高等教育市場(chǎng)中我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變與定位
——基于高等教育的外部效應(yīng)

李亞楠

(中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢 430074)

高等教育市場(chǎng)中我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變與定位
——基于高等教育的外部效應(yīng)

李亞楠

(中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢 430074)

高等教育市場(chǎng)中,高等教育不僅需要市場(chǎng)調(diào)節(jié),其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的外部效應(yīng)決定了政府進(jìn)行適度干預(yù)不僅可能,而且十分必要。政府的介入能夠有效防止因市場(chǎng)失靈帶來(lái)的高等教育內(nèi)外部問(wèn)題,進(jìn)而提高高校的教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。因此,本文通過(guò)對(duì)高等教育的外部性分析,轉(zhuǎn)變政府的管理模式,使我國(guó)高等教育由政府控制模式向政府監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變,從而定位政府在高等教育市場(chǎng)中的職能。

政府;高等教育;外部效應(yīng);職能轉(zhuǎn)變;職能定位

隨著我國(guó)高等教育發(fā)展規(guī)模越來(lái)越龐大,各級(jí)政府面對(duì)日益增長(zhǎng)的高等教育支出也越來(lái)越感到力不從心。高等教育對(duì)個(gè)人收益帶來(lái)的好處顯而易見(jiàn),但對(duì)受教育者以外的人乃至一個(gè)國(guó)家或社會(huì)帶來(lái)的利益常常被忽視,這種利益就是教育的外部效應(yīng)。外部效應(yīng)的存在將使所謂帕累托的最佳條件不可能達(dá)到,從而使高等教育市場(chǎng)不會(huì)達(dá)到最佳的資源配置狀態(tài)。高等教育市場(chǎng)本身不具有自發(fā)機(jī)制,對(duì)此在高等教育領(lǐng)域,政府的介入顯然完全有可能而且有必要,政府的適度干預(yù)能夠有效防止市場(chǎng)失靈帶來(lái)的高等教育內(nèi)外部問(wèn)題。因此,我國(guó)政府在對(duì)高等教育進(jìn)行管理的過(guò)程中既要適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制避免政府失靈,同時(shí)也不能放松政府的必要指導(dǎo)和調(diào)控以避免市場(chǎng)失靈,轉(zhuǎn)變管理模式,將角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者而不是控制者,積極轉(zhuǎn)變政府管理職能。

1 經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部效應(yīng)釋義

在現(xiàn)實(shí)生活中,單個(gè)生產(chǎn)者或消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生的私人成本和收益與該行為的社會(huì)成本和收益一致,既無(wú)成本外溢,也無(wú)收益外溢,這種理想的狀態(tài)并不成立。一般而言,單個(gè)生產(chǎn)者或消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)常常給社會(huì)上的其他人帶來(lái)影響。當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他人產(chǎn)生附帶的成本或收益時(shí),外部經(jīng)濟(jì)效果便發(fā)生了。外部效應(yīng),簡(jiǎn)單地說(shuō),就是指某些經(jīng)濟(jì)主體的行為影響了其他經(jīng)濟(jì)主體,卻沒(méi)有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本費(fèi)用或沒(méi)有獲得應(yīng)有的報(bào)酬的現(xiàn)象。外部效應(yīng)一般按照可能對(duì)承受者產(chǎn)生的結(jié)果來(lái)分,包括正的外部效應(yīng)(也稱(chēng)外部經(jīng)濟(jì))和負(fù)的外部效應(yīng)(也稱(chēng)外部不經(jīng)濟(jì))。[1]外部效應(yīng)的存在使產(chǎn)品的成本(收益)與為產(chǎn)品的成本(價(jià)格)脫離,不利于社會(huì)資源的配置,所以需要政府干預(yù)。對(duì)于對(duì)其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體造成了良好的影響,但是卻未獲得應(yīng)得報(bào)酬的正外部效應(yīng),政府會(huì)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼,以鼓勵(lì)這種行為的發(fā)生。而對(duì)于對(duì)其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體造成了不良的影響,但是卻未得到應(yīng)有的懲罰的負(fù)外部效應(yīng),政府會(huì)通過(guò)一系列的罰款、管制或者制定一些標(biāo)準(zhǔn)等措施,盡量減少外部效應(yīng)的損失。一般來(lái)說(shuō)公共產(chǎn)品是具有正外部效應(yīng)的,也正是因?yàn)楣伯a(chǎn)品給其他人帶來(lái)了好處,公共產(chǎn)品的提供者卻不能夠得到應(yīng)有的報(bào)酬,所以“經(jīng)濟(jì)人”是不愿意提供公共產(chǎn)品的,而只能依靠政府來(lái)提供。本文對(duì)高等教育的分析正是從正外部性展開(kāi)的。

