水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)分析

吳貴勝

(貴州省移民開(kāi)發(fā)辦公室 貴陽(yáng) 550004)

1 長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)幕竞x和特點(diǎn)

長(zhǎng)期補(bǔ)償是一種新型的水庫(kù)移民補(bǔ)償安置方式,指的是由電站業(yè)主按照水庫(kù)實(shí)際淹沒(méi)影響的耕地?cái)?shù)量,從征地之年起到電站運(yùn)行報(bào)廢結(jié)束,每年按庫(kù)區(qū)縣級(jí)人民政府公布的耕地年產(chǎn)值對(duì)移民直接實(shí)施補(bǔ)償,電站存在一年,就對(duì)移民補(bǔ)償一年,直到電站運(yùn)行報(bào)廢為止。移民從電站收益中獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的收入,解決了移民的生存問(wèn)題。其包含的基本內(nèi)容是:長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?duì)象僅針對(duì)耕地而言,其他實(shí)物指標(biāo)的補(bǔ)償仍按照傳統(tǒng)的做法實(shí)行一次性補(bǔ)償;補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為縣級(jí)政府公布的耕地年產(chǎn)值;補(bǔ)償?shù)钠谙逓殡娬具\(yùn)行期限,電站報(bào)廢補(bǔ)償停止;補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源由電站業(yè)主從電站的發(fā)電收益中列支,計(jì)入發(fā)電成本。實(shí)際上,實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償,相當(dāng)于農(nóng)民以 “土地租賃”的方式,將被淹沒(méi)影響的耕地出租給電站業(yè)主使用,每年從電站收益中收取固定的土地租金。

與一般的安置方式相比,其不同點(diǎn)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是電站業(yè)主對(duì)征用的耕地由一次性靜態(tài)補(bǔ)償變?yōu)殚L(zhǎng)年動(dòng)態(tài)補(bǔ)償;二是移民安置由政府包干為主轉(zhuǎn)變?yōu)橛呻娬緲I(yè)主和地方政府共同負(fù)責(zé)為主;三是移民的搬遷安置去向由政府引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼褡灾鬟x擇為主;四是移民的生產(chǎn)安置由農(nóng)業(yè)有土安置為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N安置方式并存。

水庫(kù)移民實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償,是近年來(lái)耕地資源緊缺的西南地區(qū)逐漸采用的一種安置方式,已經(jīng)在廣西、貴州、云南的多個(gè)水利水電工程中得到推廣使用,取得了一定的效果,積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。從長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和特點(diǎn)來(lái)看,其優(yōu)勢(shì)是明顯的,主要表現(xiàn)在:保證了移民的穩(wěn)定收入,生活得到長(zhǎng)期保障;緩解安置容量不足的壓力,減輕有土安置的難度;減少電站業(yè)主前期投入,降低水電工程造價(jià);減少隨遷移民人口,降低水庫(kù)補(bǔ)償投資;移民可以就地后靠,解決線上剩余資源管護(hù)難題;促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加移民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,多渠道增加收入等。

歸結(jié)起來(lái),長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)暮锰幹饕菧p少了隨遷人口的數(shù)量,進(jìn)而減少了相應(yīng)的移民補(bǔ)償投資,對(duì)電站業(yè)主而言,不僅減少了電站建設(shè)的總成本,而且大大減輕了移民補(bǔ)償?shù)囊淮涡酝度?緩解了前期融資的壓力;對(duì)移民而言,可以旱澇保收;對(duì)地方政府而言,減輕了移民安置的壓力,加快了移民搬遷安置的進(jìn)度,減少了社會(huì)矛盾。因此,長(zhǎng)期補(bǔ)償能夠得到相關(guān)各方的認(rèn)可和支持。

2 風(fēng)險(xiǎn)分析

從風(fēng)險(xiǎn)的角度,從事任何事情都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。同樣,在水庫(kù)移民工作中,采取什么樣的安置方式,也是存在風(fēng)險(xiǎn)的。例如,以農(nóng)為主是我國(guó)農(nóng)村移民普遍采用的安置方式,移民條例也專門作了規(guī)定,但當(dāng)發(fā)生旱災(zāi)、水毀、蟲害、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌等因素時(shí),移民同樣承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾個(gè)方面。

(1)在政策方面,長(zhǎng)期補(bǔ)償目前還缺乏權(quán)威的政策支撐。

從國(guó)家的法律法規(guī)上看,還沒(méi)有關(guān)于長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)幕靖拍詈拖嚓P(guān)規(guī)定,只是在土地管理的有關(guān)法規(guī)體系中隱含這些方面的內(nèi)容,例如,《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定:“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”,明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以出租的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),而長(zhǎng)期補(bǔ)償也可以說(shuō)是移民將耕地長(zhǎng)期租賃給電站業(yè)主使用。又如,國(guó)土資源部 《關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》(國(guó)土資發(fā) 〔2002〕225號(hào))提出:“要推廣各地做好征地工作的成功作法,采取多種途徑,妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。要積極開(kāi)展征地制度改革研究和試點(diǎn)工作,探討適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型征地制度”。而長(zhǎng)期補(bǔ)償可以說(shuō)是多途徑安置的方式之一,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型征地制度的積極探索和試點(diǎn)。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))關(guān)于移民的安置方式,規(guī)定編制移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ),遵循本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結(jié)合的原則。其中對(duì)農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主,農(nóng)村移民安置后,應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。這實(shí)際上也就明確了移民安置的常規(guī)方式。

