服務(wù)型政府本體價(jià)值的公共性

□文/康西龍

20世紀(jì)七十年代以來(lái)，西方國(guó)家開(kāi)始實(shí)現(xiàn)政府由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府是由我國(guó)地方政府和學(xué)術(shù)界首先提出的概念，目前已被普遍認(rèn)可。理論界從各個(gè)角度對(duì)服務(wù)型政府的本質(zhì)、價(jià)值、內(nèi)涵等進(jìn)行了廣泛而深入的探討，并提出了各種理論和主張。在認(rèn)真審視學(xué)界各種理論和觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文提出服務(wù)型政府的“一體兩翼”觀點(diǎn)，即把以人為本作為制度建構(gòu)的基點(diǎn)看作是服務(wù)型政府的本體，以維護(hù)公共利益、提供公共服務(wù)作為服務(wù)型政府的兩翼。我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)，貫穿于行政改革全過(guò)程的一條主線就是政府公共性的不斷回歸，服務(wù)型政府的興起。

一、公共利益是服務(wù)型政府的倫理意蘊(yùn)

公共利益是一個(gè)決策的道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，或者說(shuō)是對(duì)集體價(jià)值觀的積極且有意識(shí)的追求。服務(wù)型政府是以新公共服務(wù)理論為支撐的，而新公共服務(wù)的核心服務(wù)的核心原則之一就是肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位。

1、公共利益是服務(wù)型政府內(nèi)在的價(jià)值取向。服務(wù)型政府的治理模式旨在有效地增進(jìn)和公平地分配公共利益，糾正以往公共行政過(guò)分講求效率、忽視公共價(jià)值及在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以國(guó)家利益、政府利益代替公共利益的錯(cuò)誤傾向，改變公共權(quán)力行使異化于公共行政目的的狀況，以鞏固公民對(duì)政府認(rèn)同、支持與信任的合法性基礎(chǔ)。以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)鞏固主要包括公正、責(zé)任、自律、協(xié)調(diào)與寬容精神等服務(wù)型政府的行政倫理精神。

2、服務(wù)型政府要求公務(wù)員把公共利益確立為一種精神、信仰。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)政府官員在促進(jìn)公民界定公共利益和按照公共利益行事時(shí)應(yīng)該扮演一種積極主動(dòng)的角色，肯定公務(wù)員對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的作用，“尋求共同的持久利益而行動(dòng)的行政官員是公共利益的一種必要保證”。服務(wù)型政府的制度設(shè)計(jì)是激發(fā)和鼓勵(lì)公務(wù)員潛在的“公共人”特性或顯在的有益于公共利益實(shí)現(xiàn)的行政行為。具體來(lái)說(shuō)，一是要正確理解公共利益。公共利益應(yīng)當(dāng)包括自由、平等、公平、福利等基本方面。因此，公務(wù)員絕不能將公共利益作狹隘的理解，局限于單純的物質(zhì)利益的考慮。目前，我國(guó)很多政府官員認(rèn)為，只要把經(jīng)濟(jì)搞上去就是實(shí)現(xiàn)公共利益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物質(zhì)豐裕無(wú)疑十分重要，但是如果僅限于此，在柏拉圖看來(lái)，就等于將人貶低成為只知道吃食的豬了。任何踐踏民主與自由的公共行政，都不是正義的行政行為，任何置身平等、自由等基本價(jià)值之外的公共服務(wù)，都不是真正的以公共利益為取向的；二是為了徹底貫徹公共利益原則，實(shí)現(xiàn)行政正義和行政公平，公務(wù)員在內(nèi)在德性修養(yǎng)上，必須抵制各種誘惑或威脅，把自己的利益放在一邊，力求達(dá)到羅爾斯的“無(wú)知之幕”環(huán)境中的抉擇者的心境；三是公務(wù)員在面臨抉擇時(shí)，必須審慎地反思自己的行為動(dòng)機(jī)，將自己的局部行動(dòng)偏好與以公共利益為最高指示的道德規(guī)范相比，通過(guò)調(diào)適自己的行動(dòng)偏好使自己的行動(dòng)符合倫理規(guī)范，使它們之間取得一致與平衡。總之，公共利益作為公務(wù)員的一種精神信仰和追求，進(jìn)入公務(wù)員的主觀責(zé)任意識(shí)、實(shí)踐理性，從而成為指導(dǎo)行政行為的內(nèi)在而根本的精神動(dòng)力。它將指導(dǎo)公務(wù)員的道德能力及正義感與責(zé)任感。作為一種指導(dǎo)性結(jié)構(gòu)，它實(shí)際上提供了一種優(yōu)先規(guī)則，從而核心地發(fā)揮著它的導(dǎo)向作用。

