簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)。

（二）復(fù)核的優(yōu)點(diǎn)

復(fù)核四個(gè)程序緊密相連，前后相貫，可操作性強(qiáng)，省時(shí)、省力，既有利于加深當(dāng)事人雙方對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的進(jìn)一步理解，又有利于提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，維護(hù)被拆遷人的利益。具體優(yōu)點(diǎn)有：

1、有利于拆遷雙方的感情交流。被拆遷人拒簽補(bǔ)償安置協(xié)議往往有多種理由，如有的是要求高額補(bǔ)償，有的是對(duì)安置政策的誤解，有的是對(duì)某些動(dòng)遷評(píng)估人員有態(tài)度不滿(mǎn)，但更多的則是與當(dāng)?shù)卮逦嬖诓疬w以外的其他矛盾。在會(huì)議中，被拆遷人向復(fù)核主持人傾訴出在拆遷過(guò)程中所受的委屈，以及他認(rèn)為的所受到的“不公正”待遇。復(fù)核人員則在讓其充分傾訴后，再有針對(duì)性地進(jìn)行幫助分析，動(dòng)之以情，曉之以理，有利于促成雙方達(dá)成一致。

2、有利于拆遷安置工作的政策宣傳。在各村里往往會(huì)有一些所謂的“村規(guī)民約”。這些“村規(guī)民約”在一定程度上是政策的補(bǔ)充，但有時(shí)又與現(xiàn)時(shí)法律法規(guī)存在不同程度的沖突。復(fù)核人員可趁復(fù)核會(huì)議之機(jī)向在座的村、街道領(lǐng)導(dǎo)詳細(xì)宣傳拆遷的具體政策，同時(shí)指出“村規(guī)民約”，要服從國(guó)家法律規(guī)定，不能與國(guó)家法律和政策文件相沖突。

3、有利于維護(hù)被拆遷人的利益。由于拆遷人、動(dòng)遷機(jī)構(gòu)及評(píng)估機(jī)構(gòu)具有完整規(guī)范的工作職責(zé)及政策依據(jù)，相對(duì)而言其內(nèi)容、理由、依據(jù)比較充分齊全，而被拆遷人往往處于被動(dòng)弱勢(shì)地位。在復(fù)核中，復(fù)核人員可以指出拆遷人工作不當(dāng)?shù)牡胤剑倨涓恼?，以維護(hù)被拆遷人的利益，也可以詳細(xì)地向被拆遷人介紹，哪些標(biāo)準(zhǔn)是法律、政策性規(guī)定的，而哪些政策是拆遷人為加快拆遷而采取的優(yōu)惠措施（比如高額獎(jiǎng)勵(lì)，回遷時(shí)按騰空舊房的先后順序優(yōu)先選回遷房等）。

4、節(jié)約時(shí)間，加快拆遷工作進(jìn)度。一個(gè)復(fù)核案件，從開(kāi)始準(zhǔn)備到最終下達(dá)復(fù)核意見(jiàn)書(shū)，只需要不到一個(gè)月的時(shí)間便可完成。而過(guò)去一個(gè)行政裁決案件，從受理之日起到最終下達(dá)行政裁決書(shū)，最快也得近兩個(gè)月。再加上下達(dá)之后的生效期，以及行政強(qiáng)制拆除的申請(qǐng)、聽(tīng)證及執(zhí)行期，一拆遷戶(hù)最快也要四個(gè)月的時(shí)間才能完成。

5、減少裁決案件的工作量。2009年，拱墅分局共計(jì)受理行政復(fù)核案件32件，除了5件還在復(fù)核之中外，只有2件（特殊的杭二毛地塊上的被拆遷戶(hù)）未能簽訂協(xié)議書(shū)。其他被復(fù)核戶(hù)，全部順利簽訂了拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書(shū)。為此該局2009年全年只受理了2件行政裁決案件，節(jié)省了大量的行政成本。

四、具體事例

2009年下半年，杭州市土地儲(chǔ)備中心在該市拱墅區(qū)申花路兩側(cè)地塊實(shí)施拆遷。該地塊位于杭州市拱墅區(qū)祥符街道方家埭村。由于該村的特殊情況，該村的拆遷工作一直不是很順利。拆遷人會(huì)同動(dòng)遷機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)，在當(dāng)?shù)亟值馈⑿麓逦I(lǐng)導(dǎo)的大力配合之下，勉強(qiáng)與被拆遷戶(hù)簽訂了協(xié)議。但最后的六戶(hù)被拆遷戶(hù)，任憑當(dāng)?shù)亟值啦扇∈裁礃拥拇胧?，被拆遷人就是不肯簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)。2009年11月初，拆遷人向拱墅分局提起復(fù)核申請(qǐng)。拱墅分局接到復(fù)核申請(qǐng)后，立即指派政策業(yè)務(wù)精通人員，召集相關(guān)單位與被申請(qǐng)戶(hù)及時(shí)召開(kāi)了復(fù)核會(huì)議。到2009年11月底，距拆遷人的申請(qǐng)不到一個(gè)月的時(shí)間，六戶(hù)被拆遷戶(hù)均簽訂了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)，有的甚至復(fù)核會(huì)后當(dāng)天就簽訂了協(xié)議書(shū)。此舉搏得了拆遷單位的熱烈稱(chēng)贊。

2007年，拱墅分局共受理裁決案件10件，實(shí)施強(qiáng)拆1件；2008年分局受理裁決案件6件，實(shí)施強(qiáng)制拆除案件6件；而在實(shí)行復(fù)核后的2009年，共受理復(fù)核案件32件，強(qiáng)制拆除0件。拱墅分局開(kāi)展的復(fù)核工作，是拆遷當(dāng)事人雙方共贏的“復(fù)核”。這項(xiàng)工作的開(kāi)展，在杭州市拱墅區(qū)真正實(shí)現(xiàn)了和諧拆遷、溫情拆遷。