集體林權制度改革中存在問題及解決對策

劉秋梅

（山西省石樓縣林業(yè)局， 山西 石樓 032500）

自20世紀80年代以來，我國各地都對集體林權制度改革進行了試點。為了不斷鞏固完善改革成果，對集體林已經(jīng)初步建立起“產(chǎn)權歸屬明晰、經(jīng)營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規(guī)范、監(jiān)督服務有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度，但是還必須通過深化改革、完善政策、健全服務、規(guī)范管理，才能逐步形成集體林業(yè)良性發(fā)展機制，以實現(xiàn)森林增長、生態(tài)改善、農民增收、林區(qū)社會和諧目標?，F(xiàn)就集體林權制度改革存在問題及解決對策提出建議，供參考。

1 集體林權制度改革歷史

改革開放以來，全國各地先后實行過多種形式的集體林經(jīng)營體制改革，20世紀80年代初期，推進“林業(yè)三定”，即穩(wěn)定山權林權、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制，還發(fā)放了林權證，使集體林的法律地位得到確認和鞏固。20世紀80年代中后期，一些地方實行“分股不分山、分利不分林”的林業(yè)股份制改革，使得群眾耕山有權、養(yǎng)山有利，極大地調動了林農的積極性，一度興起林業(yè)發(fā)展的新高潮。從90年代末開始，一些地方實行山林拍賣，將集體山林承包給大戶經(jīng)營。21世紀以來，各地開展集體林權制度改革試點，其改革核心是落實“四權”，即促進所有權、經(jīng)營權、處置權、收益權全面落實，使林木所有權和林地使用權在承包期內可以抵押、流轉和繼承；實現(xiàn)還山于民、還權于民、還利于民，調動了農民積極性。

2 集體林權制度改革中存在問題

2.1 思想認識問題

集體林業(yè)產(chǎn)權制度改革是農村改革工作的延伸，它涉及很多方面的利益主體。集體林權制度改革涉及面廣，政策性強，需要爭取大多數(shù)人參與進來，其關鍵在于人們對這項工作的認識程度，尤其是各級領導干部的認識程度。以各地改革試點經(jīng)驗分析來看，由于涉及利益關系，有部分干部認為搞不搞產(chǎn)權改革沒必要，存在著一些畏難情緒；也有些干部（主要是村干部）認為給村民發(fā)了林權證不利于今后建設而不支持林農申請林權登記；還有的群眾對林權證的作用認識不到位，導致認為有承包合同（或土地承包證）沒必要再申辦林權證。這些認識，嚴重影響了集體林權制度改革的深入和林權證的發(fā)放。

2.2 林業(yè)用地認可及地類界限區(qū)分

一是林業(yè)用地與農業(yè)、水利、交通、鐵路、城建用地呈交叉狀態(tài)。由于部門利益，有的利用規(guī)劃超出實際需求，而現(xiàn)今的林業(yè)用地很難被認可。二是農民在自主經(jīng)營的土地上種植的樹木，實行林糧間作，其土地性質主要是耕地，地類很難變?yōu)榱謽I(yè)用地。三是林地保護利用規(guī)劃確認林地后，宜林地能否成為有林地（二輪土地承包時規(guī)定農民在承包地上自主經(jīng)營），可能造成有地無林即永遠是規(guī)劃宜林地。

2.3 產(chǎn)權關系不明晰

已經(jīng)實行“林業(yè)三定”的地方，山林權屬糾紛不斷。由于當時時間緊、工作粗，造成許多界限不清，有山無證，有證無山，證山不符；也有的地方為了鼓勵造林，甚至打破“兩山”（自留山、責任山）界限，實行“誰造誰有”，實際造成“誰占誰有”，導致山林權屬更加復雜，權屬糾紛不斷出現(xiàn)。

實行“分股不分山、分利不分林”的地方，林農的股權虛置化。當時雖然成立了村林業(yè)股東會，但實際上與村委會是“兩塊牌子、一套人馬 ”，股東會的經(jīng)營決策、收益分配等受村委會控制，林農個人權益得不到保障。所有一切都是村干部說了算，“股份林”實際上成了“干部林”，由此帶來干部徇私舞弊，群眾意見很大。

