論監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化及實(shí)現(xiàn)路徑

龍志貴,王牌

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410006)

論監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化及實(shí)現(xiàn)路徑

龍志貴1,王牌2

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410006)

監(jiān)督權(quán)是權(quán)力運(yùn)行過程中不可或缺的保障性機(jī)制,監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的正常運(yùn)行具有重要的意義。監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于監(jiān)督要有實(shí)效,而監(jiān)督具有實(shí)效的一個(gè)重要條件是監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化,即監(jiān)督權(quán)具有合理性和可操作性。所以,在當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮其作用的情況下,應(yīng)當(dāng)不斷探索如何使我國(guó)的監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化,推動(dòng)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

監(jiān)督權(quán),實(shí)質(zhì)化,路徑

監(jiān)督權(quán)是權(quán)力運(yùn)行過程中不可或缺的保障性機(jī)制,也是民主政治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于監(jiān)督要有實(shí)效,而監(jiān)督的實(shí)效依賴于很多因素,其中最重要的因素是監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化,即使監(jiān)督權(quán)具有合理性和可操作性。所以,在我國(guó)監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮其作用的情況下,應(yīng)當(dāng)不斷探索如何使我國(guó)的監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化,推動(dòng)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

一、有效性是監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)所在

作為政治、法律意義上的監(jiān)督,是指一部分社會(huì)組織或個(gè)人依照法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)力、程序?qū)α硪徊糠稚鐣?huì)組織或個(gè)人的行為所進(jìn)行的監(jiān)察、督導(dǎo)的活動(dòng)。監(jiān)督是一種權(quán)力,稱為監(jiān)督權(quán),與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相對(duì)應(yīng),在權(quán)力運(yùn)行過程中三者相互配合,共同完成權(quán)力設(shè)定的目的。監(jiān)督權(quán)在權(quán)力運(yùn)行過程中有著重要的地位,它是權(quán)力正常運(yùn)行過程中不可或缺的構(gòu)成性機(jī)制,缺少監(jiān)督權(quán)的權(quán)力將不完整。同時(shí),監(jiān)督權(quán)也是權(quán)力運(yùn)行過程的保障性機(jī)制,可以對(duì)權(quán)力可能出現(xiàn)的偏差和背離進(jìn)行預(yù)防、控制和糾正。所以,監(jiān)督權(quán)的目的就是要使監(jiān)督實(shí)現(xiàn),即使監(jiān)督權(quán)設(shè)定的要求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。而要使監(jiān)督實(shí)現(xiàn)其關(guān)鍵就是要使監(jiān)督權(quán)有實(shí)效,即監(jiān)督權(quán)能夠充分發(fā)揮效應(yīng)。因此,有效性是監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)所在。

監(jiān)督權(quán)的有效性是由多種條件產(chǎn)生的,這些條件可以分為,(1)監(jiān)督權(quán)的合理性。監(jiān)督權(quán)的合理性,是監(jiān)督產(chǎn)生實(shí)效的前提。監(jiān)督權(quán)的合理性分為權(quán)力內(nèi)容的合理性和權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性。權(quán)力內(nèi)容的合理性是指監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容規(guī)定符合社會(huì)的需求,對(duì)社會(huì)腐敗現(xiàn)象能夠達(dá)到標(biāo)本兼治的效果,而權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性是指監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)有利于監(jiān)督效果的發(fā)揮,設(shè)計(jì)合理,(2)監(jiān)督制度的整體有效性。監(jiān)督體系應(yīng)該是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的,圍繞監(jiān)督實(shí)施的各項(xiàng)制度是相互配套的。監(jiān)督的實(shí)效在一定程度上就取決于這些制度是否健全、合理、統(tǒng)一、高效。任何一種監(jiān)督的實(shí)效都是不可能完全由其自身決定的,如果它所處的整體環(huán)境不好,它本身再具有合理性,也是無(wú)法真正發(fā)揮作用的;(3)其它社會(huì)因素。監(jiān)督是社會(huì)的組成部分,不可能脫離社會(huì)而存在,因此監(jiān)督的實(shí)效必然受到其他社會(huì)因素的制約。監(jiān)督的有效性要依賴于國(guó)家的基本制度,比如國(guó)家政權(quán)的組成方式、國(guó)家的結(jié)構(gòu)等,要依賴于國(guó)家的管理體制和運(yùn)行機(jī)制,要依賴于人的思想觀念問題,等等。在監(jiān)督權(quán)有效性的產(chǎn)生條件中,監(jiān)督權(quán)的合理性是前提和基礎(chǔ)。監(jiān)督權(quán)具有合理性并不意味著監(jiān)督一定會(huì)有效,但是如果監(jiān)督權(quán)不具有合理性,那么監(jiān)督就肯定無(wú)效。因?yàn)槿绻O(jiān)督權(quán)缺乏合理性則整個(gè)監(jiān)督制度就失去了基礎(chǔ)。監(jiān)督權(quán)的合理性是一種結(jié)果狀態(tài),要達(dá)到監(jiān)督權(quán)的合理性這一狀態(tài)就要通過一系列的方式方法進(jìn)行運(yùn)作,我們把這一過程叫做監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化。監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化就是一個(gè)使監(jiān)督權(quán)從不合理到監(jiān)督權(quán)具有合理性的過程,是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,也是一個(gè)改革的過程。因?yàn)橐淖儽O(jiān)督無(wú)效或者效果不佳的現(xiàn)狀,就勢(shì)必要進(jìn)行改革,而改革的著力點(diǎn)無(wú)非就在三個(gè)方面,也就是監(jiān)督有效性的三個(gè)產(chǎn)生條件,監(jiān)督權(quán)的合理性、監(jiān)督制度的整體有效性和其它社會(huì)因素。從成本價(jià)值來(lái)看,監(jiān)督制度的整體有效性和其它社會(huì)因素的改進(jìn)是一個(gè)復(fù)雜的過程,涉及面廣,制約因素多,如果從這兩個(gè)方面著手進(jìn)行改革其成本是可想而知的。而監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化相比起來(lái)就要容易得多,在改革阻力上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其余兩者,所以成本較小,從收益價(jià)值來(lái)看,監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化是監(jiān)督有效的前提條件,沒有監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化就不會(huì)有監(jiān)督的有效性。而且監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化有可能帶動(dòng)監(jiān)督制度的整體有效性,以及在實(shí)質(zhì)化過程中增加對(duì)其它社會(huì)因素的適應(yīng)性。因此,監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化的成本價(jià)值最低,而收益價(jià)值最高,所以監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化是改變監(jiān)督不力現(xiàn)狀,使監(jiān)督有效的最佳著力點(diǎn)和突破口。

