事業(yè)單位改革問(wèn)題及對(duì)策研究

張秀玉 郭遠(yuǎn)遠(yuǎn) 貝 森

（1.中央司法警官學(xué)校，河北 保定 071000；2.河北大學(xué)，河北 保定 071000）

在我國(guó)，事業(yè)單位是指以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等。事業(yè)單位參與社會(huì)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，為社會(huì)服務(wù)，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)。事業(yè)單位的上級(jí)部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門，事業(yè)單位人員工資來(lái)源多為財(cái)政拔款。事業(yè)單位是我國(guó)社會(huì)的一種重要的組織形式，是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化組織結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，是各類人才比較集中的地方，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，繁榮科技、文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)方面有著舉足輕重的作用。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等方面存在的問(wèn)題和弊端逐漸暴露出來(lái)，并在一定程度上影響和制約了事業(yè)發(fā)展。

一、事業(yè)單位存在的主要問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)體制不盡合理

事業(yè)單位興辦主體基本上還是國(guó)家，沒(méi)有推向市場(chǎng)，對(duì)其各方面都沒(méi)有像政府機(jī)關(guān)那樣嚴(yán)格限制。長(zhǎng)期存在以下問(wèn)題：虛設(shè)機(jī)構(gòu)，虛增編制；結(jié)構(gòu)布局不合理，造成資源浪費(fèi)。多年來(lái)，事業(yè)單位自成體系，分工過(guò)細(xì)，力量分散，機(jī)構(gòu)重復(fù)，人員臃腫。

（二）工作職能交叉不清

政事不分、事企不分是主要表現(xiàn)。一部分事業(yè)單位承擔(dān)著政府行政和執(zhí)法職能，無(wú)論經(jīng)費(fèi)來(lái)源、管理模式等方面都與政府機(jī)關(guān)一個(gè)樣，或者掛一塊事業(yè)單位的牌子，由行政人員兼管，政事合一。另一部分事業(yè)單位，早已由最初的事業(yè)性質(zhì)，演變?yōu)槠髽I(yè)性質(zhì)，但仍然戴著事業(yè)單位的“紅帽子”，捧著事業(yè)編制的“金招牌”，不思進(jìn)取，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（三）用人機(jī)制存在漏洞

事業(yè)單位進(jìn)人管控不嚴(yán)。隨著公務(wù)員制度的完善，行政編制收緊，而事業(yè)編制相對(duì)寬松，加之事業(yè)單位亦是吃“財(cái)政飯”的，因而有著較大的吸引力，進(jìn)事業(yè)單位成了不少人追逐的目標(biāo)。有些地方，為了鼓勵(lì)客商到本地投資，把照顧解決客商或引資人的親屬、朋友進(jìn)事業(yè)單位當(dāng)成其優(yōu)惠政策之一。甚至有些地方還把事業(yè)單位進(jìn)人變成了人情往返的渠道，使一部分文化水平較低、能力素質(zhì)不強(qiáng)，來(lái)了不顯作用，走了也不缺，但是有私人關(guān)系的的人引入事業(yè)單位。

事業(yè)單位在用人問(wèn)題上，“無(wú)權(quán)”和“越權(quán)”的情況同時(shí)存在。一方面，人員能進(jìn)不能出、能上不能下，要辭退和處理一些人員十分困難。另一方面，一些事業(yè)單位由于適當(dāng)放開(kāi)和強(qiáng)調(diào)自主權(quán)，有關(guān)部門對(duì)其人員調(diào)入缺乏必要的監(jiān)督和約束，進(jìn)入的人員并不一定工作需要，造成人員膨脹。事業(yè)單位在一定程度上成為改革的“避風(fēng)港”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后“堡壘”和政府財(cái)政的新“包袱”，嚴(yán)重阻礙企業(yè)改革和黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深化。

（四）財(cái)務(wù)管理中存在問(wèn)題

專項(xiàng)資金管理在體制方面存在著一些問(wèn)題，影響了財(cái)政資金的使用效益，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，削弱了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力；預(yù)算外資金的管理存在的問(wèn)題沖擊國(guó)家財(cái)政收入，削弱了政府宏觀調(diào)控能力。導(dǎo)致分配主體多元化和社會(huì)分配不公，誘發(fā)腐敗。