2 高等教育的正外部性決定高等教育市場(chǎng)需要政府發(fā)揮作用

高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,產(chǎn)品的外部正效應(yīng)是指生產(chǎn)者或消費(fèi)者的生產(chǎn)消費(fèi)活動(dòng)會(huì)給社會(huì)上其他成員帶來(lái)益處,但自己卻不能由此而得到補(bǔ)償,私人活動(dòng)的水平常常要低于社會(huì)所要求的最優(yōu)水平。因?yàn)榇嬖谶@種不直接反映在市場(chǎng)中的效應(yīng),就造成了市場(chǎng)失靈以及完全競(jìng)爭(zhēng)條件下的資源配置將偏離帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。[2]高等教育具有外部正效應(yīng)的本質(zhì)特征,它的外部正效應(yīng)的承受者為社會(huì),主要表現(xiàn)為其科技發(fā)明可以推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高,改善人民的生活質(zhì)量,通過(guò)傳播科學(xué)文化知識(shí),提高人口素質(zhì),為人類(lèi)社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)良好的文化氛圍,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展[3]。

高等教育產(chǎn)品的外部正效應(yīng)的存在導(dǎo)致其由市場(chǎng)決定的供應(yīng)量或需求量小于效率要求的水平,在高等教育市場(chǎng)中,決定高等教育產(chǎn)品價(jià)格的應(yīng)該是供應(yīng)量與需求量。教育的供給和需求包含了有關(guān)教育成本和教育收益的重要信息。一個(gè)人通過(guò)教育投資提高了生產(chǎn)技能,從而可以增強(qiáng)個(gè)人的生產(chǎn)力,并提高收入,這是他的教育收益。而為此付出的費(fèi)用及放棄的收入,則為他的教育成本。理性的自我利益投資者是不愿意為具有外部效益產(chǎn)品進(jìn)行投資的,教育投資傾向有可能低于社會(huì)需求,并產(chǎn)生效率損失。在這種情況下,將政府提供和市場(chǎng)提供相結(jié)合可以使效率損失減少。

2.1 高等教育外部正效應(yīng)的存在決定了高等教育成本的分擔(dān)者應(yīng)該是政府和受教育者本人。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,糾正外部效應(yīng)所造成的資源配置不當(dāng),就要使得提供教育的高校的利益與社會(huì)利益相等。那么,高等院校的培養(yǎng)成本首先應(yīng)該從接受該產(chǎn)品的消費(fèi)者處得到補(bǔ)償,其次要從政府那里得到相應(yīng)的補(bǔ)償,無(wú)論是何種情況,都需要政府發(fā)揮其作用,只要政府采取措施使得供給者成本與供給者利益與相應(yīng)的社會(huì)成本和社會(huì)利益相等,則資源配置便可達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

2.2 高等教育市場(chǎng)的均衡價(jià)格是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果,它能夠使市場(chǎng)處于均衡狀態(tài)。如果為了讓某些低收入的消費(fèi)者能夠接受高等教育而降低價(jià)格,將會(huì)打破均衡,造成市場(chǎng)秩序的混亂和資源配置效率低下。在我國(guó)政府應(yīng)該發(fā)揮其宏觀職能,從建立社會(huì)保障體制和社會(huì)助學(xué)、貸學(xué)體系入手來(lái)解決低收入者不能接受高等教育的問(wèn)題,為受教育者提供均等機(jī)會(huì)。[4]

由于高等教育存在正向外部效應(yīng),高等教育完全由市場(chǎng)來(lái)生產(chǎn)會(huì)產(chǎn)生一些不利影響,人們不可能自愿地走到一起解決外部效應(yīng)問(wèn)題,如果第三者的人數(shù)很多,解決問(wèn)題的交易成本就太高。因此,政府有必要在這一領(lǐng)域發(fā)揮自己的特殊作用,以非市場(chǎng)的方式去矯正或解決高等教育的外部效應(yīng)問(wèn)題。

3 政府管理高等教育的職能轉(zhuǎn)變方向

政府要在高等教育市場(chǎng)中發(fā)揮自己的職能,改變過(guò)去傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管理模式,轉(zhuǎn)變職能方向,變控制者為監(jiān)督者,要從以下方面著手:

3.1 從“大政府、小社會(huì)”到“小政府、大社會(huì)”

“大政府、小社會(huì)”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)的產(chǎn)物,各種問(wèn)題都是政府來(lái)管,從而使社會(huì)各方面的職能萎縮?！靶≌⒋笊鐣?huì)”是要原先政府管理高等教育的職能轉(zhuǎn)移到市場(chǎng),只管市場(chǎng)管不了的事,調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈。轉(zhuǎn)移給高等學(xué)校自主權(quán),實(shí)行政校分離,讓高校自主負(fù)責(zé)、自我發(fā)展、自我約束,實(shí)行高校后勤社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。

3.2 從模糊的政府角色定位到清晰的政府定位[5]

在政府控制模式下,政府的角色是多重而混淆的,政府既是高校的實(shí)際舉辦者又是行政管理者,還是事實(shí)上的辦學(xué)者,政校不分。在政府監(jiān)督模式中,政府的角色明確定位,政府作為大學(xué)的行政管理者要與舉辦者的角色分離,與大學(xué)的辦學(xué)者也要分離,相應(yīng)的職權(quán)也必須加以區(qū)別界定。