實行山林拍賣的地方，多數(shù)林農失去經(jīng)營山林的機會。由于多數(shù)林農經(jīng)濟實力有限，有些地方還存在暗箱操作，低價發(fā)包給大戶，甚至由集體經(jīng)濟組織以外的投資者經(jīng)營，當?shù)赜薪?jīng)營山林意愿的群眾也得不到經(jīng)營權。當前，林木市場價格不斷上漲，山林經(jīng)營效益日益顯現(xiàn)，農民與大戶之間的矛盾不斷升級。

2.4 經(jīng)營機制不健全

一是林農和股東會領導成員素質普遍偏低，大都是沒有經(jīng)過任何培訓的農民，嚴重缺乏林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的必要知識。二是制度機制不健全、有章不循的現(xiàn)象十分突出。在生產(chǎn)經(jīng)營和財務管理上，均缺乏有效的約束和監(jiān)督機制，甚至出現(xiàn)違章違紀事件。三是林業(yè)承包合同不完善?？缛?1世紀后，為加快林業(yè)發(fā)展，國家和地方出臺了“誰造林、誰所有、誰受益”的政策。在植樹造林工作中由于缺乏規(guī)劃設計及監(jiān)督管理機制，村民在集體土地（閑散地、荒山、荒溝）上濫栽亂種、搶栽搶種；在社隊解體時發(fā)包給村民管理的集體林木林地，大部分是采用家庭承包的形式，沒有簽訂承包協(xié)議；在20世紀80年代后期林地林木承包過程中，大部分與集體簽訂承包合同，其合同的形式、內容、程序均不夠完善，甚至有的只是一句話，根本無合同。這些問題如果不及時解決，極易引發(fā)糾紛和矛盾。

2.5 森林資源流轉與監(jiān)管制度尚未建立

林業(yè)經(jīng)營投資周期長，經(jīng)濟效益收效慢。當林業(yè)經(jīng)營者財力物力不足，而又無法籌措資金時，勢必影響經(jīng)營效果。盤活活立木市場、林權證抵押貸款，可以使經(jīng)營者利用自己的資源財富，籌集資金用于林業(yè)生產(chǎn)，因此，加快森林資源的流轉是形勢所迫。但現(xiàn)有法律法規(guī)對流轉程序、范圍、資產(chǎn)評估、行政監(jiān)督管理等可行性問題，沒有作出具體政策規(guī)定。

2.6 林業(yè)政策法規(guī)相對滯后

林業(yè)政策法規(guī)的制定和出臺可以指導和規(guī)范林業(yè)建設行為，解決林業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，為林業(yè)發(fā)展提供法律保障。由于沒有森林資源流轉法律法規(guī)，無法盤活活立木市場，造林者營林資金匱乏，導致林業(yè)投資不足，影響林木生長，林農近期得不到收益，使經(jīng)營者失去信心。各地對林業(yè)承包合同在程序、內容上及造林地的地類變更等方面存在的問題是共性，應該對這些問題用法律法規(guī)的形式予以明確，以增強可操作性。

3 集體林權制度改革對策及措施

3.1 加強領導，落實責任是保證

集體林權制度改革是政府行為，不是部門行為。各縣必須按照“縣級直接領導、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負責組織、村組具體操作、部門搞好服務”的工作原則，落實“主要領導親自抓、分管領導具體抓、部門積極配合”的責任制，把該工作列為各級領導干部年度考評的重要內容。要明確各有關部門的職責，真正做到各司其職、各負其責。把從事集體林權制度改革工作人員的職責與任務、質量掛起鉤來，使之能夠切實負起責任。同時，要做好責任落實跟蹤檢查，確保工作順利進行。