財(cái)務(wù)制度不健全。對(duì)專項(xiàng)資金的管理把關(guān)不嚴(yán)，供應(yīng)范圍過(guò)寬；資金分配存在嚴(yán)重的隨意性，“會(huì)哭的孩子多吃奶”的情況帶有普遍性，一定程度上影響了分稅制財(cái)政體制的施行，同時(shí)，也給擠占挪用專項(xiàng)資金以可乘之機(jī)。

財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不力。對(duì)有償資金不及時(shí)清算形成壞賬。對(duì)原始票據(jù)的管理存在問(wèn)題，主要是原始票據(jù)記載的內(nèi)容、信息失真，甚至出現(xiàn)了“假冒偽劣”的數(shù)據(jù)。單位的應(yīng)激款項(xiàng)管理不規(guī)范，使其大部分游離于財(cái)政監(jiān)督之外，亂支亂用，在一定程度上助長(zhǎng)了腐敗行為的發(fā)生。

分配制度缺乏活力。大多數(shù)事業(yè)單位，尤其是一些機(jī)關(guān)附屬性質(zhì)和有財(cái)政撥款或收取規(guī)費(fèi)的事業(yè)單位，在工資分配上沒(méi)有拉開(kāi)檔次，工資分配辦法比較單一，沒(méi)有體現(xiàn)業(yè)績(jī)、知識(shí)和技術(shù)的價(jià)值，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。

與社會(huì)保障制度分離。有些事業(yè)單位沒(méi)有參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，基本還是公費(fèi)模式，因此，醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷混亂，浪費(fèi)、侵占了珍貴的財(cái)政資源。

二、我國(guó)事業(yè)單位改革的思考和建議

（一）認(rèn)清形勢(shì)，統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)全面推進(jìn)事業(yè)單位改革的意義

首先，推進(jìn)事業(yè)單位改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。我國(guó)雖然已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是還不完善，生產(chǎn)力發(fā)展仍然存在諸多體制性障礙。特別是隨著各種體制改革的不斷深化，作為行政管理體制重要組成部分的事業(yè)單位管理體制，與建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要相比，存在許多不相適應(yīng)的問(wèn)題，比如與投資結(jié)構(gòu)單一與多種所有制共同發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)，無(wú)法滿足公益事業(yè)發(fā)展的客觀需要；條塊分割，重復(fù)設(shè)置，布局不合理，形成不了合力，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)；機(jī)制不活，效益不高，缺乏動(dòng)力和活力；行政化傾向嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)人員臃腫，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，等等。黨的十六屆三中全會(huì)提出，要“繼續(xù)改革行政管理體制”、“繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位改革”。2009年4月，中央編辦在江蘇無(wú)錫召開(kāi)了部分?。▍^(qū)、市）事業(yè)單位改革工作座談會(huì)。國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏在會(huì)議講話中指出，事業(yè)單位的改革“很緊迫，不改不行，非改不可”。只有以上問(wèn)題得到有效解決，才能建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其次，全面推進(jìn)事業(yè)單位改革是實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的有效途徑。全國(guó)人才工作會(huì)議明確提出，實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略是黨和國(guó)家一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。事業(yè)單位是我國(guó)人才資源的主要集聚地。從全國(guó)范圍來(lái)看，全國(guó)共有4100多萬(wàn)專業(yè)技術(shù)人才，而事業(yè)單位就擁有2900多萬(wàn)，70%以上的專業(yè)技術(shù)人才集中在事業(yè)單位，事業(yè)單位已成為人才興業(yè)戰(zhàn)略的主要陣地。所以，必須加快事業(yè)單位改革進(jìn)程，政事分開(kāi)、事企分開(kāi)，理順關(guān)系，分清職責(zé)，打破身份管理的終身制，讓人才有序流動(dòng)，破除分配中的平均主義和大鍋飯，發(fā)揮各類人員積極性、創(chuàng)造性。建立人盡其才、才盡其用的用人機(jī)制，不斷解放人才生產(chǎn)力，推動(dòng)人才強(qiáng)國(guó)、人才興業(yè)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

