我國(guó)公民參與研究:歷程、問(wèn)題與前瞻

吳海杰

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理系,湖南長(zhǎng)沙410083)

公民參與的概念最初是在二戰(zhàn)前后由西方政治學(xué)者提出來(lái)的,此后逐漸成為現(xiàn)代政治學(xué)和公共行政學(xué)研究的一個(gè)重要范疇。公民參與作為一種新式的民主理論與實(shí)踐,已經(jīng)成為當(dāng)今國(guó)家民主政治發(fā)展和地方治道實(shí)踐和變革重要內(nèi)容,促進(jìn)有序和有效的公民參與更是成為中國(guó)政治和社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大課題。公民參與的概念和理論大約是1990年前后開(kāi)始引入中國(guó),并逐步升溫,公民參與研究的領(lǐng)域不斷拓寬,程度不斷加深,但總體上我國(guó)公民參與研究還存在不少問(wèn)題值得深入的探討。

一、我國(guó)公民參與研究的歷史進(jìn)程

回顧我國(guó)公民參與研究,大概的歷史脈絡(luò)為早期的政治學(xué)背景下的公民參與研究到公共行政領(lǐng)域以及基層治理治理過(guò)程中的公民參與研究,其間還包含公民參與的形式、途徑與機(jī)制的研究。

(一)政治學(xué)背景下的公民參與研究

公民參與的研究最初源自政治參與,甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi),兩者之間的區(qū)分是不清晰的,傳統(tǒng)意義上的公民參與主要是指政治參與,而政治參與屬于政治學(xué)研究主題,“它表現(xiàn)為人們通過(guò)政治投票和政治領(lǐng)導(dǎo)人選舉過(guò)程間接地參與國(guó)家政治和社會(huì)事務(wù)管理,被看作是政治民主的基石”。[1](P65)在我國(guó),早期的公民參與研究是作為民主政治的一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行的,1989年便有學(xué)者指出,“公民參與是衡量民主發(fā)展程度的標(biāo)準(zhǔn)”,“民主就是公民參與國(guó)家管理的制度”。[2](P34)同年,復(fù)旦大學(xué)政治與行政研究所國(guó)情調(diào)研組就我國(guó)公民的政治參與意識(shí)和行為模式的現(xiàn)狀、政治參與的內(nèi)在動(dòng)力與參與機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行了初步研究。90年代的公民參與研究主要表現(xiàn)為兩方面:一是對(duì)西方國(guó)家政治參與理論與實(shí)踐的介紹與評(píng)述;二是結(jié)合中國(guó)本土語(yǔ)境,對(duì)政治參與的涵義、特征、功能等基本理論問(wèn)題進(jìn)行初步探討。90年代中后期,有學(xué)者開(kāi)始結(jié)合中國(guó)政治生態(tài),闡釋了公民參與村民自治、人大選舉、政治協(xié)商、國(guó)家立法與決策、民主監(jiān)督等國(guó)家管理層面的現(xiàn)實(shí)圖景。[3](P112-115)可以說(shuō),在整個(gè)90年代,公民參與的研究主要集中于對(duì)參與理論內(nèi)涵和意義的初步闡釋和對(duì)參與在國(guó)家管理中的宏觀分析,而且,公民參與、大眾參與、政治參與等概念也沒(méi)有得到明顯的區(qū)分。隨著黨的十六大明確提出“健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與”,“有序公民參與”成為我國(guó)公民參與研究中的獨(dú)特詞匯,公民有序政治參與的形式、途徑及其與政治發(fā)展、政治民主、社會(huì)管理、基層民主等方面的內(nèi)在聯(lián)系逐漸成為公民參與研究的重要領(lǐng)域,孫柏瑛、魏星河、王維國(guó)等學(xué)者對(duì)此有系統(tǒng)的分析。

