科學(xué)家在中國科技決策中的影響力研究
——以 863計(jì)劃為例

汝 鵬 ,蘇 竣

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100084)

科學(xué)家在中國科技決策中的影響力研究
——以 863計(jì)劃為例

汝 鵬 ,蘇 竣

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100084)

歸納了科學(xué)家科技決策影響力的決定因素,以 863計(jì)劃為例探討了中國科技決策中科學(xué)家影響力的演變動(dòng)因,發(fā)現(xiàn)知識、價(jià)值和制度是認(rèn)識科技決策主體互動(dòng)的核心變量。指出科技決策機(jī)制應(yīng)匹配決策中的知識供求,體現(xiàn)必要的價(jià)值訴求,促成價(jià)值共識;應(yīng)對那些提供亟需知識、代表主導(dǎo)價(jià)值的參與者賦予更大的決策權(quán)力。

科學(xué)家;影響力;科技決策;863計(jì)劃

一、引言

科學(xué)家和各類專家是當(dāng)代公共決策的重要參與主體。二戰(zhàn)后,科學(xué)家的公共決策影響力經(jīng)歷了從高峰到沉寂至再度興起的變遷,科學(xué)家參與公共決策的合理性和必要性引發(fā)了學(xué)者廣泛深入的討論[1-3]。在我國改革開放的過程中,在決策的民主化、制度化建設(shè)進(jìn)程中,科學(xué)家在科技決策中究竟應(yīng)該發(fā)揮何種作用?如何準(zhǔn)確定位科學(xué)家和其他主體在科技決策中的角色,建立一個(gè)既能充分、恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮科學(xué)家作用,又能提高決策效率的科技決策機(jī)制?上述問題的解答有助于加深對科技決策過程和科學(xué)家政策參與機(jī)制的理解,具有理論和實(shí)踐層面的雙重意義。為解答上述問題,必須首先界定科技決策主體影響力的決定因素及其作用機(jī)制。本文歸納了科學(xué)家科技決策影響力的決定因素,以 863計(jì)劃為案例分析了科學(xué)家在中國科技決策中影響力演變的動(dòng)因,最后就改善中國科技決策機(jī)制提出了建議。

本文中的科學(xué)家指的是在自然科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)具有專業(yè)知識和技能的,不在行政官僚組織體系擁有正式職務(wù)的專門人才?？茖W(xué)家在科技決策中的影響力指的是科學(xué)家通過其行為改變其他決策主體的觀點(diǎn)、行動(dòng),從而使決策結(jié)果接近于自己的政策預(yù)期目標(biāo)的能力。

二、科學(xué)家科技決策影響力的決定因素

政策主體影響力的差別源自資源、運(yùn)用資源的能力及參與動(dòng)機(jī)的不同[4],也與其價(jià)值偏好及制度環(huán)境有關(guān)[5]。本文認(rèn)為,知識、價(jià)值與制度是科學(xué)家科技決策影響力的直接決定因素;科技活動(dòng)類型、政策過程階段、不確定性和政策領(lǐng)域是間接決定因素。

(一 )知識因素

科技決策所需的知識可以分為科技知識與非科技知識,前者是指關(guān)于科學(xué)技術(shù)客觀規(guī)律的認(rèn)識,后者是指與社會事實(shí)相關(guān)的客觀信息和對社會現(xiàn)象及其規(guī)律的認(rèn)知,如科研投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、管理知識等。當(dāng)決策所需的科技知識水平以及不同主體提供的知識貢獻(xiàn)產(chǎn)生變化時(shí),科學(xué)家的影響力也會做出相應(yīng)的改變。第一,在知識需求方面,決策所需的科技知識越多,科學(xué)家可能發(fā)揮的影響力越大。在需要更多科技知識的政策領(lǐng)域(如科技、環(huán)境政策)和科技活動(dòng) (如基礎(chǔ)研究)的決策中,科學(xué)家的作用空間和影響力水平要更為顯著。第二,在知識供給方面,科學(xué)家知識優(yōu)勢的擴(kuò)大可以增強(qiáng)其決策影響力,反之則影響力下降。例如,當(dāng)面對技術(shù)型官員時(shí),科學(xué)家的知識優(yōu)勢下降,官員往往擴(kuò)大自己的話語權(quán),甚至擱置專家意見、僅憑個(gè)人業(yè)務(wù)偏好決策[6]。相反地,對國家目標(biāo)、市場需求等非科技知識有較好把握的“戰(zhàn)略科學(xué)家”,則往往在科技決策中產(chǎn)生更加深刻的影響。