3、服務(wù)型政府要求把公共利益從精神品性融入具體職能設(shè)計(jì)之中。服務(wù)型政府不僅要求把公共利益作為公務(wù)員的一種精神品性，而且要貫穿到整個(gè)政府的職能設(shè)計(jì)之中。在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是政府官員還是民眾都非圣人，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了”。因此，服務(wù)型政府的職能劃分必須在清晰界定個(gè)人利益與市場(chǎng)空間的基礎(chǔ)上，突破以往政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)和文化職能的傳統(tǒng)劃分，合理界定公共事務(wù)的內(nèi)涵，并指出政府與其他社會(huì)公益組織的權(quán)力界限。以公共利益標(biāo)準(zhǔn)界定政府的職能內(nèi)容，在橫向上要求改變過(guò)去按行業(yè)及產(chǎn)品劃分政府職能部門的辦法，以免模糊私人事務(wù)與公共事務(wù)的界限，使政府職能配置缺乏科學(xué)依據(jù)；在各級(jí)政府的縱向關(guān)系上，則要以公共利益的相對(duì)性為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)識(shí)到不同行政區(qū)域擁有各自不同的公共事務(wù)和公共利益，區(qū)分中央政府與地方政府的職能范圍，合理確定各級(jí)政府的具體職能內(nèi)容。

二、以人為本是服務(wù)型政府的制度基點(diǎn)

20世紀(jì)七十年代以來(lái)，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的行政改革運(yùn)動(dòng)，政府在追求傳統(tǒng)的安全與秩序的同時(shí)開(kāi)始關(guān)注更為實(shí)質(zhì)的公正。治理模式也開(kāi)始由傳統(tǒng)的管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。特別是自九十年代以來(lái)，塑造服務(wù)型政府已成為各國(guó)政府改革的重要主題。改革開(kāi)放以來(lái)，基于全球公共行政改革的大趨勢(shì)，尤其是加入WTO后，中共十六大、十六屆三中全會(huì)及十七大提出了建設(shè)一個(gè)與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、人民群眾滿意的、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府的目標(biāo)。2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)首次在《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中提出:“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展?！?006年月10月，中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大歷史問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步明確指出以人為本是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的指導(dǎo)原則之一。中共十七大報(bào)告中再一次強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持以人為本，關(guān)注民生的重要性。政府以人為本就是要以人們的意志為根本向度，以服從民意、努力提高服務(wù)質(zhì)量為己任，以人民滿意為最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)公民自我意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，尤其是我國(guó)法律體系中制約權(quán)力的價(jià)值導(dǎo)向日趨突出，人們對(duì)公共性的認(rèn)知也從科學(xué)的譜系逐漸上升到哲學(xué)的譜系，從管理的譜系逐漸過(guò)渡到倫理的譜系，促使政府結(jié)構(gòu)更加合理、政府職能更加優(yōu)化、服務(wù)效能更加提升、公共精神更加明顯，規(guī)范政府行為的要求也日益被提上法制議程與制度化高度。服務(wù)型政府制度安排與運(yùn)行及相應(yīng)的政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)則都融入以人為本的理念，通過(guò)與公民平等溝通、共同協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)等方式確立政府服務(wù)的范圍與內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效管理。此外，服務(wù)型政府應(yīng)該促進(jìn)公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和提高，培養(yǎng)公民的政治責(zé)任感和社會(huì)責(zé)任感，推進(jìn)公民積極參與社會(huì)管理的制度保證。