3.2 制定方案，規(guī)范程序是關鍵

集體林權制度改革政策性強，涉及面廣，工作難度大?？h、鄉(xiāng)、村各級組織必須按照國家和省、市的集體林權制度改革意見及有關政策法規(guī)，結合本地實際制定切實可行的工作方案，明確完成時間、工作步驟、責任單位和責任人，逐級簽訂目標責任書，督促鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村切實抓好該項工作，并落實到位。具體規(guī)范操作程序為：調查摸底——制表繪圖——宣傳發(fā)動——制定方案——表決通過——公開招標——簽訂（完善）合同——分工負責——申請登記——審核手續(xù)——現(xiàn)場勘察——出榜公告——輸入微機——頒發(fā)證件——驗收存檔等。全部工作必須按照程序嚴格規(guī)范操作，特別是在公開招標階段，做到公開張貼招標全過程，保證群眾知情權，確保招標工作公平、公開、公正。

3.3 宣傳發(fā)動、培訓骨干是前提

充分利用廣播、電視、報紙、宣傳車、版報、標語等宣傳手段，大張旗鼓地宣傳開展集體林權制度改革的目的、意義、原則、方法和政策規(guī)定，使廣大群眾成為集體林權制度改革的明白人和主人。同時，要召開村委會、村民小組會、村民大會向林農廣泛宣傳集體林權制度改革的具體程序、方法，讓廣大村民切實認識到集體林權制度改革關系到自己的切身利益，自愿參與到該項工作中來?？h、鄉(xiāng)、村、組四級干部要深入農戶，發(fā)放宣傳資料，做到家喻戶曉，人人皆知。

省、市、縣各級林業(yè)主管部門要舉辦集體林權制度改革培訓班，組織培訓技術人員和技術骨干?？h、鄉(xiāng)林業(yè)部門人員在參加縣、市培訓班學習的基礎上，認真學習領會精神，掌握集體林權制度改革的各項操作規(guī)程和程序。并要分赴鄉(xiāng)、村、組深入到農戶中，逐級開展集體林權制度改革操作程序、外業(yè)勘界勾圖、林權登記造冊等全程技術培訓，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組培訓技術人員。

3.4 因地制宜、合理操作是根本

因地制宜結合實際把集體林權制度改革與創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展機制有效結合起來，在充分考慮立地條件和資源狀況基礎上制定各村組集體林權制度改革方案，確保方案科學合理。工作人員必須嚴格按照國家政策、技術標準、方案深入實地，做好工作。

一是確認林業(yè)用地，確定集體林權制度改革范圍及具體地塊；二是汲取“林業(yè)三定、股份制改革、大戶承包”等經(jīng)驗教訓，在試點的基礎上，解決好歷史遺留問題；三是腳踏實地開展外業(yè)區(qū)劃勘界工作，準確認定林地所有權、林地使用權、森林或林木所有權和森林或林木使用權；四是對于未承包到戶的地塊實行公開招標落實到戶，做到公開、公平、公正；五是按照法律程序完善簽訂承包合同；六是做好檢查驗收工作，加強對集體林權制度改革的全過程跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。

3.5 落實政策，完善機制，鞏固成果

認真落實國家、省制定的集體林權制度改革意見，市、縣要結合實際，制定相應辦法及措施。一是落實好“三權”，即實行商品林、公益林分類經(jīng)營管理放活經(jīng)營權；林地承包經(jīng)營權人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件和開發(fā)利用，落實處置權；農戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農戶所有，保障收益權。二是完善好“三個”制度，即完善好林木采伐管理機制；規(guī)范林地、林木流轉制度；建立支持集體林發(fā)展的公共財政制度。三是及時發(fā)放林權證，明確承包關系后，在實地勘界的基礎上，依法進行申請、登記，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。四是做好資料整理，建立檔案。縣、鄉(xiāng)兩級林業(yè)部門，要細致認真地做好每一份資料的整理，完成資料的錄入、林權證表格填寫和附圖繪制等工作，建立健全檔案，把所有資料規(guī)范存檔，固定專室，建立專柜，確定專人管理。

落實政策、完善林業(yè)管理機制、核發(fā)林權證、建立健全檔案管理等，是鞏固集體林權制度改革成果的重要保障措施，各地宜先行試點，總結經(jīng)驗，然后全面鋪開，以確保工作順利完成。