(二 )價(jià)值因素

除了事實(shí)判斷,科技決策還需對文化、道德、倫理、利益關(guān)系等問題進(jìn)行價(jià)值判斷,二者殊難截然而分,科學(xué)家也很難保持“理想”的價(jià)值中立地位[7]。第一,科技決策中存在不同的價(jià)值取向?？茖W(xué)家一般持有學(xué)術(shù)價(jià)值取向,認(rèn)為科技政策應(yīng)致力于創(chuàng)造知識,要求憑借知識優(yōu)勢在科技決策中發(fā)揮關(guān)鍵作用,這與官員代表的官僚價(jià)值取向、企業(yè)家代表的經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向和大眾代表的公民價(jià)值取向存在分歧與沖突,導(dǎo)致決策的復(fù)雜化和差異化[8-9]。第二,決策主體有特定的利益訴求?？茖W(xué)家謀求獲取研究資助與學(xué)術(shù)聲望,行政官員追求政績和部門預(yù)算,企業(yè)試圖獲取經(jīng)費(fèi)、擴(kuò)大知名度,公眾則追求決策的透明與公正。各種價(jià)值取向與利益訴求相互交織與博弈,科學(xué)家內(nèi)部、科學(xué)家與其他決策者之間的價(jià)值分歧與沖突不可避免[10]。價(jià)值問題上的意見分歧是導(dǎo)致專家建議作用降低的重要因素[11],科學(xué)家影響力下降的一個(gè)重要原因就是他們被更多地要求將純技術(shù)的事項(xiàng)融入到混亂的價(jià)值判斷中[12]。研究表明,價(jià)值差異程度將決定科學(xué)家的影響力水平:價(jià)值達(dá)成共識時(shí)政策備選項(xiàng)減少,科學(xué)家易于發(fā)揮積極作用;價(jià)值分歧突出時(shí)科技知識則容易被當(dāng)作特定政策選項(xiàng)的“科學(xué)依據(jù)”,科學(xué)家經(jīng)常為特殊利益俘獲,淪為披著科學(xué)外衣的“偽問題提倡者”[7]。

(三 )制度因素

制度是影響科學(xué)家決策影響力的關(guān)鍵外部因素。第一,政治體制結(jié)構(gòu)、權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政風(fēng)格等因素決定科學(xué)家的影響力水平。在同一國家內(nèi),政策舞臺成熟度的差異[13]和結(jié)構(gòu)變化[2]會導(dǎo)致不同的科學(xué)家影響力水平。在不同國家間,國家類型和政治制度的差別導(dǎo)致其決策參與者的組成情況、醞釀和決定政策事項(xiàng)的組織特征各有不同,從而使科學(xué)知識在公共決策中的運(yùn)用效果呈現(xiàn)顯著的區(qū)別[14]。第二,決策規(guī)則會對科學(xué)家的政策行為產(chǎn)生作用?？茖W(xué)家參與政策制定時(shí)面對著書面和非書面的規(guī)則約束,規(guī)則的調(diào)整將改變決策者所能獲取的制度賦權(quán)和作用空間,進(jìn)而改變他們的影響力范圍。制度規(guī)則邊界范圍越小、決策程序越正式化,科學(xué)家的作用越小,反之則大[15]。

(四 )其他因素

科學(xué)家科技決策影響力還與科技活動(dòng)類型、政策過程階段、不確定性和政策領(lǐng)域等四類間接因素相關(guān)。之所以稱其為間接因素,是因?yàn)樗鼈兪峭ㄟ^引發(fā)知識、價(jià)值和制度這三類直接因素的變化而對科學(xué)家影響力產(chǎn)生作用。

第一,科學(xué)家在不同類型科技決策中的作用有所差異。這歸因于決策所需要的知識結(jié)構(gòu)有所不同——基礎(chǔ)和前沿技術(shù)研究的決策判斷高度依賴科技知識,科學(xué)家作用最為突出;應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)化研究決策需掌握更多的非科技知識,行政官員、企業(yè)家的話語權(quán)得到提升,科學(xué)家的“統(tǒng)治權(quán)”明顯削弱[16]。

第二,不同政策過程階段中科學(xué)家的作用也有不同。研究顯示,美國科學(xué)家的政策影響隨著政策階段的演進(jìn) (議程設(shè)置 -合法化 -政策執(zhí)行)不斷下降[15],中國科學(xué)家在“政策觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化為政策概念”階段和政策實(shí)施階段作用突出、在“政策概念轉(zhuǎn)化為政策”階段則少有影響[17]。這是因?yàn)椴煌唠A段知識、價(jià)值和制度因素存在巨大差異:在那些高度依賴科技知識進(jìn)行判斷、利益分歧和博弈較低、制度規(guī)則約束較少的政策階段,科學(xué)家的話語空間較大,作用明顯;反之,如果某一政策階段主要進(jìn)行基于非科技知識的判斷、需要平衡多方利益沖突,制度規(guī)則的約束較強(qiáng),科學(xué)家的影響將明顯下降。