三、公共服務(wù)是服務(wù)型政府的基本內(nèi)核

服務(wù)型政府的公共服務(wù)是狹義的，也就是公共權(quán)力和公共資源所提供的、能夠滿足公民直接需求的產(chǎn)品和服務(wù)。這樣就可以把服務(wù)型政府所內(nèi)含的公共服務(wù)界定為三個(gè)類別:一是基礎(chǔ)性公共服務(wù)，主要是指確保國(guó)家機(jī)器存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的公共服務(wù)；二是經(jīng)常性公共服務(wù)，指政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的公共服務(wù)；三是社會(huì)性公共服務(wù)，指為促進(jìn)社會(huì)公正和諧為全社會(huì)提供平等的公共服務(wù)。

1、社會(huì)性公共服務(wù)是服務(wù)型政府的主體。在服務(wù)型政府中，為彌補(bǔ)不斷增加的市場(chǎng)失靈，社會(huì)性公共服務(wù)在政府職能中的地位不斷上升。

2、基礎(chǔ)性公共服務(wù)是服務(wù)型政府的基石。服務(wù)型政府的首要職能是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公民權(quán)利、保衛(wèi)國(guó)家和社會(huì)安全。隨著全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，企業(yè)和社會(huì)要求放松管制、加強(qiáng)服務(wù)的呼聲日益高漲。在這個(gè)背景下，西方國(guó)家開(kāi)始由管制型向治理型、管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，并初步建立中國(guó)特色社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。但是，長(zhǎng)期以來(lái)政企不分、法制體系不完備等因素嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是服務(wù)型政府的保障。西方國(guó)家轉(zhuǎn)變政府治理模式都是在后工業(yè)化時(shí)期，是在各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施比較完備的時(shí)期。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，目前只有加大對(duì)經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的投入，才能保障基礎(chǔ)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)的良好狀態(tài)，進(jìn)而推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

四、服務(wù)型政府的公共性是本體價(jià)值的回歸

服務(wù)型政府是我國(guó)行政改革歷經(jīng)三十年之后再繼續(xù)推進(jìn)與深化的必然選擇。作為一種全新的行政模式，其公共性正是通過(guò)與傳統(tǒng)行政理念與政府模式的比照而凸顯出來(lái)的。服務(wù)型政府是以公共性的本原價(jià)值為邏輯起點(diǎn)、以公共利益的實(shí)現(xiàn)為依據(jù)的，蘊(yùn)含著公平正義、公共服務(wù)、公共責(zé)任、公民參與的價(jià)值訴求。

1、彰顯公平正義。“無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，公共行政對(duì)公平與平等的承諾，都應(yīng)該與對(duì)效率、經(jīng)濟(jì)和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時(shí)代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時(shí)也使我們與未來(lái)一代的聯(lián)系更加緊密”。以公正精神為旨?xì)w的服務(wù)型政府，將彰顯公共行政的實(shí)踐品性與創(chuàng)造活力，打開(kāi)現(xiàn)代行政的人文視窗。

2、倡導(dǎo)服務(wù)精神。在服務(wù)型政府中，服務(wù)作為理念和信念是一種價(jià)值實(shí)體，具體而言，是由行政主體所承載起來(lái)的價(jià)值實(shí)體，其傳輸?shù)囊?guī)則是通過(guò)公共權(quán)力的道德行使，使服務(wù)上升為行政主體不懈追求的境界。

3、強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任。服務(wù)型政府是一個(gè)“為公民提供服務(wù)”的責(zé)任政府，一是政府不僅要及時(shí)回應(yīng)公民需求，而且對(duì)公民的需求要具有前瞻性，積極履行政府責(zé)任。二是政府機(jī)關(guān)及其行政人員應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任，從而更好地向其獲得權(quán)力的主體負(fù)責(zé)，即對(duì)公民負(fù)責(zé)。

4、注重公民參與。服務(wù)型政府通過(guò)公共權(quán)力的道德行使，創(chuàng)造一個(gè)吸引人的氛圍，在這樣一個(gè)無(wú)拘無(wú)束、善良友好的環(huán)境中，組織的成員在其間樂(lè)得其所，開(kāi)誠(chéng)布公地進(jìn)行對(duì)話，鼓勵(lì)在特定的環(huán)境下公民發(fā)揮創(chuàng)造力、首創(chuàng)精神和采取一致的行動(dòng)，創(chuàng)造共同的價(jià)值，有效地達(dá)到“公民滿意原則”。

[1]珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù)而不是掌舵[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[2]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].北京:商務(wù)印書館，1995.