遼東山區(qū)水資源保護和補償機制的研究

曹 陽 王 嬌,2 祁 爽 翟連江

(1.遼寧省生態(tài)公益林項目中心,沈陽 110036;2.沈陽農業(yè)大學林學院,沈陽 110036;3.遼寧省政府政策研究室,沈陽 110036)

遼東山區(qū)水資源保護和補償機制的研究

曹 陽1王 嬌1,2祁 爽1翟連江3

(1.遼寧省生態(tài)公益林項目中心,沈陽 110036;2.沈陽農業(yè)大學林學院,沈陽 110036;3.遼寧省政府政策研究室,沈陽 110036)

通過對遼寧省東部山區(qū)水資源保護情況調查,圍繞遼寧省東部山區(qū)水資源保護機制的建立進行研究。分析遼東水資源對全省經濟社會振興的重要意義?？偨Y遼東水資源保護的做法和初步成效。分析存在的問題,提出了建立保護補償機制的對策和建議。

遼東;水資源;保護和補償機制

遼寧省東部山區(qū)是遼寧的重要綠色屏障和水源涵養(yǎng)基地。長期以來,為給遼寧中部城市群提供優(yōu)質水源,這一地區(qū)在保護好生態(tài)環(huán)境方面做出了不懈的努力,并為此付出了巨大的保護成本,失去了較多的發(fā)展機遇。但由于得不到相應的補償,保護和建設者的積極性受到了嚴重挫傷,要從源頭上持久地保護好水資源,必須盡快建立遼東山區(qū)水資源保護和補償機制。

1 遼東水資源對全省經濟社會振興的重要意義

據最新的水資源評價結果顯示,遼寧省水資源總量為342億 m3,列全國第 21位;人均水資源僅 820m3,為全國的1/3。按照聯(lián)合國認定的標準,遼寧除東部地區(qū)以外都屬于嚴重貧水區(qū)。如沈陽、大連等許多地區(qū)的人均水資源在300m3至 600m3之間,大大低于國際上的缺水警戒線。由于經濟快速發(fā)展,用水增長速度加快,遼寧水資源嚴重短缺的狀況成為了制約全省經濟社會發(fā)展的重要因素。

遼東作為遼寧省重要的水源地,以本溪、撫順、丹東、鐵嶺等市為主的遼東山區(qū)有林地面積5 147萬畝,涵蓋遼河、渾河、太子河、大洋河、鴨綠江和碧流河 6大水系;有 30多座大中型水庫,每年可涵養(yǎng)水源 120億 m3,為省內 10個城市提供工農業(yè)用水 70億 m3,占城市總用水量的 80%。因此,保護好遼東山區(qū)水資源對有效解決中部城市水資源短缺問題和遼寧省經濟社會發(fā)展至關重要。

2 遼東地區(qū)水資源保護建設取得的成績

2.1 實施天然林和公益林保護,增強了水源涵養(yǎng)能力

遼東山區(qū)自 2001年以來,對重點 9縣 (岫巖、撫順、清原、新賓、本溪、桓仁、寬甸、鳳城、西豐 )2 268.9萬畝天然林全面禁止商業(yè)性采伐,控制森林資源人為消耗,每年減少采伐量 193萬m3,森林的水源涵養(yǎng)功能、水土保持功能、調節(jié)氣候功能、環(huán)境凈化功能明顯增強。據 2008年該地區(qū)1 320個資源監(jiān)測點開展森林資源消長監(jiān)測結果,2002年以來這一地區(qū)通過封山管護補植等措施新增加了 97萬畝有林地,森林蓄積年凈增5.43個百分點,高于全省平均水平 2個百分點,土地被沖被淹減少了 40%。本溪、撫順、丹東三市水資源擁有量占到全省總量的48.7%。據《2008年遼寧省環(huán)境狀況公報》顯示,遼寧省河流的優(yōu)良水質主要集中在渾河、太子河上游和鴨綠江。

2.2 多造林少砍柴,增加森林資源總量

2002年以來,本溪、撫順、丹東三市已累計完成退耕還林和荒山造林 150萬畝,其中退耕還林和坡耕地治理 26萬畝。本溪市近五年完成造林81.5萬畝,森林覆蓋率高達 74%。三市已累計建設節(jié)能炕灶73.74萬鋪、北方生態(tài)模式戶4.18萬戶、太陽能保溫房50.9萬 m3、生物質秸桿氣化集中供氣工程81處,每年節(jié)約燒柴 119萬 t,減少森林蓄積消耗 76萬 m3,保護林地 250萬畝。這“一加一減”,使遼東山區(qū)的森林資源總量大幅增加,森林覆蓋率已達到 62%,活立木蓄積接近 2億 m3,進一步增強了涵養(yǎng)水源功能。