第三,決策面臨的不確定性水平對科學(xué)家的政策行為和作用空間也有影響。這種情況絕大多數(shù)發(fā)生在所謂“后常規(guī)科學(xué)”階段,其主要特征就是事實(shí)不確定、價(jià)值有爭議、價(jià)值判斷在決策中占據(jù)更為突出的地位[18],如重大工程的技術(shù)和社會風(fēng)險(xiǎn)、全球氣候變化、基因工程等。此時(shí)包含了價(jià)值、傳統(tǒng)、政治、環(huán)境等因素的社會標(biāo)準(zhǔn)將成為新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),因而需要引進(jìn)更多參與者以促進(jìn)知識的協(xié)同生產(chǎn)[19],由于科技知識已經(jīng)不再具有權(quán)威地位,科學(xué)家的作用空間自然而然被壓縮。在這里,價(jià)值分歧成為科學(xué)家影響力下降的根本原因。

第四,不同政策領(lǐng)域間科學(xué)家的政策影響力差異明顯。在技術(shù)性強(qiáng)的科技、國防、環(huán)境等政策領(lǐng)域科學(xué)家的作用要明顯大于涉及科技內(nèi)容較少的外交、社會、軍控等領(lǐng)域[12]。這是因?yàn)榍耙活悰Q策的科技知識需求較高,政策目標(biāo)確認(rèn)、政策手段選擇都強(qiáng)烈依賴于科學(xué)家的專業(yè)知識;后一類政策則普遍面對較大的價(jià)值分歧,更多就價(jià)值問題進(jìn)行平衡與博弈,科技知識需求并不明顯。此外,領(lǐng)域間政策舞臺、決策模式和法律制度約束的差異也會對參與者的互動(dòng)行為產(chǎn)生影響[13]。

三、案例研究:863計(jì)劃科學(xué)家決策影響力的演進(jìn)及其動(dòng)因

下面以 863計(jì)劃為例考察中國科學(xué)家科技決策影響力的演進(jìn)及其動(dòng)因。選擇 863計(jì)劃為案例,一是因?yàn)榭萍加?jì)劃的決策主體主要是政府官員和科學(xué)家,政策博弈相對簡單,便于我們把握科學(xué)家的決策行為。二是因?yàn)橄啾绕渌萍加?jì)劃,科學(xué)家在 863計(jì)劃決策管理的各個(gè)層面均發(fā)揮了重要的咨詢決策作用,為我們?nèi)嬗^察科學(xué)家影響力的變遷及其動(dòng)因提供了絕佳樣本。需要指出的是,雖然表面上看科學(xué)家參與 863計(jì)劃決策主要集中在項(xiàng)目管理和政策執(zhí)行階段,但是無論是在計(jì)劃醞釀出臺的議程設(shè)置和政策設(shè)計(jì)中,還是在 863計(jì)劃的戰(zhàn)略研究及 863計(jì)劃 2001年后得以延續(xù)的決策中,直至日后計(jì)劃滾動(dòng)實(shí)施中的戰(zhàn)略決策、領(lǐng)域設(shè)置、資源分配等決策中,科學(xué)家均發(fā)揮了重要的作用,因此科學(xué)家的影響力既在微觀層面上體現(xiàn)在單個(gè)研究領(lǐng)域的管理過程中,也在宏觀層面上貫穿于 863計(jì)劃整體決策過程的始終。出于這樣的認(rèn)識,本文將科學(xué)家視為 863計(jì)劃決策過程各個(gè)階段的重要主體,考察其在各階段中的決策影響力。

(一)863計(jì)劃決策管理機(jī)制和科學(xué)家決策影響力的演進(jìn)

