水庫(kù)移民能力建設(shè)方案探討

黎愛(ài)華

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江工程監(jiān)理咨詢有限公司 武漢 430010）

史文文

（水利部水庫(kù)移民開(kāi)發(fā)局 北京 100053）

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，中國(guó)因建水庫(kù)而移民約2200多萬(wàn)。正在建設(shè)的大中型水電站涉及移民人數(shù)約180萬(wàn)。水庫(kù)建設(shè)后，峽谷地帶灌溉耕地被淹，庫(kù)周附近后備土地資源短缺，多為陡坡瘠薄地，調(diào)劑庫(kù)區(qū)非移民耕地異地安置移民，涉及《中華人民共和國(guó)土地承包法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律法規(guī)層面因素，且隨著國(guó)家一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，從承包人手中調(diào)地安置的難度越來(lái)越大。依靠土地資源開(kāi)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，難以使移民實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)，移民面臨著貧困和疾病等風(fēng)險(xiǎn)。為此，需轉(zhuǎn)變移民就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)移民轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，增加移民非農(nóng)業(yè)收入，這樣才能實(shí)現(xiàn)移民可持續(xù)發(fā)展。

1 水庫(kù)移民安置后存在的能力不足問(wèn)題

1.1 基本生活保障能力不足

大部分庫(kù)區(qū)農(nóng)村存在人多地少基礎(chǔ)性矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿O其有限，農(nóng)業(yè)安置移民由于耕園地?cái)?shù)量和質(zhì)量下降，難以保障其基本生活需求；進(jìn)城鎮(zhèn)安置的移民，其原有技能難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和市場(chǎng)化的要求，存在過(guò)渡期結(jié)構(gòu)性失業(yè)和就業(yè)不穩(wěn)定等問(wèn)題，在就業(yè)過(guò)渡期缺乏基本生活來(lái)源，“4050”（即男 40～59 周歲、女 40～54 周歲）及以上人群，再就業(yè)十分困難，存在生計(jì)問(wèn)題。若不解決其基本生活來(lái)源問(wèn)題，這些人可能成為城鎮(zhèn)居民中新的貧困和不穩(wěn)定群體。

1.2 勞動(dòng)力技能缺乏，就業(yè)能力不足

水庫(kù)移民安置后由于生產(chǎn)條件和生產(chǎn)方式改變，原有的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)技能基本喪失，例如外遷安置的移民，由于安置地種植結(jié)構(gòu)與遷出地有差異，移民難以適應(yīng)；后靠安置的移民，因庫(kù)區(qū)土地資源減少和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)才能安穩(wěn)致富，移民卻缺乏相應(yīng)技能；進(jìn)入城鎮(zhèn)安置的移民，將從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，移民普遍缺乏二、三產(chǎn)業(yè)技能，由于缺乏勞動(dòng)技能，將直接影響移民生產(chǎn)和就業(yè)，影響其生產(chǎn)生活水平恢復(fù)和庫(kù)區(qū)穩(wěn)定。

2 開(kāi)展移民社會(huì)保障和教育培訓(xùn)的重要意義

2.1 是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定非農(nóng)安置移民、緩解庫(kù)區(qū)人地矛盾和土地承載壓力的有效途徑

水庫(kù)庫(kù)區(qū)農(nóng)村存在人多地少基礎(chǔ)性矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿O其有限，難以保障移民群眾恢復(fù)生產(chǎn)生活水平，更難以保障持續(xù)增收和安穩(wěn)致富。與此同時(shí)，庫(kù)區(qū)沿岸農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)水庫(kù)生態(tài)環(huán)境將形成較大壓力。因此，結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程，移民轉(zhuǎn)移進(jìn)城鎮(zhèn)安置是水庫(kù)移民發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而，移民轉(zhuǎn)移進(jìn)城鎮(zhèn)將面臨著生產(chǎn)、生活方式的重大調(diào)整與變革，由農(nóng)民轉(zhuǎn)型為居民，其基本生活來(lái)源、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障政策均發(fā)生改變，將面臨貧困、疾病和邊緣化等風(fēng)險(xiǎn)，需采取有效安置措施，使移民具備在城鎮(zhèn)生存發(fā)展的能力。通過(guò)社會(huì)保障和教育培訓(xùn)措施，解決移民的基本生活保障和醫(yī)療保障，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口安置穩(wěn)定，為庫(kù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造條件。開(kāi)展移民職業(yè)教育、技能培訓(xùn)和就業(yè)扶持，提高移民文化素質(zhì)和就業(yè)能力，使其能夠有序地從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，對(duì)于減輕庫(kù)區(qū)土地和環(huán)境承載壓力具有重要戰(zhàn)略意義。