(二)公共行政領(lǐng)域的公民參與研究

在文獻(xiàn)脈絡(luò)中,公民參與源自美國(guó)20世紀(jì)40、50年代國(guó)家職能的擴(kuò)張,社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和代議制民主的困境使得調(diào)整政府與公民之間的關(guān)系成為當(dāng)時(shí)改革的方向之一,公民參與城市規(guī)劃、政府項(xiàng)目設(shè)立等公共行政過(guò)程成為學(xué)界熱點(diǎn)。在我國(guó),隨著體制轉(zhuǎn)型的日益加快,多元化利益格局的形成和公民社會(huì)的崛起,特別是2003年以后發(fā)生的一系列公眾要求參與的公共事件,公民參與逐漸從傳統(tǒng)意義上的政治參與擴(kuò)大到政策過(guò)程和公共行政領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)較早將公民參與的研究視角從政治學(xué)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共行政領(lǐng)域的以羅豪才、薄貴利、李圖強(qiáng)等學(xué)者較為典型。羅豪才在《健全公民參與機(jī)制推動(dòng)政治文明建設(shè)》一文中指出:“公民參與,不僅指公民的政治參與,即由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過(guò)程,還包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與”。[4]李圖強(qiáng)在其專著《現(xiàn)代公共行政中的公民參與》中,通過(guò)系統(tǒng)分析公民參與的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、公共行政與公民關(guān)系、公民參與在中國(guó)的實(shí)踐等,闡述了如何通過(guò)公民參與的介入建構(gòu)公共行政的民主治理模式。[5](P5-6)公共行政領(lǐng)域的公民參與研究大致可分為兩類:

一是公民參與整個(gè)行政過(guò)程或參與具體行政行為過(guò)程的研究。北京大學(xué)王錫鋅教授通過(guò)建構(gòu)公眾參與理念和制度分析框架,結(jié)合個(gè)案,較為全面地分析了行政決策體制、信息公開(kāi)、行政規(guī)則制定、政府績(jī)效評(píng)估、行政執(zhí)法等行政過(guò)程中的公眾參與問(wèn)題,[6]這些問(wèn)題基本上反映了公民參與行政過(guò)程的研究現(xiàn)狀。其中,行政決策體制及價(jià)格聽(tīng)證制度中公民參與機(jī)制的構(gòu)建與完善;政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的演變、理想模式與困難等問(wèn)題為研究重點(diǎn)與熱點(diǎn)。

二是公民參與公共政策過(guò)程或公共事務(wù)管理的研究。隨著信息時(shí)代的來(lái)臨、公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒服務(wù)型政府建設(shè)的要求,公民參與政策過(guò)程和公共事務(wù)治理成為廣泛的社會(huì)行動(dòng)和熱門的政治話語(yǔ),并引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。在公共政策與政府決策領(lǐng)域,環(huán)境保護(hù)問(wèn)題一直是公民參與研究的關(guān)注方向,主要有公民環(huán)境參與權(quán)、公民參與環(huán)境管理的意義和途徑,一直到近期的公民參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究;發(fā)源于浙江溫嶺等地的參與式預(yù)算改革實(shí)踐引發(fā)了學(xué)界對(duì)參與式預(yù)算國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)及其中國(guó)的價(jià)值、困境、前景與對(duì)策等問(wèn)題的思考;此外,城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、民生等領(lǐng)域的公共政策過(guò)程中公民參與問(wèn)題也是受關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在公共治理領(lǐng)域,隨著近年公共危機(jī)事件的頻繁發(fā)生,如何通過(guò)公民參與機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行公共危機(jī)治理及化解政府本身的治理危機(jī)逐漸納入學(xué)界的研究視野。公共事業(yè)管理中的公民參與問(wèn)題、城市拆遷過(guò)程中公民參與的困境與對(duì)策等也是公民參與研究的新興領(lǐng)域。還有學(xué)者在介紹國(guó)外理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上從“法律——政策——執(zhí)行”的角度對(duì)公共政策過(guò)程中的公民參與問(wèn)題進(jìn)行了總體分析。[7](P22-25)另外,盡管我國(guó)一些地方逐漸涌現(xiàn)公民參與的案例,但與此同時(shí)公民的非制度參與和基層的群體性事件卻越來(lái)越多,對(duì)此,探討公民參與在我國(guó)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題與困境及其對(duì)策的研究也開(kāi)始顯現(xiàn),但主要是從公民或政府單方面去探討問(wèn)題,而較少?gòu)墓駞⑴c的本質(zhì)即互動(dòng)性這個(gè)角度去提出對(duì)策。