1.醞釀出臺階段 (1986.3-1986.11) 1986年 3月 3日,王淦昌、陳芳允、楊嘉墀、王大珩 4位著名科學(xué)家通過特殊渠道[20]向鄧小平上書,建議設(shè)立高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃,跟蹤戰(zhàn)略性高技術(shù)發(fā)展前沿。僅過兩天,鄧小平做出了“此事宜速作決斷,不可拖延”的批示。中共中央、國務(wù)院迅速行動(dòng)起來,成立了制定高技術(shù)計(jì)劃編制小組,并組織了三輪極為嚴(yán)格的科學(xué)和技術(shù)論證。期間,國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志多次將王大珩等科學(xué)家請到辦公室,聽取他們關(guān)于計(jì)劃經(jīng)費(fèi)需求、管理模式等方面的建議;數(shù)百名科學(xué)家積極參與論證,在計(jì)劃的目標(biāo)選取、領(lǐng)域設(shè)置、經(jīng)費(fèi)配置等決策中發(fā)揮了重要的作用[21]。同年 11月 18日,中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)了《高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃 (“863”計(jì)劃)綱要》(中發(fā) [1986]24號,以下簡稱“24號文 ”),決定在2000年之前投入 100億人民幣支持該計(jì)劃。863計(jì)劃的醞釀和出臺是科學(xué)家與政治家完美結(jié)合的過程。由于得到了政治權(quán)威的積極響應(yīng),科學(xué)家在議程設(shè)置中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用,迅速推動(dòng)了計(jì)劃的醞釀出臺?？茖W(xué)家在計(jì)劃論證中與政治權(quán)威及政府官員密切互動(dòng),其意見得到了決策者的高度尊重,因此在政策制定中也扮演了舉足輕重的角色。

2.一期階段 (1987-2000) 這一階段實(shí)行以科學(xué)家為主導(dǎo)的專家決策管理機(jī)制,經(jīng)費(fèi)管理上“不與部門對話”,由專家組織賬戶直接撥款至課題承擔(dān)單位。計(jì)劃初期專家組織是“技術(shù)指揮和行政指揮合一”的機(jī)構(gòu),全面負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)決策和計(jì)劃管理,掌握領(lǐng)域資金的調(diào)配權(quán),是決策過程的核心與主導(dǎo);政府主要負(fù)責(zé)宏觀層面的戰(zhàn)略決策、為專家組織提供服務(wù)以及形式上的審批備案。1992年后,計(jì)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向從以跟蹤為主逐漸轉(zhuǎn)換到強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化,相繼推出若干重大項(xiàng)目促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程,決策管理機(jī)制隨之發(fā)生微調(diào):專家組織僅負(fù)責(zé)“技術(shù)指揮”;政府收回了“行政指揮”權(quán)力,增強(qiáng)了資源調(diào)配權(quán)限 (例如增大了由政府控制的計(jì)劃調(diào)整費(fèi)的比例、占計(jì)劃經(jīng)費(fèi)相當(dāng)比例的重大專項(xiàng)由政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)等),行政官員在計(jì)劃決策中的影響力顯著上升。不過由于領(lǐng)域首席科學(xué)家依然擁有領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)的“一支筆”管理權(quán)限,專家的決策影響力雖有所削弱,但仍保持在較高的水平上。

3.“十五 ”階段 (2001-2005) 2001年 ,國務(wù)院決定繼續(xù)實(shí)施 863計(jì)劃。計(jì)劃決策管理機(jī)制發(fā)生了重大改變,咨詢、決策、管理等職能初步分離:科學(xué)家依然承擔(dān)一定的技術(shù)決策和管理職能,但更多扮演著咨詢者的角色;官員在確定課題評審專家、審核立項(xiàng)和經(jīng)費(fèi)安排建議等核心環(huán)節(jié)上發(fā)揮主導(dǎo)作用;科技部下屬的相關(guān)事業(yè)中心承擔(dān)了大部分的計(jì)劃實(shí)施管理職能,正式登上了政策舞臺;在課題評審中引入了同行評審專家?guī)?以增強(qiáng)決策公正性。經(jīng)費(fèi)管理改為按照預(yù)算由國庫直接撥付課題承擔(dān)單位的方式,專家組織不再掌握經(jīng)費(fèi)配置權(quán)力。在這一機(jī)制下,科學(xué)家的作用主要是進(jìn)行領(lǐng)域戰(zhàn)略咨詢和主題項(xiàng)目管理,影響力顯著下降;官員不但在宏觀層面決策上占據(jù)了主導(dǎo)地位,還對執(zhí)行層面的決策擁有關(guān)鍵的審核權(quán)力,影響力大幅上升。

4.“十一五”階段 (2006- ) 這一階段 863計(jì)劃的決策、咨詢和管理完全分離。專家的決策和管理職能被完全剝離,僅承擔(dān)決策咨詢和監(jiān)督職能;決策職能基本上完全收歸政府掌握,領(lǐng)域辦公室成為領(lǐng)域內(nèi)決策的核心與中樞;管理職能完全由相關(guān)中心承擔(dān)。政府決策、專家咨詢、事業(yè)中心管理的決策管理格局形成。在這一機(jī)制下,政府掌握了幾乎全部事項(xiàng)的最終決策權(quán),科學(xué)家僅限于提供咨詢、參與項(xiàng)目評審和計(jì)劃監(jiān)督,其實(shí)際影響力降至新的低點(diǎn)。