3.3 從直接的行政控制為主到間接宏觀調(diào)控為主

在高等教育國(guó)家監(jiān)督模式中,政府調(diào)節(jié)體系應(yīng)以間接宏觀調(diào)控為主,以直接行政控制為輔。通過(guò)逐步淡化政府對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù),進(jìn)一步調(diào)整管理的范圍和內(nèi)容,由過(guò)程管理轉(zhuǎn)化為目標(biāo)管理;加快更新和完善管理的手段和方法,建立健全高等教育行政的輔助機(jī)構(gòu)和組織,使政府對(duì)高等教育的管理從過(guò)去微觀層面的規(guī)劃者、管理者與控制者的優(yōu)越地位,逐漸轉(zhuǎn)換成宏觀管理層面的“競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則制定者”、“正確信息提供者”、“公正客觀的評(píng)鑒者”、“合法性的監(jiān)督者”等角色。

3.4 從中央集權(quán)走向中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合

我國(guó)傳統(tǒng)的高等教育管理體制是中央集權(quán)型的。高等教育監(jiān)督模式注重中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合。一方面,教育部不應(yīng)管理高校日常事務(wù),只作為政策決策者和規(guī)劃者。另一方面,下移管理重心,加大地方統(tǒng)籌力度,在高等教育領(lǐng)域?qū)嵤白ゴ蠓判　睉?zhàn)略,中央管理那些綜合性強(qiáng)、基礎(chǔ)雄厚的示范性大學(xué),地方主要管理那些小型的與地方聯(lián)系緊密的地方性高校。

4 政府管理高等教育的職能定位

4.1 政府對(duì)高等教育的宏觀管理職能[6]

由于政府與高校之間主體角色出現(xiàn)分化,政府需要變辦學(xué)校為辦教育。在宏觀管理方面,政府要理順管理關(guān)系,依法管理。高校是在市場(chǎng)規(guī)則下運(yùn)行的組織群體,不同層次類(lèi)型的學(xué)校辦學(xué)主體不同。對(duì)于公立高校,政府是舉辦主體,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由政府撥款,政府應(yīng)實(shí)行成本分擔(dān)型財(cái)政模式,引入多元化財(cái)政渠道,對(duì)應(yīng)的高等教育管理體制模式也不能沿用陳舊的模式,政府應(yīng)擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán);對(duì)于民辦高校,辦學(xué)主體來(lái)自于非政府的各種社會(huì)力量,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也主要是非政府撥款,管理體制實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。因此,各級(jí)政府要保障民辦高校能夠依法自主辦學(xué)。

4.2 政府對(duì)高等教育提供服務(wù)職能

高等教育領(lǐng)域內(nèi)高校之間的競(jìng)爭(zhēng)旨在為了自身的發(fā)展而爭(zhēng)取有限的社會(huì)資源。因此,“信息”對(duì)于高等教育管理體制改革至關(guān)重要。政府要實(shí)現(xiàn)從管制型向服務(wù)型的角色轉(zhuǎn)變,真正突顯政府公共服務(wù)的教育職能。既可以通過(guò)制定有效的制度規(guī)則維護(hù)公平配置高等教育資源的機(jī)制,建立良好的市場(chǎng)秩序,為高校的改革發(fā)展提供公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境;也可以收集和整理國(guó)內(nèi)外高等教育的信息和數(shù)據(jù),為學(xué)生提供信貸優(yōu)惠等。[7]

4.3 政府對(duì)高等教育的評(píng)估和監(jiān)督職能

政府應(yīng)設(shè)立大學(xué)辦學(xué)方向和辦學(xué)水平的權(quán)威性評(píng)估機(jī)構(gòu),對(duì)大學(xué)的辦學(xué)方向和辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行制度化的監(jiān)督和引導(dǎo);同時(shí)政府應(yīng)組織各種社會(huì)力量對(duì)大學(xué)進(jìn)行多方面的評(píng)估,促進(jìn)社會(huì)評(píng)估機(jī)制的建立。同時(shí),《高等教育法》還明確規(guī)定了政府是高校的監(jiān)督機(jī)關(guān),政府要承擔(dān)起完善高等教育法律法規(guī)、創(chuàng)建高等教育市場(chǎng)監(jiān)管和法律監(jiān)督機(jī)制,對(duì)高等教育管理中可能出現(xiàn)的某些不良行為加以制裁和懲罰的責(zé)任。

[1] 薩繆爾森,諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,1992.

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[4] 伯頓·R·克拉克.高等教育系統(tǒng)[M].杭州:杭州大學(xué)出版社,1994.

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1671-8275(2010)03-0069-02

2010-03-17

李亞楠(19852),女,河南平頂山人,中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)與管理專(zhuān)業(yè)2008級(jí)碩士研究生。研究方向:高等教育管理、教師財(cái)政學(xué)。

責(zé)任編輯:海 藍(lán)