(三)基層治理過(guò)程中的公民參與研究

公民參與一個(gè)重大轉(zhuǎn)向和發(fā)展趨勢(shì)是對(duì)農(nóng)村、社區(qū)等微觀領(lǐng)域治理重公民參與的重視和強(qiáng)調(diào)。按照蔡定劍教授的歸納,在基層治理層面,公民參與主要有:農(nóng)村村民民主治理;城市社區(qū)中的民主治理;新型居民區(qū)中的業(yè)主自治。[8](P37)長(zhǎng)期以來(lái)。以村民自治為代表的農(nóng)村基層民主制度,是公民參與視閾的民主化研究的重點(diǎn),學(xué)者們的研究主要集中在村民自治中國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系、如何提升農(nóng)民的參與意識(shí)與能力、培養(yǎng)具有積極“公民資格”的村民等方面,而且研究的重心在于村民選舉等農(nóng)民有序政治參與的途徑與機(jī)制。事實(shí)上,正如有學(xué)者指出的:“選舉只是解決“誰(shuí)統(tǒng)治”的政治問(wèn)題,并不能回答“如何統(tǒng)治”這種更具程序性的行政難題。[9](P25)本世紀(jì)初西方協(xié)商民主理論的引入及其在浙江、廣東等地的特色實(shí)踐,因其了知識(shí)界和政界的廣泛興趣,有學(xué)者認(rèn)為,“選舉加協(xié)商的互補(bǔ)性民主制度是中國(guó)特色的民主政治,協(xié)商民主可以彌補(bǔ)選舉民主的不足”。[9](P25)公民協(xié)商式參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理與鄉(xiāng)村公共秩序重構(gòu),公民協(xié)商式參與與鄉(xiāng)村公共空間拓展的內(nèi)在關(guān)系等問(wèn)題成為當(dāng)前探討的熱點(diǎn)。隨著城市社區(qū)治理的興起,社區(qū)治理框架中的公民參與也成為當(dāng)前的一個(gè)研究熱點(diǎn),主要有相關(guān)國(guó)外理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析,社區(qū)規(guī)劃中的公民參與,社區(qū)治理中公民的角色和參與機(jī)制、參與的障礙、原因及制度創(chuàng)新等。此外,近年來(lái)弱勢(shì)群體在公共管理中的參與及新生代農(nóng)民工的政治參與問(wèn)題也引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。

(四)公民參與的途徑、形式與機(jī)制研究

公民參與的形式、途徑和機(jī)制不僅反映著政治系統(tǒng)對(duì)公眾的開(kāi)放程度,也能夠折射出公眾的參與程度和對(duì)政治的態(tài)度,這方面的研究主要為:

一是對(duì)公民參與形式和途徑的分類和總結(jié)。楊光斌教授將參與分為法律認(rèn)可的制度性參與和體制外的非制度性參與,而蔡定劍教授則認(rèn)為,公民參與強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通與協(xié)商對(duì)話,在中國(guó)參與主要包括立法決策層面、政府管理層面、基層治理層面。[8](P38)事實(shí)上,按照學(xué)科與政治實(shí)踐發(fā)展的趨勢(shì),公民參與的形式認(rèn)定應(yīng)該從政治參與的含義中分離出來(lái),更加彰顯公民參與公共治理層面。根據(jù)學(xué)者們的總結(jié):我國(guó)目前的公民參與途徑主要為:聽(tīng)證制度、網(wǎng)上征求意見(jiàn)、公民論壇、咨詢委員會(huì)制度、公示制度、座談會(huì)、論證會(huì)、官民個(gè)別接觸、政府接待日制度、市長(zhǎng)熱線、旁聽(tīng)政府常務(wù)會(huì)議等。

二是公民參與的組織化研究。本質(zhì)上說(shuō),政府與公民權(quán)利關(guān)系的對(duì)等才能保證公民參與的實(shí)效性,唯有公民參與的組織化才能保障這一點(diǎn),而組織化的前提在于公民社會(huì)的成熟。在我國(guó),公民參與的組織化以賈西津、褚松燕等學(xué)者的研究較為典型。賈西津主要從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度,分析了公民權(quán)力的生長(zhǎng),特別是公民自組織的形成及其在公民參與中的作用等問(wèn)題。[10]褚松燕闡釋了構(gòu)建以社團(tuán)為主體的公民組織化參與結(jié)構(gòu)以及強(qiáng)化社團(tuán)對(duì)社會(huì)治理的組織化參與功能等問(wèn)題。[11](P250)但總體上,國(guó)內(nèi)對(duì)公民參與組織化的研究仍缺乏系統(tǒng)性與全面性。