回顧來看,863計(jì)劃的決策管理機(jī)制經(jīng)歷了從科學(xué)家主導(dǎo)至政府主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)科學(xué)家的決策影響力從計(jì)劃初期的巔峰水平持續(xù)弱化,最終被限定在僅發(fā)揮咨詢作用;官員的影響力則隨著計(jì)劃調(diào)整不斷提高、最終掌握了絕大多數(shù)的決策權(quán)力 (圖 1)。

圖 1 863計(jì)劃科學(xué)家決策影響力的變遷

(二)動(dòng)因分析:以知識、價(jià)值與制度為視角

非科技知識需求增加、價(jià)值分歧程度增大以及制度框架的大幅調(diào)整是 863計(jì)劃科學(xué)家決策影響力下降的深層動(dòng)因。

1.非科技知識需求的增加 863計(jì)劃決策中非科技知識 (市場信息、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、工程管理知識等)需求比例的持續(xù)上升,是科學(xué)家影響力下降的重要原因。計(jì)劃醞釀及實(shí)施初期,主要的決策事項(xiàng)是進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定、領(lǐng)域設(shè)置及領(lǐng)域戰(zhàn)略目標(biāo)的細(xì)化,需要決策者摸清領(lǐng)域科技發(fā)展前沿和趨勢、全面了解和熟悉國內(nèi)發(fā)展的現(xiàn)狀,決策知識需求以科技知識為主,科學(xué)家自然可以在絕大多數(shù)事項(xiàng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。上世紀(jì) 90年代后,計(jì)劃的市場導(dǎo)向日趨增強(qiáng),成果產(chǎn)業(yè)化成為核心目標(biāo),以市場應(yīng)用和國家戰(zhàn)略為導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)投入占到了整體投入的絕大多數(shù)[22],決策中的非科技知識需求不斷上升,決策更多地依賴于對科技產(chǎn)業(yè)的深入了解、對成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化規(guī)律的把握、與部門和企業(yè)溝通協(xié)調(diào)的能力,在這方面具有優(yōu)勢的行政官員得以在更多的決策事項(xiàng)上發(fā)揮影響,科學(xué)家的作用空間被壓縮。

2.價(jià)值分歧程度的增大 第一,決策參與者的價(jià)值取向分歧增大。計(jì)劃實(shí)施之初,科學(xué)家們以“公正、創(chuàng)新、求實(shí)、協(xié)作、奉獻(xiàn)”的 863精神嚴(yán)格自我要求,放棄個(gè)人的學(xué)術(shù)偏好,自覺站在國家戰(zhàn)略和國家需求的角度考慮問題,在價(jià)值取向上與官員取得了高度共識,政府非常放心地將計(jì)劃決策的主導(dǎo)權(quán)交給專家。上世紀(jì) 90年代初起,許多專家在決策中表現(xiàn)出愈發(fā)明顯的學(xué)術(shù)價(jià)值取向,只重技術(shù)發(fā)展、不重成果轉(zhuǎn)化,對個(gè)人的學(xué)術(shù)偏好傾向性明顯,導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)置求大、求全,“蘿卜白菜一大筐”,這與政治價(jià)值“有限目標(biāo)、突出重點(diǎn)”的要求大相徑庭。政治價(jià)值在二者的沖突中最終占據(jù)了上風(fēng),專家們不得不對領(lǐng)域藍(lán)圖進(jìn)行反復(fù)修改,精簡項(xiàng)目,集中投資。進(jìn)入“十五”,以公正、公開和透明為目標(biāo)的公共價(jià)值取向成為 863計(jì)劃決策的重要原則,政府采取了一系列措施強(qiáng)化決策的公正性和透明化,甚至不惜犧牲決策的效率,影響了項(xiàng)目的擇優(yōu),參與計(jì)劃決策的專家對這種公正性壓倒一切的價(jià)值導(dǎo)向頗有微詞。863計(jì)劃決策中價(jià)值取向分歧的逐漸擴(kuò)大導(dǎo)致了科學(xué)家影響力的削弱。其原因首先在于 863計(jì)劃是以國家目標(biāo)為主要導(dǎo)向的科技政策,由官員代言的政治價(jià)值和公共價(jià)值的優(yōu)先級要高過科學(xué)家所秉持的學(xué)術(shù)價(jià)值,一旦發(fā)生顯著的價(jià)值取向分歧,學(xué)術(shù)價(jià)值往往最先遭遇“犧牲”,科學(xué)家影響力必受沖擊。其次,價(jià)值分歧的加大必然增大達(dá)成政策目標(biāo)共識的難度,將使決策過程長時(shí)間滯留在目標(biāo)選擇階段,在時(shí)間資源有限的情況下,政策工具選取和實(shí)施階段將被壓縮。由于后者正是科學(xué)家可以憑借知識優(yōu)勢發(fā)揮較大影響力的階段,分歧的增大就會顯著壓縮科學(xué)家的優(yōu)勢領(lǐng)地,這也導(dǎo)致科學(xué)家影響力的下降。