2.2 是縮小移民收入差距、構(gòu)建和諧庫(kù)區(qū)的需要

移民穩(wěn)定是庫(kù)區(qū)穩(wěn)定的關(guān)鍵，收入不平衡是影響穩(wěn)定的根源。水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)模式與搬遷前相比發(fā)生了重大變化，大多數(shù)移民勞動(dòng)力原有技能無(wú)法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，部分移民就業(yè)困難、收入下降，影響庫(kù)區(qū)社會(huì)總體穩(wěn)定。要縮小庫(kù)區(qū)移民和水庫(kù)建設(shè)受益地區(qū)居民收入差距，實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，僅靠移民自身的力量是無(wú)法解決的，需要依靠政府的扶持和幫助。建立一套長(zhǎng)期有效提升移民能力的機(jī)制，可以通過(guò)再分配機(jī)制縮小移民內(nèi)部、移民與安置區(qū)居民、移民與全國(guó)平均收入水平的差距，使移民能夠與安置地以及庫(kù)區(qū)外的社會(huì)公眾和諧相處。

2.3 實(shí)施移民社會(huì)保障是庫(kù)區(qū)的穩(wěn)定劑

移民安置穩(wěn)定是庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，促進(jìn)移民穩(wěn)定必須妥善解決其基本生活來(lái)源問(wèn)題。移民中“4050”及以上人群，再就業(yè)十分困難，存在生計(jì)問(wèn)題。因此，從維護(hù)庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，為移民群眾建立必要的社會(huì)保障勢(shì)在必行。

2.4 實(shí)施教育培訓(xùn)和就業(yè)扶持是提高移民生存與發(fā)展能力的有力措施

水庫(kù)淹沒(méi)后，移民其原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能難以適應(yīng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)移就業(yè)的要求，造成移民多年積累的人力資本損失，需要通過(guò)教育培訓(xùn)，增強(qiáng)對(duì)新就業(yè)方式的適應(yīng)能力，掌握新的生產(chǎn)技能，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，對(duì)于提高移民安置后生存與發(fā)展能力十分重要。

2.5 移民社會(huì)保障和教育培訓(xùn)是促進(jìn)其盡快融入安置區(qū)社會(huì)的需要

水庫(kù)移民搬遷后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與關(guān)系重組過(guò)程中，部分移民存在“特殊公民”的心態(tài)，過(guò)分依賴政府，自力更生的積極性不高，采取社會(huì)保障和教育培訓(xùn)安置方式，一方面可通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)等手段對(duì)被保險(xiǎn)者提供基本生活幫助，另一方面又通過(guò)社會(huì)福利事業(yè)、職業(yè)教育和再就業(yè)培訓(xùn)等手段，增強(qiáng)移民經(jīng)濟(jì)適應(yīng)能力，促進(jìn)移民可持續(xù)發(fā)展，減小同安置區(qū)居民以及移民內(nèi)部的收入差距，促進(jìn)移民盡早融入安置區(qū)社會(huì)，有利于消除其“特殊公民”的心態(tài)。

