關(guān)于工程建設(shè)中實行項目法人責(zé)任制的思考

張冬雪

(河北天昕建設(shè)集團有限公司,河北 滄州 061000)

工程建設(shè)中實行的項目法人責(zé)任制,是我國改革與發(fā)展的新事物,順應(yīng)了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。在工程建設(shè)中實行項目法人責(zé)任制建立現(xiàn)代工程管理新機制,是在社會主義市場經(jīng)濟條件下,建設(shè)項目投資經(jīng)營體制改革的重大舉措。如何在工程建設(shè)項目中更好的實行項目法人責(zé)任制是我們工程建設(shè)管理工作中的一項重大任務(wù)。而目前我國工程建設(shè)項目法人責(zé)任制有利有弊,需要通過不斷深化改革,進一步規(guī)范和完善。

1 實行項目法人責(zé)任制的現(xiàn)實意義

1.1 項目法人在工程項目招投標階段的積極作用

項目法人招標,引進了市場競爭機制,形成了“政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與”的新的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投資運作體制,吸引了有實力的多元化經(jīng)濟實體參與項目的競爭和建設(shè),發(fā)揮了各個經(jīng)濟實體的投融資、建設(shè)、經(jīng)營及管理的積極性,促進了經(jīng)濟的發(fā)展,為跨地區(qū)、跨行業(yè)的投資創(chuàng)造了條件,在政府投資體制改革探索實踐中具有突出的創(chuàng)新性和借鑒意義。

首先,運用市場配置資源的基礎(chǔ)性作用和政府的宏觀調(diào)控作用,破解政府投資和市場機制相結(jié)合的難題,以實現(xiàn)“市場配置資源,資源配置更優(yōu)化”的戰(zhàn)略目標。這一制度,有效地實現(xiàn)了財政性資金的放大效應(yīng)和倍增效應(yīng),實現(xiàn)了財政性資金在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的退出機制,是財政性資金得到有效使用的高級形式。

項目法人招標方式運用于政府投資項目中,使得前期費用的實際承擔(dān)方式發(fā)生了根本性的變化,由過去的政府幾乎承擔(dān)前期所有費用轉(zhuǎn)變?yōu)橄扔烧畨|付、然后待投資人落實后,再由投資人對政府進行補償,這樣政府無需支付前期費用,前期費用由通過招投標選擇有能力的市場投資人來承擔(dān),顯著減輕了政府的財政負擔(dān)。

其次,成功進行項目法人招標,還促進了政府投資管理職能的轉(zhuǎn)變,使政府從經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y與建設(shè)中的社會資本的合作伙伴。引入競爭機制,提高了基礎(chǔ)設(shè)施的投資效益和運營效率,打破了以往“政府投資-主管部門經(jīng)營-經(jīng)營虧損-財政補貼”的舊體制模式,使政府能夠擺脫具體經(jīng)濟事務(wù)的糾纏,致力于項目建設(shè)運營的宏觀綜合把握,為吸引有能力的投資人進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域搭建好公平競爭的平臺。

總之,項目法人招標制的實施,打破了政府職能相互分割的局面,將政府投資項目作為統(tǒng)一的整體,本著“政府引導(dǎo)、市場化籌資為主,公開、公正、透明,加強管理防范籌資風(fēng)險”的原則,由綜合職能部門-發(fā)展計劃委員會牽頭進行項目法人招標。招標的公開條件明確要求雙向選擇,給予各類投資人公平的機會,與市場投資者進行信息的雙向交換、交流,雙方平等協(xié)商確定投資項目的具體事宜,簽訂特許權(quán)協(xié)議,其他各職能部門依照各自職能,在法定限度內(nèi)對項目行使各自職能管理權(quán),從而保證了市場化供給社會公共物品的條件下,各類投資和經(jīng)營主體可以不受所有制形式和地域的限制,依靠其自身的投資能力、經(jīng)營業(yè)績、信譽進入政府基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。

1.2 項目法人在工程建設(shè)中的投資控制作用

建設(shè)工程項目投資控制是每個建設(shè)者關(guān)心的重要內(nèi)容之一,工程項目的投資控制貫穿于項目建設(shè)的全過程,項目投資控制通過對項目建議書和可行性研究階段投資估算的審批后,項目法人責(zé)任制的實行使得投資規(guī)模得到了有效控制。在工程建設(shè)過程投資控制中,項目法人以合同管理為核心,在重視設(shè)計工作的同時,通過對材料設(shè)備價格的控制、施工組織設(shè)計的優(yōu)化、加強監(jiān)理計量控制、健全結(jié)算制度等手段達到預(yù)期的目標,實現(xiàn)建設(shè)資金的最大效益。

在工程項目的實施階段,項目法人始終以合同管理為核心,在重視設(shè)計工作的同時,通過對材料設(shè)備價格的控制、施工組織設(shè)計的優(yōu)化、加強監(jiān)理計量控制、健全結(jié)算制度等手段成功實現(xiàn)投資控制的預(yù)期目標。

2 項目法人責(zé)任制在實施過程中存在的問題

2.1 關(guān)于項目法人的設(shè)立問題

由國家財政投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目,由于《暫行規(guī)定》對項目法人如何組建、按何種機制運行未作清楚的、科學(xué)的、強制性的規(guī)定,其法人是由項目的主管部門相關(guān)的行政管理機關(guān)來組織設(shè)立的,人員由該主管單位的各部門派遣,項目的法定代表人往往由該單位第一把手兼任,各人員的人事關(guān)系大多留在原單位,項目實施完成后仍回原單位,不能達到按政企分開的原則組建項目法人的要求。組建項目法人的機構(gòu)沒有能夠承擔(dān)民事責(zé)任的財產(chǎn),其組建的項目法人沒有資本金,不能設(shè)立為有限責(zé)任公司或股份有限公司,項目法人的七項職能,尤其是“債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值”很難兌現(xiàn)。