第二,決策參與者的利益訴求分歧增大。863計(jì)劃決策中個(gè)人、部門和國家利益之間的分歧和沖突也是科學(xué)家影響力變化的重要誘因。上世紀(jì)80年代初中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)主要按部門“切塊”劃分,863計(jì)劃采取的“繞開部門”、以專家為主導(dǎo)的技術(shù)決策和經(jīng)費(fèi)管理方式無疑侵害了部門的既得利益。一些部門在 863計(jì)劃實(shí)施之初采取不配合、不支持的態(tài)度,專家的技術(shù)決策難以有效實(shí)施,部門利益的侵蝕降低了專家決策的實(shí)際影響。上世紀(jì) 90年代,民口 863計(jì)劃的巨額投入引發(fā)各路利益訴求涌向?qū)＜液托姓賳T,計(jì)劃決策過程呈現(xiàn)出明顯的利益沖突與博弈的特征。一方面,計(jì)劃專家集運(yùn)動(dòng)員、教練員、裁判員“三員一體”,個(gè)別專家利用手中權(quán)力為個(gè)人和所在單位獲取大量國家研究資助;另一方面,一些掌握計(jì)劃資源配置權(quán)力的利益群體 (包括部分計(jì)劃專家和行政官員)逐漸形成,在項(xiàng)目設(shè)置、承擔(dān)單位選擇、評估驗(yàn)收等環(huán)節(jié)中,致力于滿足“圈子”成員的利益訴求,甚至不惜損害擇優(yōu)原則。對個(gè)人和小團(tuán)體利益的追逐嚴(yán)重?fù)p害了國家利益,為了解決這一問題,在隨后的“十五”863計(jì)劃管理體制中,干脆取消了專家的大部分決策權(quán)力,以防范專家以權(quán)謀私。從這個(gè)意義上說,個(gè)人與國家利益分歧的加大正是“十五”階段科學(xué)家影響力大幅下降的直接誘因。

3.制度因素的大幅度調(diào)整 從圖 1中可以看到,科學(xué)家在 863計(jì)劃決策中的影響力在 2001年和 2006年發(fā)生了兩次躍遷式的下降,這是由制度因素的大規(guī)模調(diào)整導(dǎo)致的。1986年頒發(fā)的 24號文及其配套政策搭建了 863計(jì)劃的整體制度框架,賦予科學(xué)家極大的決策獨(dú)立性和自主權(quán)。該政策是經(jīng)鄧小平圈閱首肯,由中共中央、國務(wù)院下發(fā)的,具有極高的位階和強(qiáng)大的政治約束力,成為試圖干涉專家決策的行政官員們頭上的政治“緊箍咒”,使得科學(xué)家的決策影響力在 2000年之前始終處于較高的水平上。2001年 24號文失效,科學(xué)家權(quán)力“保護(hù)傘”消失,計(jì)劃的制度框架發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變:領(lǐng)域辦作用上升、事業(yè)中心介入、專家主要從事咨詢和技術(shù)管理工作;決策程序的規(guī)范化大大上升,決策者謀求影響力的灰色空間大為減少。這導(dǎo)致科學(xué)家的決策影響力的跳躍式下降。2006年,863計(jì)劃歷史上第三個(gè)管理辦法出臺,再次對計(jì)劃的制度框架進(jìn)行了大幅度調(diào)整,咨詢、管理、決策完全分離,專家組織僅承擔(dān)決策咨詢功能,政府主導(dǎo)絕大多數(shù)事項(xiàng)的最終決策,科學(xué)家影響力跌至歷史最低水平。事實(shí)上,科學(xué)家影響力在 1992年和 1996年的兩次明顯下降也主要由制度因素變化所導(dǎo)致,前者歸因于 1992年《863計(jì)劃管理辦法》對專家行政指揮職能的剝離,后者歸因于 1996年《關(guān)于 863計(jì)劃管理改革的若干意見》及其實(shí)施細(xì)則削弱了專家在重大項(xiàng)目上的決策權(quán)。