（二）把握關(guān)鍵，突出重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革

1.必須準(zhǔn)確把握事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)要求。這次事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫徹關(guān)于深化干部人事制度改革的總體思路和實(shí)施人才興業(yè)戰(zhàn)略的總體部署，堅(jiān)持黨管干部、黨管人才的原則，堅(jiān)持干部“四化”方針和德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，按照政事職責(zé)分開(kāi)、單位自主用人、個(gè)人自主擇業(yè)、政府依法監(jiān)管的要求，建立符合各類事業(yè)單位特點(diǎn)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的人事管理制度；形成人員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下、待遇能高能低，優(yōu)秀人才能夠脫穎而出，充滿生機(jī)與活力的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理的規(guī)范化、科學(xué)化、法制化。根據(jù)這一指導(dǎo)思想，事業(yè)單位人事制度改革的核心就是轉(zhuǎn)換事業(yè)單位的用人機(jī)制，改革的目標(biāo)就是：“搞活、增效、減負(fù)”?！案慊睢?，就是推行人員聘用制，搞活事業(yè)單位的用人制度；改革內(nèi)部分配辦法，搞活事業(yè)單位的分配制度；實(shí)施公開(kāi)招聘制度，形成人員能進(jìn)能出的機(jī)制，最終形成充滿生機(jī)與活力的人事管理制度，促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展?！霸鲂А?，就是在事業(yè)單位實(shí)行新的用人機(jī)制、分配機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)事業(yè)單位員工的積極性、創(chuàng)造性和主動(dòng)性，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)水平，提高工作效率，激發(fā)創(chuàng)造活力，為社會(huì)創(chuàng)造更多更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，以滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。“減負(fù)”，就是推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革，精簡(jiǎn)事業(yè)單位的財(cái)政撥款編制和人員，切實(shí)解決事業(yè)單位冗員過(guò)多、人浮于事的問(wèn)題，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.必須明確事業(yè)單位改革的主要任務(wù)。改革事業(yè)單位用人制度，破除干部職務(wù)終身制，關(guān)鍵是對(duì)事業(yè)單位的所有人員，包括領(lǐng)導(dǎo)人員、專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員都推行聘用制，實(shí)行崗位管理。除政策性安置和特殊、保密崗位的人員外，凡事業(yè)單位新進(jìn)的人員一律要面向社會(huì)公開(kāi)招聘。所有事業(yè)單位與工作人員都要按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過(guò)簽定聘用合同，確定單位和個(gè)人的人事關(guān)系，明確單位和個(gè)人的義務(wù)和權(quán)利。一是事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)人員要與主管部門簽定聘用合同，明確其崗位職責(zé)和工作目標(biāo)，按照政事分開(kāi)的原則，賦予其必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和中層人事管理的自主權(quán)，使其成為自主管理、自行發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體。二是實(shí)行專業(yè)技術(shù)人員聘用制。事業(yè)單位在合理定編、定崗、定責(zé)的基礎(chǔ)上，可自主聘任專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，所聘人員按照公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，簽定聘約，建立單位和被聘人員之間的工作關(guān)系，明確單位和被聘人員的責(zé)、權(quán)、利。三是建立以崗用人制度。根據(jù)市場(chǎng)需要和事業(yè)的發(fā)展要求，科學(xué)設(shè)置崗位，明確不同崗位的職責(zé)、權(quán)限和聘用條件，實(shí)行崗位管理，依崗用人，實(shí)現(xiàn)能力與崗位的匹配，通過(guò)聘用制，由以人定崗向以崗用人轉(zhuǎn)變，建立人員能上能下機(jī)制。四是建立解聘辭聘制度。事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘職務(wù)。通過(guò)建立解聘制度，疏通事業(yè)單位人員出口，增強(qiáng)用人制度的活力，解決人員能進(jìn)能出問(wèn)題。五是實(shí)現(xiàn)人事代理，通過(guò)人事代理直接把人才與用人單位推向市場(chǎng)，打破原有的行業(yè)、部門、所有制的限制，實(shí)現(xiàn)人、檔分開(kāi)，用人單位只負(fù)責(zé)對(duì)人才的使用，使人才由“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。六是嚴(yán)格考核制度。加強(qiáng)考核是激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力、加大工作壓力的有效舉措。按照一級(jí)考核一級(jí)、一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的要求，對(duì)事業(yè)單位人員德、能、勤、績(jī)定期考核，考核結(jié)果與晉升、分配等個(gè)人利益相掛鉤，并作為續(xù)聘、解聘、辭聘的重要依據(jù)和加強(qiáng)聘后管理的重要手段。