2.3 優(yōu)化產業(yè)結構,嚴格控制資源開發(fā)

遼東山區(qū)的傳統(tǒng)產業(yè)是農業(yè)、林業(yè)和選礦業(yè)。為了保護好水源地生態(tài)環(huán)境,嚴格控制了各種資源開發(fā)活動,積極調整產業(yè)結構,大力發(fā)展森林旅游業(yè)、紅松果材兼用林、林下中草藥、林蛙、山野菜等林地經濟。目前,本溪、撫順、丹東三市中藥材種植面積達到201.5萬畝,干堅果和水果面積540.4萬畝,野生動物養(yǎng)殖年產值達31.5億元,森林旅游業(yè)年收入達3.65億元。本溪市堅決制止柞蠶放養(yǎng)、園參種植等破壞森林資源的行為,嚴格征占用林地審核管理。本溪縣對 249個礦山企業(yè)征占林地進行了全面清理,其中桓仁縣取締木材加工廠 224處。

2.4 加強水源地周邊污染源整治

撫順市為大伙房水庫設定了多重水質保護措施,在各河流水庫入口處建設了水質自動監(jiān)測站,投資1.3億元在水庫上游城鎮(zhèn)建設 6座城鎮(zhèn)污水處理廠集中收集處理生活污水,投資1 600多萬元建設 3個垃圾填埋處理場。全市新建有機肥生產企業(yè) 8家,將水庫周邊 41個村的畜禽養(yǎng)殖污染物收集后生產有機肥,不僅減少了農藥化肥的施用量,減輕了農業(yè)面源污染,還有效地解決了畜禽糞便污染問題。

本溪市加大對水源地保護監(jiān)管力度,嚴厲打擊違法排污行為,先后關停取締涉水企業(yè) 70家,其中造紙企業(yè) 22家,選礦企業(yè) 47家,使老官砬子飲用水源一級保護區(qū)的水質一直保持國家Ⅱ類地表水標準。由于排污標準的提高,桓仁縣對很多企業(yè)進行了搬遷或關停。

遼東山區(qū)為保證向下游輸送穩(wěn)定優(yōu)質水源做出了巨大努力,并為此犧牲了很多的發(fā)展機會和經濟利益。特別是大伙房水庫輸水工程的建設,本溪、撫順兩市大大增加了企業(yè)治污成本,畜牧業(yè)和農業(yè)發(fā)展受到嚴格限制,發(fā)電量將大幅減少。據匡算,作為補充水源地的桓仁縣每年因此帶來的損失和不利影響達 13億元之多。

3 遼東山區(qū)水資源保護建設任務繁重

3.1 遼東山區(qū)經濟總體處于欠發(fā)達水平

從 2007、2008年林業(yè)重點 9縣 (寬甸、鳳城、本溪、桓仁、新賓、清原、撫順、西豐、岫巖)在全省 44個縣 GDP、財政一般預算收入和農民人均純收入的位次可以看出:2007年 9縣的地區(qū)生產總值有 5個縣排在 30名之后,2008年有 6個縣排在 30名之后;2007年 9縣農民人均純收入都排在 20名之后,有 4縣排在 30名之后,2008年有 8縣排在 20名之后,5縣排在 30名之后;2007年 9縣的財政一般預算收入超過 3億元的僅有 1個縣,2008年低于 3億元的仍有 3個縣。

在這樣一種發(fā)展水平下,特別是在與下游地區(qū)發(fā)展存在巨大差距的情況下,遼東山區(qū)群眾思富心切,對開發(fā)本地森林和礦產資源、木材加工、牲畜業(yè)資源的愿望非常強烈,發(fā)展與保護的矛盾尖銳,生態(tài)環(huán)境面臨巨大壓力。

3.2 現(xiàn)行的生態(tài)公益林補助標準低

在遼東山區(qū)的許多地方,經營山林是農民收入的主要來源,而一旦劃為生態(tài)公益林就不能隨便經營,造成每畝林地平均每年機會成本損失為 41元、禁伐損失28.5元。在重點 9縣中有1 401萬畝重點公益林納入國家補償,每年每畝僅補助 10元;有1 180萬畝地方公益林和天然林商品林納入省里補償,每年每畝僅補助 5元。公益林現(xiàn)行的補助標準遠低于林地所產生的經濟效益,與保護和建設的實際需要相差太大,與林農的期望值相差甚遠,補償標準單一、靜態(tài),沒有根據實際情況確定合理的補償標準。而且由于補助過低,只夠集中用于基本管護的費用,不能發(fā)到農民的手中,嚴重影響了生態(tài)公益林經營者的積極性,更不利于生態(tài)公益林的保護和生態(tài)效益的發(fā)揮。