但當(dāng)資源環(huán)境承載能力不能滿足移民安置需要的情況下,采取什么樣的安置方式,條例沒(méi)有規(guī)定。因此,長(zhǎng)期補(bǔ)償可以說(shuō)是常規(guī)安置方式之外的特殊安置形式,在資源環(huán)境承載能力不足的地區(qū),可以減輕移民安置環(huán)境容量的壓力。

2007年新頒布實(shí)施的 《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(DL/T 5064-2007)規(guī)定,移民生產(chǎn)安置包括農(nóng)業(yè)安置、二三產(chǎn)業(yè)安置和其他途徑安置,其中其他途徑安置包括投親靠友安置、自謀職業(yè)安置、自某職業(yè)安置及其他安置方式,沒(méi)有提及到長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞?至多可以列入其他安置方式之列。

各地在實(shí)施的過(guò)程中,采取的辦法是省級(jí)人民政府出臺(tái)相應(yīng)的文件或通過(guò)批復(fù)的形式予以認(rèn)可。例如,廣西壯族自治區(qū)人民政府出臺(tái)了 《關(guān)于加強(qiáng)全區(qū)新建中小型水利水電工程移民工作的通知》(桂政發(fā) 〔2004〕8號(hào)),明確 “有條件的地方,要按照多數(shù)移民群眾的共同愿望,對(duì)水利水電工程建設(shè)征地和水庫(kù)淹沒(méi)土地實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償政策,按照‘淹多少、補(bǔ)多少'的原則,以土地征用和淹沒(méi)前三年平均年產(chǎn)值為單價(jià)進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償,真正做到開(kāi)發(fā)一方資源、推動(dòng)一方發(fā)展、造福一方百姓,確保水庫(kù)移民淹沒(méi)搬遷以后不降低原有生活水平,切實(shí)維護(hù)移民群眾的合法權(quán)益”。云南省政府出臺(tái)了《云南金沙江中游水電開(kāi)發(fā)移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助意見(jiàn)》(云政辦發(fā)﹝2007﹞159號(hào)),明確要建立移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制,多渠道多形式安置移民。

移民補(bǔ)償補(bǔ)助安置的主要方法是:“立足長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)行六種安置并舉、建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、享受統(tǒng)一后期扶持”。根據(jù) “淹多少、補(bǔ)多少”的原則,以被淹法定承包耕地前三年的谷物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ),依據(jù)糧食主管部門公布的糧食交易價(jià)格確定耕地平均畝產(chǎn)值,以貨幣形式對(duì)移民實(shí)行逐年長(zhǎng)效補(bǔ)償,并逐年遞增。補(bǔ)償期限與電站運(yùn)行期限相同,移民死亡后,其農(nóng)村家庭主要成員可以繼續(xù)享受。電站運(yùn)行期結(jié)束,通過(guò)土地整理恢復(fù)耕地,由地方政府分配給移民耕種。貴州省政府則采取批復(fù)的形式,對(duì)省內(nèi)的雙河口、三板溪、掛治、白石、石埡子、冗各、灰洞、上尖坡等大中型水電站予以采取長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)男问桨仓靡泼?。此?福建省也出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)章制度,允許移民將原集體財(cái)產(chǎn)(如耕地,園地,林地)的一次性補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)入股電站建設(shè),在電站投產(chǎn)后每年都要根據(jù)電站效益采取上不封頂、下保底 (16.5%)的方式對(duì)移民進(jìn)行分紅;浙江省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、國(guó)土資源廳、財(cái)政廳、民政廳、農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了 《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度》(浙勞社農(nóng) [2003]79號(hào)),規(guī)定對(duì)水庫(kù)移民實(shí)施社會(huì)保障制度,依據(jù)占地?cái)?shù)量多少對(duì)水庫(kù)失地農(nóng)民逐年支付社會(huì)保障金。

(2)在補(bǔ)償資金上,受制于電站的運(yùn)營(yíng)管理水平。

移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)馁Y金,來(lái)源于電站每年的發(fā)電收益。長(zhǎng)期補(bǔ)償順利實(shí)施的前提是電站的正常運(yùn)營(yíng),如電站運(yùn)行管理不善或受國(guó)家電力體制以及電力市場(chǎng)等方面的影響,造成電站虧本運(yùn)營(yíng),將會(huì)造成補(bǔ)償資金的斷鏈。今后,我國(guó)的電力體制改革方向和電力市場(chǎng)前景如何,都是可變因素,實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償無(wú)疑會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)在資金的使用上,移民補(bǔ)償資金缺乏有效監(jiān)控。 傳統(tǒng)的 “以地?fù)Q地”,可以保證生產(chǎn)安置資金用于生產(chǎn)安置資料的配置上,確保移民有一份基本的生產(chǎn)生活資料。實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償,往往采用貨幣補(bǔ)償?shù)男问酵ㄟ^(guò)存折直接發(fā)放給移民,支配權(quán)、使用權(quán)由移民自己掌握,地方政府或移民部門無(wú)法進(jìn)行監(jiān)控,移民補(bǔ)償資金的使用效果完全依靠移民自身的素質(zhì)。如果處理不好也會(huì)影響到社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。