四、啟示

第一,知識、價(jià)值和制度是認(rèn)識科技決策主體互動(dòng)行為和博弈機(jī)制的核心變量?？茖W(xué)家和政府官員是中國當(dāng)前科技政策的主要決策主體,二者的影響力在很大程度上互為消長。一旦界定清楚其中一方的影響力,整個(gè)決策影響力的圖景也就得以界定。從這個(gè)意義上講,知識、價(jià)值和制度成為決定科技決策主體影響力和博弈行為的核心變量,為認(rèn)識科技決策行為、構(gòu)建科技政策過程的全景圖提供了有力的分析框架。

第二,知識、價(jià)值和制度還為優(yōu)化科技決策機(jī)制提供了有效的切入點(diǎn)。前文的理論和案例分析較多地停留在工具理性層面,回答的是科技決策主體影響力決定因素“是什么”的問題。一個(gè)自然而然的問題是,科學(xué)家在決策中的影響力發(fā)揮小了不是好事,相反發(fā)揮大了就是一定好嗎?事實(shí)上,科學(xué)家和政府官員參與重大科技決策影響力的強(qiáng)弱,與決策的正確與否不具有簡單的線性關(guān)系:科學(xué)家在決策中的影響力上升并不能代表決策的科學(xué)性增強(qiáng),同樣,政府官員在決策中的作用上升,也不代表決策科學(xué)性的下降或更有利于國家利益。那么,在一個(gè)好的科技決策機(jī)制中,科學(xué)家和其他決策主體的作用應(yīng)該如何界定呢?這就需要將認(rèn)識提升至價(jià)值理性層面,探討科技決策機(jī)制“應(yīng)該怎樣”的問題。知識、價(jià)值和制度三要素為回答上述問題、診斷和優(yōu)化科技決策機(jī)制提供了切入點(diǎn),這也正是本研究的現(xiàn)實(shí)意義所在。一個(gè)好的科技決策機(jī)制,需要保證知識的供給與需求相互匹配,也要體現(xiàn)必要的價(jià)值訴求,還應(yīng)努力促成政策主體的價(jià)值共識;應(yīng)該對那些能夠提供決策亟需知識的主體賦予更大的決策權(quán)力,也應(yīng)對那些能夠代表主導(dǎo)價(jià)值訴求的決策主體賦予更大話語權(quán)。從這個(gè)意義上講,科學(xué)家的影響力并非越大越好,關(guān)鍵是要對官員與科學(xué)家的決策權(quán)力要有合理的分配。因此,需要對不同的科技決策類型和不同的科技政策過程階段進(jìn)行區(qū)別對待,界定其間的知識需求和價(jià)值狀態(tài),進(jìn)而采取差異化的制度設(shè)計(jì)方案。

五、政策建議

從知識、價(jià)值和制度的角度來看,中國現(xiàn)行科技決策機(jī)制存在一些缺陷。

第一,知識供給與需求失衡,未能保證有效的知識供給。在以科技知識需求為主的政策事項(xiàng)上,科學(xué)家缺乏政策參與的制度化渠道,官員為取得意向中的決策結(jié)果,傾向于借助程序性權(quán)力在戰(zhàn)略咨詢、項(xiàng)目評審等環(huán)節(jié)選擇“聽話”的專家參與決策,從而將敢于直言的有識之士據(jù)于門外,導(dǎo)致科技知識供給不能有效滿足真實(shí)的知識需求。過度強(qiáng)調(diào)政府的決策主導(dǎo)作用,政治權(quán)威和官員的個(gè)人意志往往決定著重大科技資源的調(diào)配[23],行政官員動(dòng)輒以國家利益、國家意志為由干預(yù)技術(shù)決策,“拍腦袋”決策、插手科學(xué)家選項(xiàng)、偏聽偏信小部分專家建議的情況屢見不鮮。這種過度干預(yù)往往降低決策的效率,造成“政府失靈”[24]。

第二,利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺失。缺乏制度化的、有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制[25],產(chǎn)業(yè)部門、企業(yè)、公眾等重要的利益相關(guān)者難以進(jìn)入決策核心,只能通過非正式渠道游說掌權(quán)者以實(shí)現(xiàn)利益訴求。這一方面可能導(dǎo)致利益分配的不公平,另一方面也會在執(zhí)行中引發(fā)政策抵觸,增大政策成本。

第三,專家個(gè)人利益損害決策科學(xué)性和公正性。在個(gè)人和單位利益的驅(qū)使下,科學(xué)家難以將國家利益和國家需求放在首位,傾向于只提供對己有利的咨詢意見 (如在申請指南中安排個(gè)人或單位的優(yōu)勢方向,選項(xiàng)和評審時(shí)互投贊成票),從而損害決策的科學(xué)性和公正性。這是當(dāng)前科技決策專家參與機(jī)制中的突出問題,同時(shí)也是專家作用被逐漸削弱的重要誘因。

筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面改進(jìn)中國科技決策機(jī)制。

第一,以滿足知識需求、促成價(jià)值共識為原則,根據(jù)不同科技活動(dòng)類型和政策過程階段的知識需求和價(jià)值狀態(tài),采取差異化的決策機(jī)制。對于 973計(jì)劃、自然科學(xué)基金等基礎(chǔ)研究和前沿探索類決策,在議程設(shè)置、目標(biāo)選擇等需要科技知識的環(huán)節(jié)充分發(fā)揮科學(xué)家的決策主導(dǎo)作用;在項(xiàng)目評審、承擔(dān)單位選擇等環(huán)節(jié),政府要加強(qiáng)對專家隊(duì)伍的評估與監(jiān)督,防范專家個(gè)人和單位利益對決策公正性的侵蝕;項(xiàng)目實(shí)施與過程管理要充分發(fā)揮具有科技管理知識特長的專業(yè)人員的作用。對于支撐計(jì)劃、火炬計(jì)劃等面向應(yīng)用的科研計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)科技決策,應(yīng)在議程設(shè)置、目標(biāo)和政策工具選擇中引入經(jīng)濟(jì)、管理等科技類專家,滿足決策提出的非科技知識需求;在面向企業(yè)和公眾需求的決策事項(xiàng)上,應(yīng)建立制度化的利益協(xié)調(diào)平臺,向企業(yè)和公眾的代表開放政策參與途徑,確保企業(yè)、產(chǎn)業(yè)部門等利益訴求的充分表達(dá)和平衡,如增加來自相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門的咨詢專家等。對于具有戰(zhàn)略意義和明確國家目標(biāo)的重大科技計(jì)劃和工程,應(yīng)該堅(jiān)持政府的決策主導(dǎo)作用,但這不等于一切決策都由政府官員來決斷、忽略專家參與,尤其是在需要科學(xué)判斷和預(yù)測的議程設(shè)置和方案規(guī)劃階段,應(yīng)建立完善的重大項(xiàng)目決策咨詢制度,充分發(fā)揮專家作用,為決策提供必要的科技知識支撐。

第二,強(qiáng)化科學(xué)家的責(zé)任意識和政治使命感,不斷提高行政管理人員的科學(xué)文化素養(yǎng)。一應(yīng)強(qiáng)化專家的責(zé)任意識和政治使命感。參與決策的科學(xué)家應(yīng)樹立強(qiáng)烈的民族責(zé)任感和歷史使命感,要自覺站在國家戰(zhàn)略和國家需求的高度思考相關(guān)科技問題,成為公正、超脫的戰(zhàn)略科學(xué)家。863計(jì)劃積淀下來的“公正、創(chuàng)新、求實(shí)、協(xié)作、奉獻(xiàn)”的十字“863精神”應(yīng)該成為參與公共決策的科學(xué)家和各類專家的共同信條。二應(yīng)提高行政官員的科技知識水平。繼續(xù)推進(jìn)行政官員的專業(yè)化和知識化建設(shè),不斷提高科技管理人員的科學(xué)文化素養(yǎng),提高其對科技決策事項(xiàng)的獨(dú)立判斷能力,避免片面認(rèn)知帶來的決策風(fēng)險(xiǎn)。在必要的官員輪崗中,應(yīng)適當(dāng)保持工作的延續(xù)性,避免出現(xiàn)關(guān)鍵官員同時(shí)“換防”帶來的“知識真空”。

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(本文責(zé)編:海 洋)

Research on the Influence of Scientists in Science and Technology Decision Making——Taking 863 Program as Example

RU Peng,SU Jun
(School of Public Policy and M anagement,Tsinghua University,Beijing100084,China)

The paper identifies the determinantsof scientists'influence in S&T decisionmaking.Taking 863 Program as an example,the causes behind the change of scientists'influence level in Chinese S&T decision making are explored.It is suggested that a good S&T decisionmakingmechanis m shouldmatch the demand and supply of knowledge,reflect necessary values,build value consensus,and empower the participantswith necessary knowledge and mainstream values.

scientist;influence;science and technology decision making;863 Program

G301;D0

A

1002-9753(2010)10-0086-08

2010-03-15

2010-09-16

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71003062);中國博士后科學(xué)基金第三批特別資助項(xiàng)目;中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(20090450365)

汝 鵬 (1978-),男,山東省濟(jì)南市人,助理研究員,公共管理學(xué)博士,清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后,研究方向:科技政策、政策過程、新能源政策。