三是公民網(wǎng)絡(luò)參與研究。近十年來(lái),隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用,我國(guó)公民參與狀況發(fā)生了巨大變化。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下,公民以前所未有的速度擴(kuò)展到政治發(fā)展、政策過(guò)程與公共事務(wù)治理中,給公共治理中政府與公民關(guān)系帶來(lái)重大的影響和沖擊,促成了公民網(wǎng)絡(luò)參與的興起。首先,在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民參與的意義方面,學(xué)者們的主要觀點(diǎn)大致包括:網(wǎng)絡(luò)公民參與削弱了信息集權(quán)控制的能力、增加了參與手段和途徑、提高了民眾參與的興趣和能力,同時(shí)推動(dòng)著公共組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化與決策權(quán)力的分散化,推動(dòng)國(guó)家民主政治的發(fā)展,形成新的“公共領(lǐng)域。在公民網(wǎng)絡(luò)參與的問(wèn)題方面,一些學(xué)者認(rèn)為,公民網(wǎng)絡(luò)參與的機(jī)會(huì)不均等導(dǎo)致社會(huì)分層,產(chǎn)生“數(shù)字鴻溝”;盲目地推行電子政務(wù),導(dǎo)致形式主義盛行;缺乏相應(yīng)的制度保障,高速的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展容易導(dǎo)致公民參與陷入無(wú)政府狀態(tài);信息擁擠影響公民的理性選擇等。但總體上,以網(wǎng)絡(luò)參與促進(jìn)民主發(fā)展仍然是被認(rèn)可的。不少學(xué)者就政治發(fā)展和公共管理中公民網(wǎng)絡(luò)參與的制度建設(shè)與路徑選擇、公共決策失范及其對(duì)策、公民網(wǎng)絡(luò)參與與政府創(chuàng)新等問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。但我國(guó)目前的網(wǎng)絡(luò)公民參與研究宏觀分析多于微觀研究,尚缺系統(tǒng)的理論研究與實(shí)證分析。

二、我國(guó)公民參與研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

公民參與在中國(guó)的起步較晚,盡管在地方治理過(guò)程中公民參與實(shí)踐不斷涌現(xiàn),但目前仍處于低水平和低質(zhì)量階段,相應(yīng)的理論研究更滯后于實(shí)踐發(fā)展,主要存在以下問(wèn)題:

第一,公民參與的宏觀分析多于具體微觀問(wèn)題的研究。目前國(guó)家層面的公民參與的制度框架已經(jīng)具備,對(duì)參與的制度化研究也比較多,但對(duì)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際、公民素質(zhì)與政府接納能力等方面來(lái)探討公民參與制度化的研究不足。面對(duì)一些地方在環(huán)境影響評(píng)估、項(xiàng)目選址、城市規(guī)劃與拆遷等公共問(wèn)題中公民參與力量的崛起,政府有成功應(yīng)對(duì)的案例,但還缺乏制度化的應(yīng)對(duì)策略與智慧,而學(xué)界對(duì)這方面的系統(tǒng)研究還未能及時(shí)跟進(jìn),不能給實(shí)踐以科學(xué)與前瞻的指導(dǎo)。

第二,國(guó)外理論與經(jīng)驗(yàn)的介紹與論述多于結(jié)合中國(guó)地方實(shí)際的研究。公民參與理論自國(guó)外引進(jìn)以來(lái),我國(guó)學(xué)者對(duì)西方公民參與的理論與一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了大量教科書(shū)式的介紹,豐富了公民參與研究的知識(shí)基礎(chǔ),但公民參與在我國(guó)有其獨(dú)特的歷史背景與政治語(yǔ)境,特別是對(duì)于公民參與階梯理論、參與形式步驟等前沿問(wèn)題不能僅停留于一般闡釋,而要具體問(wèn)題具體分析,而目前結(jié)合我國(guó)地方實(shí)際、政治生態(tài)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)等方面對(duì)公民參與的系統(tǒng)研究非常缺乏。