2.2 行政領(lǐng)導(dǎo)對項目法人的行政干預(yù)過多,項目法人難于獨立經(jīng)營

對于財政投資的項目,由于項目投資是由國家和地方財政來完成的,各地為保證項目的順利實施,項目法人的領(lǐng)導(dǎo)班子大多由各級行政管理機關(guān)的負責(zé)人組成,項目法人仍由政府領(lǐng)導(dǎo),項目管理主要以行政管理為主,經(jīng)濟手段為輔。項目法人成了與政府、主管部門關(guān)系模糊不清的臨時機構(gòu),同政府有著千絲萬縷的關(guān)系,責(zé)、權(quán)、利難以明確,項目的實施與監(jiān)督不能有效分離。政府部門不能對項目法人實施有效的監(jiān)督,項目建設(shè)資金成了某些政府部門領(lǐng)導(dǎo)的小金庫,任意挪用,部分領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗,把項目的實施當(dāng)成撈取個人利益的機會,導(dǎo)致“豆腐渣”工程的產(chǎn)生。

2.3 項目法人沒有項目的前期決策權(quán)

依照《暫行規(guī)定》新上項目在項目建議書被批準后,開始組建項目法人籌備組,有關(guān)單位在申報項目可行性研究報告時須同時提出項目法人組建方案,項目可行性研究報告經(jīng)批準后,正式確定項目法人。這就意味著項目法人是在項目決策后成立的,沒有參與項目建議書階段包括立項評估、可行性研究階段的工作,沒有項目的前期決策權(quán)。項目的前期決策權(quán)掌握在政府和主管部門手中。政府和主管部門只有權(quán)利,沒有責(zé)任。許多地方為爭投資,爭項目,沒有實事求是地對項目進行論證,進行了錯誤的項目決策。而項目前期決策恰恰是建設(shè)項目建設(shè)的關(guān)鍵因素,投資效益的好壞,項目建設(shè)的成敗,直接與決策階段的工作質(zhì)量有關(guān)。

2.4 項目法人不能有效地控制成本,直接損害了國家的利益

非經(jīng)營性項目的項目法人沒有資本金,只有國家財政投資的項目建設(shè)資金,沒有承擔(dān)民事責(zé)任的能力和基礎(chǔ)。項目法人的管理不涉及違法行為所造成的罰款、違約金、索賠以及其他損失。這些損失都計入工程成本,導(dǎo)致政府投資項目的成本過高,直接損害了國家的利益。

3 對項目法人責(zé)任制的一點改進建議

3.1 利用合同來規(guī)范政府及項目法人的行為,減少行政干預(yù)

政府應(yīng)作為投資方之一或項目的資助者與項目法人訂立合同,明確規(guī)定項目實施地的地方政府、項目法人的權(quán)利義務(wù)。合同必須具體詳細,有可操作性,由地方政府完成的協(xié)調(diào)工作、提供的資金、條件、地方政府必須按合同規(guī)定全面履行,如有違約,必須承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。項目法人應(yīng)提供的資金、條件要在合同中明確,其負責(zé)實施的項目必須達到合同規(guī)定的功能、規(guī)模、造價、工期和質(zhì)量要求。政府應(yīng)依照合同分期進行檢查,對于項目法人的違約,由項目法人向政府承擔(dān)賠償責(zé)任。

3.2 采取措施讓項目法人參與項目的決策工作

改變項目的立項辦法和審批程序,應(yīng)當(dāng)先有法人,后有項目,擴大法人主體的決策權(quán)限。對于必須由國家來投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目和社會公益項目,國家有關(guān)機構(gòu)也可本著改變某地區(qū)的生存環(huán)境為目的,提出在該地區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的意向,從項目的前期決策階段就開始招標,確定項目法人,再由項目法人根據(jù)情況開展其他階段的工作。

3.3 用法律來規(guī)范政府投資項目的管理者的權(quán)利和義務(wù)

制訂《國家投資項目管理法》,依法對國家建設(shè)項目實施管理,盡快制訂國家投資項目管理法,在該法中要首先明確規(guī)定國家投資項目的范圍,真正做到政府只辦市場辦不了的事情,政府投資只能用于建設(shè)影響國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的非競爭性項目。其次要詳細規(guī)定項目法人的設(shè)立辦法、資格要求、減少項目法人設(shè)立的彈性,解決政府機構(gòu)與項目法人不能有效分離的問題。最后還應(yīng)建立國家投資項目的監(jiān)督機制,明確規(guī)定國有資產(chǎn)管理部門為政府投資項目的監(jiān)督者,并對其監(jiān)督的范圍、方法進行全面的規(guī)定?！秶彝顿Y項目管理法》與《合同法》、《招標投標法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)一起形成嚴密的、科學(xué)的國家投資項目管理的法律體系。

4 結(jié)論與展望

項目法人責(zé)任制是我國現(xiàn)行項目管理實行的“四制”之一,是抓好項目管理最基礎(chǔ)和最重要的環(huán)節(jié)。我們在大力進行項目建設(shè)的同時,為了加強項目管理,提高項目管理水平,要加強工程項目建設(shè)各方的法人責(zé)任制,遵循項目法人責(zé)任制規(guī)則,使我國項目法人制走向科學(xué)化管理軌道,真正實現(xiàn)由項目法人對建設(shè)項目的籌劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸、保值、增值全過程負責(zé),使國家投資項目的利益得到有效的保護。

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