（三）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，確保事業(yè)單位改革任務(wù)順利完成

1.要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。要充分認(rèn)識(shí)到，事業(yè)單位改革是各級(jí)黨委、政府的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。不能僅僅將事業(yè)單位改革視為人事部門的事情，視為部門行為，否則改革難以推進(jìn)，即使推進(jìn)也會(huì)因缺乏牽引力和推動(dòng)力而不了了之。應(yīng)將全面推進(jìn)事業(yè)單位改革列入各級(jí)黨政班子的主要工作目標(biāo)，各地也必須將此項(xiàng)改革列入目標(biāo)管理，采取有效措施，抓好落實(shí)。例如成立事業(yè)單位改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各地應(yīng)建立健全相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確分工，落實(shí)責(zé)任。各級(jí)組織、人事、編制部門作為推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的指導(dǎo)部門，要在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)發(fā)揮職能作用，抓好協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作；各相關(guān)部門要密切配合，形成合力，共同推進(jìn)改革。

2.要精心謀劃設(shè)計(jì)，縝密實(shí)施。一方面要對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位的情況吃透吃準(zhǔn)，另一方面，要對(duì)國(guó)家和地方有關(guān)改革的精神吃透吃準(zhǔn)。由于目前事業(yè)單位改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，還沒(méi)有一個(gè)規(guī)范的模式，做不好，就會(huì)帶來(lái)社會(huì)震蕩，這就要求在具體組織實(shí)施中必須嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、扎實(shí)。對(duì)改革中可能出現(xiàn)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，要開(kāi)展廣泛深入細(xì)致的調(diào)查研究，摸清情況、找準(zhǔn)癥結(jié)，有針對(duì)性地制定應(yīng)對(duì)措施，確保改革穩(wěn)妥實(shí)施。

3.要加大工作力度，確保穩(wěn)定。借鑒以往改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定符合實(shí)際、切實(shí)可行的安置辦法，妥善安置未聘人員，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。要深入細(xì)致地做好思想政治工作，使未聘人員理解改革、正確對(duì)待改革、支持改革、參與改革。需要注意的還有，在具體實(shí)施改革的過(guò)程中，要認(rèn)真貫徹公開(kāi)、公正、公平的原則，嚴(yán)格按政策和程序辦事，杜絕暗箱操作，增強(qiáng)透明度，保障事業(yè)單位工作人員對(duì)改革的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)動(dòng)廣大干部群眾參與改革的積極性。要建立責(zé)任制和責(zé)任追究制，如果哪個(gè)單位因工作不到位制造不穩(wěn)定因素和新矛盾，一定嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

4.要統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)安排，做好各項(xiàng)工作。各地、各部門一定要統(tǒng)籌兼顧，合理安排，把推進(jìn)事業(yè)單位改革與深化文化、衛(wèi)生、科技、教育、新聞出版、廣播電視等系統(tǒng)的體制改革結(jié)合起來(lái)，與做好各項(xiàng)日常工作結(jié)合起來(lái)，在抓好改革的同時(shí)，保證各項(xiàng)工作不松、不斷、不亂，不能出現(xiàn)工作上的真空。要避免出現(xiàn)改革過(guò)程中各項(xiàng)工作停滯觀望現(xiàn)象，做到推進(jìn)改革與做好各項(xiàng)工作兩不誤。要用發(fā)展社會(huì)事業(yè)取得的成績(jī)來(lái)檢驗(yàn)事業(yè)單位各項(xiàng)改革的成果。

（四）完善社會(huì)保障制度，為事業(yè)單位改革提供穩(wěn)定環(huán)境

建立健全事業(yè)單位人員失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等一系列社會(huì)保障制度，是深化事業(yè)單位人事制度改革的必備條件。按照國(guó)家關(guān)于建立多層次社會(huì)保障體系的總體要求，建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套、與社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)、與人事制度改革相銜接，既體現(xiàn)事業(yè)單位特點(diǎn)和規(guī)律，又與企業(yè)、農(nóng)村和醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn)相協(xié)調(diào)的社會(huì)保障制度，從而為事業(yè)、企業(yè)乃至社會(huì)之間的人員良性流動(dòng)，創(chuàng)造安全網(wǎng)。目前事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度要建立起以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)為重點(diǎn)，建立正常的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付、調(diào)節(jié)和地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。保險(xiǎn)金由國(guó)家、集體和個(gè)人共同籌措。事業(yè)單位參加社會(huì)保險(xiǎn)要有時(shí)間限定，對(duì)抱有私心、徘徊觀望的單位領(lǐng)導(dǎo)要追究責(zé)任。