淺談農(nóng)田灌溉用水戶參與式管理存在的問題及對策

姚歲武

（陜西省交口抽渭灌溉管理局 陜西 渭南 714000）

作為國際上通用的新的灌溉管理模式，用水戶參與式管理主張在政府的指導(dǎo)，扶持，授權(quán)下把灌排管理權(quán)力和責(zé)任移交給用水戶進行管理。用水戶參與式管理工作的開展符合了當(dāng)代社會農(nóng)村用水管理的需要，對供水與用水的關(guān)系進行了協(xié)調(diào)，是充分尊重農(nóng)民意愿，調(diào)動農(nóng)民積極性，建設(shè)和管理好農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，提高用水效率和效益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的重要途徑。

1 用水戶參與式管理的內(nèi)涵

1.1 推進節(jié)水技術(shù)應(yīng)用

我國淡水資源十分缺乏，水資源短缺問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一大“瓶頸”因素。灌區(qū)在鄉(xiāng)村的灌溉管理模式過去幾乎是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一負責(zé)，這種管理方式在實際運行中極易出現(xiàn)水資源浪費現(xiàn)象。采取用水戶參與式管理的方式可以號召廣大農(nóng)民群眾對用水進行有效管理，起到節(jié)約保護水資源的作用。

1.2 確保工程良性運行

用水戶參與式管理對于調(diào)動農(nóng)民參與工程建設(shè)的積極性也有著較大的作用。把工程交與用水戶管理，就能把工程的建設(shè)與管理有效結(jié)合起來，確保工程在良性狀態(tài)下運行。另一方面，農(nóng)田水利工程屬于公共設(shè)施，因而灌溉管理的性質(zhì)屬于社會公共服務(wù)，這些客觀因素也決定應(yīng)使用水戶參與水管理的模式。

1.3 建設(shè)基層民主政治

在我國實施用水戶參與式管理需要通過農(nóng)民用水戶協(xié)會等方式來實現(xiàn)，這就能夠?qū)⑥r(nóng)民的意愿表達出來，體現(xiàn)了人民的主人翁地位，不但促進了農(nóng)村的自治民主管理，也為加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造了條件。

2 用水戶參與式灌溉管理的現(xiàn)狀

根據(jù)中國灌區(qū)協(xié)會的調(diào)查，到2004年10月，我國有22個省市成立了約6000個用水戶協(xié)會，但是運作基本正常的大概不到1/3，不少的協(xié)會處于基本癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，用水戶協(xié)會管理的灌溉面積在組建了用水戶的省份只占很小的比例。運轉(zhuǎn)不正常的原因是多方面的，大量的農(nóng)村實地調(diào)查表明：用水戶的發(fā)展，相關(guān)利益主體的互動關(guān)系的狀態(tài)，各方利益主體的職責(zé)的轉(zhuǎn)換和角色的準(zhǔn)確定位影響了用水戶協(xié)會的健康發(fā)展，也影響了參與式灌溉管理體制發(fā)展的進程。

同時，參與式灌溉管理充分體現(xiàn)了主體地位，減少了水費支出，獲得了經(jīng)濟實惠。用水戶參與式管理模式的積極推行，從根本上來說還是一切為了農(nóng)民的根本利益，這種模式實際上是間接的把農(nóng)村用水決策權(quán)、農(nóng)田水利工程使用權(quán)歸還給農(nóng)民，使農(nóng)民能夠充分地享有自己的知情權(quán)與參與權(quán)，把農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)的積極性充分調(diào)動起來。此外，還可以簡化水費的征收程序，減少農(nóng)民的稅費支出，將水費收繳渠道公開化，減輕了農(nóng)民經(jīng)濟負擔(dān)。并且實行用水戶參與式管理模式，推行計量用水，落實水費征收，農(nóng)民多用水就要多交錢，水的商品觀念和節(jié)水意識在交易過程中不斷得到增強，在這種情況下，還促進了農(nóng)民節(jié)約用水。

3 用水戶參與式管理存在的問題

雖然用水戶參與式管理模式取得了不錯的效果，但是因為仍處于初期，在運用過程中依舊存在著各種各樣的問題值得注意。筆者根據(jù)調(diào)查總結(jié)后得出，我國用水戶參與式管理模式存在以下幾個主要問題。

3.1 思想認(rèn)識

各地用水戶對于“用水戶參與管理”這一模式還沒有一個很清晰的概念，使得他們在認(rèn)識上還不是很清楚，思想上還有待提高。具體表現(xiàn)在：認(rèn)為用水戶參與灌溉管理這些具體方案的實施不現(xiàn)實，不能清楚地認(rèn)識到原管理體制存在的問題，不能意識到該模式實施的巨大作用和重要性。

3.2 水權(quán)