第三,價(jià)值意義層面的探討多于系統(tǒng)性的反思。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公民參與在推動(dòng)民主政治建設(shè)、提高政策執(zhí)行力等方面存在的價(jià)值和意義有大量探討,也趨于達(dá)成一致性共識(shí),但對(duì)于目前公民參與的低水平和低效性等現(xiàn)實(shí)困境缺乏系統(tǒng)性反思,大多數(shù)研究仍從政府或公民單方面因素來(lái)思考問(wèn)題,而缺乏從政府與公民間關(guān)系的角度來(lái)進(jìn)行反思與探討。

三、我國(guó)公民參與研究的前瞻思考

綜而觀之,公民參與經(jīng)歷了由單純的政治領(lǐng)域的參與向廣大公共事務(wù)領(lǐng)域的參與擴(kuò)大的過(guò)程,與此同時(shí),公民參與形式也從政治動(dòng)員式的參與轉(zhuǎn)向主動(dòng)性參與,對(duì)此,政府從理念、行為與制度安排上應(yīng)作如何調(diào)整,將公民參與納入到公共事務(wù)管理過(guò)程中來(lái)?目前,很多地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人在面對(duì)公民參與時(shí)還抱有回避、冷漠甚至壓制的思想,那么,能否讓公民參與成為地方政府改革與創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制而不是變?yōu)榫S穩(wěn)局面下的壓力因素?對(duì)于這些問(wèn)題還有待結(jié)合地方公民參與的具體實(shí)踐進(jìn)行深入探討。

其次,公民參與研究的本土化亟待加強(qiáng)。具體而言,公民參與是一個(gè)階梯上升的過(guò)程,在公民參與的過(guò)程中,政府與公民雙方應(yīng)如何消除認(rèn)知偏差,從程序性參與上升到實(shí)質(zhì)性參與,并以此達(dá)成政府與公民關(guān)系的良性互動(dòng),這方面的研究有賴于結(jié)合具體的國(guó)情分析來(lái)進(jìn)行探討。

再次,面對(duì)公民參與的現(xiàn)實(shí)困境,應(yīng)從觀念、制度、操作等層面,嵌入政府與公民間關(guān)系的視角展開(kāi)系統(tǒng)反思。事實(shí)上,公民參與的核心環(huán)節(jié)即政府與公民的互動(dòng),否則就是一種假參與或失效的參與。因而更需要研究的是:提升公民參與能力的同時(shí),相應(yīng)的政府的回應(yīng)能力如何培養(yǎng),政府與公民的合理對(duì)話機(jī)制如何構(gòu)建。

除此之外,隨著公共治理過(guò)程中一些新問(wèn)題的出現(xiàn),還有些問(wèn)題的研究急需加強(qiáng):比如政府應(yīng)如何避免網(wǎng)絡(luò)參與的無(wú)序與失范,并對(duì)之加以有效利用?政府如何將多元化的利益有機(jī)融合到制度化的利益調(diào)整過(guò)程中,并在這個(gè)過(guò)程中更加擴(kuò)大與優(yōu)化弱勢(shì)群體的參與渠道?

四、結(jié)語(yǔ)

綜而觀之,我國(guó)公民參與研究的主要?dú)v史脈絡(luò)為:從狹隘的政治參與研究到包括政治在內(nèi)的政策過(guò)程和公共事務(wù)中公民參與的研究;從宏觀的公民參與政治、政策與公共行政的研究到微觀的微觀的公民參與基層治理研究;從公民參與的理論引進(jìn)到公民參與的本土化研究;從現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的公民參與研究到虛擬的網(wǎng)絡(luò)公民參與研究。因此,當(dāng)前國(guó)內(nèi)公民參與研究的重點(diǎn)應(yīng)該是探索公民參與過(guò)程中政府與公民互動(dòng)關(guān)系與對(duì)話機(jī)制的構(gòu)建、政府回應(yīng)能力的培養(yǎng);公民參與地方治理的動(dòng)力機(jī)制與步驟層次;公民網(wǎng)絡(luò)參與的有效利用與弱勢(shì)群體政治參與等。

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