3 移民能力建設(shè)的總體思路和原則

3.1 總體思路

逐步建立“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的能力建設(shè)機(jī)制，在現(xiàn)行社會(huì)保障和教育培訓(xùn)體系框架下，將移民納入安置地養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)參保范圍，開(kāi)展移民職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，幫扶移民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。針對(duì)移民對(duì)象不同年齡群體的需求差異，采取側(cè)重點(diǎn)不同的安置方式，鼓勵(lì)年輕人就業(yè)與解決中老年人的后顧之憂二者并舉。社會(huì)保障方式主要采取繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)和弱勢(shì)群體最低生活保障補(bǔ)助。教育培訓(xùn)主要是開(kāi)展教育培訓(xùn)和就業(yè)聯(lián)動(dòng)的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，確保移民安置后基本生活來(lái)源有保障、謀生有技能、就業(yè)有著落，能夠有效抵御因征地而帶來(lái)的養(yǎng)老、失業(yè)、貧困、疾病等風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 主要原則

a.依法依規(guī)享受公平的補(bǔ)償和安置權(quán)益。移民能力建設(shè)資金主要來(lái)源于移民土地補(bǔ)償費(fèi)和生產(chǎn)安置費(fèi)。按照移民土地受淹數(shù)量和《中華人民共和國(guó)土地法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和生產(chǎn)安置費(fèi)，補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)與安置形式無(wú)關(guān)，移民享受公平的權(quán)益。

b.與現(xiàn)行社會(huì)保障和教育培訓(xùn)制度相銜接。在現(xiàn)行的制度體系框架下，只補(bǔ)助保障費(fèi)用和教育培訓(xùn)費(fèi)用，將移民納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障和教育培訓(xùn)體系范疇，不單獨(dú)建立體系，減少移民的特殊性。

c.尊重移民意愿。一是參加社會(huì)保障的移民可自愿選擇適合自己的社會(huì)保障方式。對(duì)于選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)助的移民，可根據(jù)安置地點(diǎn)和自身就業(yè)情況，自愿選擇參加安置地城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等。移民可自愿選擇個(gè)人繳費(fèi)檔次。二是享受教育培訓(xùn)的移民可以自愿選擇接受教育培訓(xùn)的地點(diǎn)、機(jī)構(gòu)和專業(yè)。

d.公開(kāi)操作。移民養(yǎng)老保險(xiǎn)和教育培訓(xùn)方案需向移民和淹沒(méi)村組村民公布。

4 社會(huì)保障加教育培訓(xùn)方案設(shè)計(jì)

社會(huì)保障加教育培訓(xùn)方案重點(diǎn)是選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、基本生活保障、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)措施。對(duì)于其他社會(huì)保障如失業(yè)保險(xiǎn)、生育險(xiǎn)、工傷險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等，與非移民同等按照國(guó)家相關(guān)政策執(zhí)行。

4.1 能力建設(shè)項(xiàng)目

4.1.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)

移民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，制度上可選擇農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。安置方式上，主要是將部分土地補(bǔ)償費(fèi)和生產(chǎn)安置費(fèi)用于繳納一定年限移民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)，老年人從搬遷之日起開(kāi)始享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇按月領(lǐng)取養(yǎng)老金；青壯年勞動(dòng)力繳費(fèi)一定年限養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，其年限由大到小遞減，不足部分由移民通過(guò)實(shí)現(xiàn)就業(yè)在退休前自行繳納?？梢圆扇≤O交、分期繳納等多種方式。

4.1.2 醫(yī)療保險(xiǎn)

移民參加醫(yī)療保險(xiǎn)，制度上可選擇農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。安置方式上，主要是將部分土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)用于繳納一定年限醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)。

4.1.3 基本生活保障

對(duì)不能采取養(yǎng)老保險(xiǎn)和教育培訓(xùn)措施的少年兒童和安置后難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的弱勢(shì)群體，按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和消費(fèi)水平，設(shè)立一個(gè)移民基本生活保障線，將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)用于補(bǔ)足移民可享受國(guó)家最低生活保障和移民基本生活保障之間的差額，定期發(fā)放生活費(fèi)。

4.1.4 職業(yè)教育和技能培訓(xùn)