大中型灌區(qū)的水權(quán)問題表現(xiàn)在沒有嚴(yán)格按照初始水權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)進行，在執(zhí)行過程中僅僅執(zhí)行了部分環(huán)節(jié)，尤其是政府沒有對每個用水戶的初始水權(quán)給予認(rèn)可和審定。加上用水戶水權(quán)的管理缺少科學(xué)有效的管理制度，使得用水戶的用水管理目前依舊停留在較低層面。

3.3 基本組織形式的問題

“灌區(qū)專業(yè)管理機構(gòu)+用水戶協(xié)會+用水戶”是多數(shù)用水戶參與管理的基本組織形式。因為用水戶協(xié)會是由農(nóng)民這一弱勢群體組成，為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)服務(wù)，但承擔(dān)公益性很強的灌溉管理任務(wù)，是一種新型的管理模式，還沒有被用水戶廣泛接受，協(xié)會一時難以勝任其職責(zé)。

3.4 組建的邊界和規(guī)模

筆者根據(jù)自身的長期工作經(jīng)驗總結(jié)認(rèn)為，應(yīng)該積極提倡以渠系的水文邊界組建協(xié)會。但由于實踐中組建協(xié)會的工作量較大，具有相當(dāng)?shù)碾y度。用水戶協(xié)會作為一個群眾組織具備有法人地位，必須要把自身承擔(dān)的職責(zé)、規(guī)模問題考慮在內(nèi)。收益面積小，則協(xié)會運行成本高，會增加用水戶的負擔(dān)；規(guī)模過大，在運行中又難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.5 產(chǎn)權(quán)和工程維修配套問題

用水戶協(xié)會不具有設(shè)施的所有權(quán)，這是由于設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離造成的，這對于農(nóng)戶參與管理的積極性有著一定的抑制作用。對于工程維修而言，由于大多數(shù)的灌區(qū)建設(shè)時間較長，出現(xiàn)嚴(yán)重的老化現(xiàn)象，田間工程配套率下降等問題。政府可以從資金上給予支持，發(fā)動群眾和社會力量做好支渠和末級渠系的維修與改造工作。

4 對策與建議

要積極促進用水戶參與式管理模式的發(fā)展，就要不斷地實踐，不斷地總結(jié)問題，加以改進。

4.1 弄清用水戶參與式管理的意義

政府和有關(guān)部門以及灌區(qū)管理單位需要不斷了解用水戶參與式管理的具體內(nèi)容和意義，從而合理的開展工作，積極培育和支持農(nóng)民用水戶協(xié)會的建設(shè)。采取措施，使農(nóng)村水利管理主體缺位、責(zé)權(quán)利界定不清、運行效率較低等問題得到有效的解決。

4.2 完善灌區(qū)產(chǎn)權(quán)界定

因為水資源量的缺乏使得用水戶之間、用水戶和灌區(qū)之間的競爭日趨激烈，很容易出現(xiàn)利益沖突。調(diào)解這種利益沖突的辦法就是產(chǎn)權(quán)。由此看來，完善灌區(qū)完整的產(chǎn)權(quán)界定顯得很迫切。

4.3 全面宣傳，充分發(fā)動群眾

大力推進用水戶參與管理，事關(guān)用水農(nóng)民的切身利益。各級水利部門要進一步加大宣傳力度，利用報紙、電視、廣播等形式，深入宣傳，形成全社會關(guān)心、關(guān)注農(nóng)村用水戶協(xié)會發(fā)展的氛圍。重點加大對廣大農(nóng)民用水戶的宣傳，使他們明白改革的目的、意義以及好處，充分調(diào)動農(nóng)民用水戶的積極性，以吸收更多的用水戶參與到供水管理中來。

4.4 規(guī)范運作行為，完善制度建設(shè)

對協(xié)會內(nèi)部制度需要加強建設(shè)，使其不斷趨于完善。在按程序規(guī)范運行的過程中讓用水服務(wù)質(zhì)量得到提升，確保水費的收取順利運行。同時，對于監(jiān)督和考核制度也要有所改革，堅持“民辦、民管、民受益”的原則，保護農(nóng)民利益，使協(xié)會運作民主、公開、有效、規(guī)范。

4.5 制定政策，激勵發(fā)展

要實事求是，一切從實際出發(fā)，因地制宜地制訂更詳細、有針對性和操作性的實施意見或辦法，制定扶持政策，尤其在節(jié)水灌溉、農(nóng)村供水工程項目上，對農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)好的地方，給予適當(dāng)?shù)膬A斜。

4.6 加強技術(shù)培訓(xùn)，提高協(xié)會能力

各級政府和相關(guān)部門要加強對協(xié)會的指導(dǎo)與監(jiān)督。在發(fā)展農(nóng)田水利灌溉的用水管理過程中，地方政府應(yīng)該不定期的對協(xié)會工作人員開展技術(shù)培訓(xùn)，如：思想教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等等，使工作人員的素質(zhì)提高，服務(wù)能力增強。陜西水利