3.3 建設資金投入嚴重不足,森林資源仍在過量消耗

遼東山區(qū)每年生態(tài)建設資金存在巨大缺口。以桓仁縣為例,全縣在裸露地治理和林業(yè)建設等方面每年投入資金3 000多萬元,上級僅投入 300萬元。遼東山區(qū)農村生產生活用柴消耗過大,其替代能源——沼氣和生物質秸桿氣化集中供氣工程等推廣難度較大 (建一個沼氣池需每戶自籌 900元,建一個秸稈氣化站存在 70萬元缺口),農民難以負擔。

4 建立遼東水資源保護建設補償機制的對策和建議

4.1 樹立“共贏”的觀念

遼東山區(qū)水資源獲得補償其實質是生態(tài)環(huán)境保護的成果,省政府和下游地區(qū)政府進行補償是為了保障自己正常生活和經濟社會發(fā)展的需要,是對占有遼東山區(qū)優(yōu)質生態(tài)環(huán)境產品所付的費用。建立補償機制既可以激勵遼東山區(qū)進一步加強水源地生態(tài)環(huán)境保護,又可以激勵下游地區(qū)珍惜和節(jié)約水資源。同時,還可以促進工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村。所以建立水資源保護建設補償機制對遼東山區(qū)和下游是公平的和共贏的。其次,對遼東山區(qū)水資源保護建設實施補償不是救濟和救急,主要補償措施必須是機制化的、長效的,并輔助于階段性的或暫時性的補償措施。補償形式可以包括資金、實物、技術、開發(fā)項目等方面。

4.2 建立補償?shù)膶嵤C構

設立由發(fā)改委、財政、林業(yè)、環(huán)保、水利等部門聯(lián)合組成的“水資源保護建設補償管理辦公室”,盡快著手補償機制建立的調研。協(xié)調遼東山區(qū)和中部城市,建立遼東山區(qū)水資源保護建設補償聯(lián)席會議制度,借鑒國內外經驗,科學合理地確定對水資源保護建設實施補償?shù)姆秶?、渠道和標?先行試點,逐步推進,為進一步深入實施補償積累經驗。

4.3 建立水資源保護建設補償基金

基金建立可以考慮幾個方面資金來源:一是省財政收入。下游受益的發(fā)達地區(qū)已向省財政做出了巨大貢獻,政府有責任為這些地區(qū)支付一部分補償費。二是按照“誰受益、誰補償”的原則,下游受益的各設區(qū)市政府要以上一年度城市工農業(yè)和生活用水量為依據,按省里測算的標準從財政中支出補償資金,上繳省財政專戶,統(tǒng)一標準對上游地區(qū)為保護建設水資源做出貢獻的農民進行補償。三是在下游受益地區(qū)的城市供水價格中,或在提高城市供水價格的增量中,抽取一定比例,作為補償基金的一個資金源。據資料顯示,2008年全國 36個大中城市民用水價平均每噸3.77元,而作為嚴重缺水大城市的沈陽市民用水價平均每噸僅1.9元,與其發(fā)達的經濟發(fā)展水平不對稱,也不利于珍惜和節(jié)約水資源。所以,中部城市水價上調的空間較大,完全可以提取部分增量用于東部水資源建設的補償。四是重新核實上網電價,從利用當?shù)厮Y源發(fā)電收入中提取部分資金,從以當?shù)厣志坝^為主要旅游資源的景區(qū)門票收入中提取部分資金,納入補償基金。

4.4 實行異地開發(fā)和發(fā)展援助

中部城市應為提供生態(tài)屏障的遼東山區(qū)構筑一個發(fā)展平臺和空間,為其提供發(fā)展機會。比如,可在中部城市市區(qū)設立扶貧經濟技術開發(fā)區(qū),作為遼東某縣的開發(fā)用地,并給予一系列政策扶持,進行開發(fā)性補償。這是區(qū)域間生態(tài)補償?shù)挠行緩?既解決了上游的污染問題,也促進了生產力合理布局和區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。中部城市還可與遼東山區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)縣“結對子”進行經濟發(fā)展援助,包括礦產資源開發(fā)、環(huán)境友好型和勞動密集型產業(yè)轉移、項目合作建設、勞動力培訓和提供就業(yè)機會等。

4.5 明確遼東山區(qū)水源地特殊生態(tài)功能區(qū)定位

將遼東山區(qū)水資源保護建設及重要生態(tài)功能區(qū)的經濟社會發(fā)展納入相關規(guī)劃中,在項目、資金和政策上給予重點扶持。明確遼東山區(qū)水源地特殊生態(tài)功能區(qū)定位,對有關市、縣政府及領導實行新的綠色政績考核標準。

S719

A

1674-6341(2010)02-0006-02

2010-02-22

曹陽 (1973-),男,遼寧西豐人,高級工程師,碩士研究生,從事森林生態(tài)保護研究。

責任編輯:李增華