(4)在社會(huì)管理上,面臨新的課題和挑戰(zhàn)。

客觀上,實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償后,移民可以從土地中解脫出來(lái),生活上有了基本保障可以解除后顧之憂,有更多的時(shí)間和精力去從事第二、第三產(chǎn)業(yè),有更多的途徑去增加收入,對(duì)移民是有利的。但前提是移民必須積極主動(dòng)去實(shí)踐,有改善自身?xiàng)l件、創(chuàng)造更加美好生活的愿望并付諸行動(dòng),兩廂情愿才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。強(qiáng)化移民的社會(huì)管理,淡化移民身份,也是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。

(5)從耕地的恢復(fù)整理上,其可行性有待進(jìn)一步論證。

一旦電站報(bào)廢,移民如何安置?在實(shí)施方案中一般采取通過(guò)土地整理恢復(fù)耕地,由移民繼續(xù)耕種。但是,這種措施是否可行,還沒(méi)有進(jìn)行過(guò)科學(xué)論證和實(shí)踐證明。土地能否恢復(fù)、恢復(fù)后的耕地質(zhì)量能否保證、外遷后的移民如何耕種等,都有待進(jìn)一步研究和探討。

3 對(duì)策與建議

(1)從國(guó)家層面上,制定有關(guān)的政策性文件,給長(zhǎng)期補(bǔ)償以合法的身份。

隨著我國(guó)人口的不斷增加,人多地少的矛盾日益突出,傳統(tǒng)的、依靠土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置模式存在一定的局限性,特別是在土地環(huán)境容量有限、耕地資源緊張的地區(qū),農(nóng)業(yè)安置的難度越來(lái)越大。因此,建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織人員對(duì)已經(jīng)實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)氖^(qū)的做法、效果和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析、總結(jié)、評(píng)估,在此基礎(chǔ)上制定有關(guān)的規(guī)章制度,進(jìn)一步規(guī)范長(zhǎng)期補(bǔ)償這一新型的移民安置模式,在國(guó)家層面的政策沒(méi)有出臺(tái)之前,實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目,應(yīng)當(dāng)按程序辦事,事先要得到省級(jí)人民政府的審批和認(rèn)可,從程序上減少政策方面帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)建立移民長(zhǎng)期補(bǔ)償運(yùn)行保障機(jī)制,保障各方合法權(quán)益。

第一,要建立長(zhǎng)期補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)保證金制度,以保證電站在非正常運(yùn)營(yíng)年份時(shí)移民補(bǔ)償能夠順利實(shí)施,補(bǔ)償資金不出現(xiàn)斷檔。貴州的水電項(xiàng)目一般按照2～3年的補(bǔ)償金額提取。

第二,規(guī)范長(zhǎng)期補(bǔ)償安置協(xié)議。電站業(yè)主要與負(fù)責(zé)實(shí)施移民搬遷安置的縣級(jí)人民政府簽訂協(xié)議,各自的職責(zé)要在協(xié)議中具體明確、規(guī)范;移民也要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂長(zhǎng)期補(bǔ)償安置協(xié)議,以明確各自的職責(zé),保障各方權(quán)益。一旦發(fā)生糾紛,要以協(xié)議為依據(jù),依法處理。

第三,將移民安置區(qū)納入正常的社會(huì)管理。要針對(duì)實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償后庫(kù)區(qū)出現(xiàn)的特殊情況,制定相應(yīng)的管理措施。一是在思想文化、實(shí)用技能、法制宣傳等方面加強(qiáng)對(duì)移民進(jìn)行教育和培訓(xùn),全面提高移民素質(zhì)。二是積極開(kāi)發(fā)庫(kù)區(qū)資源,引導(dǎo)移民就地創(chuàng)業(yè),勤勞致富。水庫(kù)形成后,庫(kù)區(qū)資源十分豐富,關(guān)鍵是地方政府要積極開(kāi)發(fā)和引導(dǎo),充分調(diào)動(dòng)閑置勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)的積極性。三是要監(jiān)督和引導(dǎo)移民充分發(fā)揮移民補(bǔ)償資金的使用效益。盡管補(bǔ)償資金已經(jīng)分散到各家各戶,但作為政府和移民部門仍然有義務(wù)幫助移民理好財(cái)、服好務(wù)。

第四,開(kāi)展水庫(kù)土地恢復(fù)整理可行性研究論證工作,提出電站運(yùn)行結(jié)束后移民安置落實(shí)的可行性措施,進(jìn)一步完善長(zhǎng)期補(bǔ)償實(shí)施方案。