職業(yè)教育包括中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育，主要是利用現(xiàn)有的教育和培訓(xùn)資源，將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)用于移民接受職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的學(xué)費(fèi)以及生活費(fèi)補(bǔ)助。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的選擇可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在政府選定的幾家有資質(zhì)機(jī)構(gòu)中由移民自行選擇，按職業(yè)教育培訓(xùn)移民人數(shù)和專業(yè)項(xiàng)目撥付教育培訓(xùn)費(fèi)。組織形式：一是通過(guò)發(fā)放教育培訓(xùn)卷的方式，由移民根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求和就業(yè)意愿，自主選擇職業(yè)教育和技能培訓(xùn)專業(yè)、教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及教育培訓(xùn)時(shí)間；二是采取政府組織教育培訓(xùn)與就業(yè)聯(lián)動(dòng)的定單式培訓(xùn)和定向勞務(wù)輸出式培訓(xùn)等方式。

4.2 能力建設(shè)方案

針對(duì)安置對(duì)象不同的年齡段，制定如下相應(yīng)的方案。

4.2.1 年滿60（女55）周歲的老年人

采取養(yǎng)老保險(xiǎn)安置方式。為其一次性繳費(fèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，從繳完費(fèi)用完成安置的次月起，根據(jù)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)政策享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。同時(shí)，根據(jù)移民安置實(shí)際情況確定過(guò)渡期年限，為其繳費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)，按照當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)政策享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。

4.2.2 “4050”人員

采取以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，輔以培訓(xùn)和就業(yè)幫扶的安置方式。為其繳納能夠享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低年限的個(gè)人繳費(fèi)，年滿60（女55）周歲之前，通過(guò)技能培訓(xùn)和就業(yè)幫扶措施實(shí)現(xiàn)就業(yè)，確實(shí)難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)且生活存在困難的，納入當(dāng)?shù)氐捅７秶?，發(fā)放生活費(fèi)。年滿60（女55）周歲的次月起，根據(jù)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)政策享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，停止發(fā)放生活費(fèi)。同時(shí)，繳納一定年限醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)。

4.2.3 年滿16周歲、不滿 40（女50）周歲的青壯年勞動(dòng)力

采取以職業(yè)教育、技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)為主，輔以養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的安置方式。培育培訓(xùn)主要方式為：未接受職業(yè)教育的適齡人員，給予接受職業(yè)教育的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)補(bǔ)助；對(duì)已完成職業(yè)教育或不再愿意接受職業(yè)教育的人員，開(kāi)展技能培訓(xùn)。同時(shí)，繳納一定年限醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)。

4.2.4 不滿16周歲的青少年兒童

基本生活安置方式是用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)建立基本生活基金，按月發(fā)放基本生活費(fèi)，直到16周歲。職業(yè)教育基金安置方式是用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)建立職業(yè)教育基金，待安置對(duì)象接受職業(yè)教育時(shí)，用于接受職業(yè)教育的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)補(bǔ)助。還可以兩種方式結(jié)合，將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)部分用于建立基本生活基金部分用于建立職業(yè)教育基金。同時(shí)，繳納一定年限醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)。

4.2.5 在勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)失去勞動(dòng)能力的人弱勢(shì)群體

采取基本生活保障安置方式的主要是對(duì)失去勞動(dòng)能力的殘疾人和“鰥、寡、孤、獨(dú)”未滿60（女55）周歲的弱勢(shì)群體，對(duì)他們采取基本生活保障安置方式，將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)用于建立基本生活保障基金，按月發(fā)放生活費(fèi)。同時(shí)，繳納一定年限醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)。

5 結(jié)語(yǔ)

移民社會(huì)保障和教育培訓(xùn)是移民安置后能力建設(shè)的重要內(nèi)容，可以作為移民安置的必要補(bǔ)充措施，也可以作為老水庫(kù)移民遺留問(wèn)題的處理方式之一。本文所設(shè)計(jì)的能力建設(shè)方案主要是基于現(xiàn)行制度體系，為移民提供滿足其基本需求的生活保障，使其具備轉(zhuǎn)移就業(yè)獲取收入并實(shí)現(xiàn)未來(lái)發(fā)展的能力，避免移民在安置過(guò)渡期因病致貧、返貧的風(fēng)險(xiǎn)。這一方案符合我國(guó)基本國(guó)情和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)。在具體實(shí)施時(shí)，還需根據(jù)移民意愿、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)政策規(guī)定制定具體的實(shí)施辦法。