二、監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化的主要構(gòu)成要素

監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化的主要構(gòu)成要素包括兩個(gè)方面,一是要使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容具有合理性,二是要使監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)具有合理性。

監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容要合理。即監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容要體現(xiàn)社會(huì)的需求,要體現(xiàn)監(jiān)督的應(yīng)有效力。監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的合理性,首先表現(xiàn)在對(duì)腐敗行為要標(biāo)本兼治。腐敗行為是權(quán)力濫用的表現(xiàn),對(duì)腐敗行為的治理是監(jiān)督權(quán)的主要職責(zé)。但是對(duì)腐敗行為的治理不能僅僅治理腐敗現(xiàn)象,而應(yīng)對(duì)導(dǎo)致腐敗的權(quán)力濫用也進(jìn)行治理。因?yàn)楦瘮‖F(xiàn)象只是“標(biāo)”,它有多種表現(xiàn)形式,治理了這一種腐敗現(xiàn)象,另一種新的現(xiàn)象又會(huì)出現(xiàn),而權(quán)力濫用才是“本”,是導(dǎo)致腐敗的原因。要想對(duì)腐敗現(xiàn)象達(dá)到徹底治理的目的就要標(biāo)本兼治,否則腐敗現(xiàn)象只會(huì)越來(lái)越多,難以治理。其次,表現(xiàn)在事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督并重。監(jiān)督權(quán)主要是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,是為了防止權(quán)力偏離正常軌道,以及使權(quán)力回到正常軌道的一種權(quán)力,我們可以把它細(xì)分為事前的預(yù)防、事中的控制和事后的懲治。相比而言,事前預(yù)防與事中控制是最有效而且成本也是最小的,因?yàn)榇藭r(shí)權(quán)力仍然處于正常和可控制的狀態(tài),尚未造成重大的損害后果,而如果是事后懲治的話,事件本身就已經(jīng)造成了重大的損害。另外,事后懲治要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力,會(huì)令人疲于應(yīng)付。因此,對(duì)監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的規(guī)定,要重視對(duì)腐敗的事前預(yù)防和事中控制,而不僅僅是事后的懲治。

監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)要合理。監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu),就是監(jiān)督權(quán)的具體運(yùn)行操作機(jī)制。監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)合理,就是監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)必須是具體的、嚴(yán)密的、合理的、可操作的。監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)可以分為內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)講,要合理就要使監(jiān)督權(quán)的三大環(huán)節(jié)健全完備,一是知情環(huán)節(jié)。監(jiān)督監(jiān)督,先要有“監(jiān)”,后才有“督”。在現(xiàn)代,“監(jiān)”就是知情權(quán),就是監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督信息的獲得。只有在監(jiān)督者知道信息的情況下,才能依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)被監(jiān)督者是否處于正常的情況做出判斷。所以,知情環(huán)節(jié)是進(jìn)行有效監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。二是督促環(huán)節(jié)。監(jiān)督主體在掌握了監(jiān)督信息后,就會(huì)對(duì)被監(jiān)督者處于一個(gè)什么樣的狀態(tài)做出判斷,如果發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者的行為違反了法律的規(guī)定,權(quán)力已經(jīng)偏離了正常的軌道,那么監(jiān)督者就會(huì)依據(jù)法律向被監(jiān)督者提出糾正偏差的要求,督促被監(jiān)督者按照一定的程序進(jìn)行糾正,使權(quán)力回到正常的軌道上來(lái)。所以,督促環(huán)節(jié)是監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)。三是保障環(huán)節(jié)。保障環(huán)節(jié)就是保障知情環(huán)節(jié)和督促環(huán)節(jié)有效的一個(gè)環(huán)節(jié)。監(jiān)督主體如果不能獲取監(jiān)督信息,或者在獲取信息后,向被監(jiān)督者發(fā)出督促建議,要求被監(jiān)督者糾正違法錯(cuò)誤行為,而被監(jiān)督者不遵照監(jiān)督者的意思去辦時(shí),那么監(jiān)督者的監(jiān)督行為就會(huì)歸于無(wú)效。因此,監(jiān)督就必須有一個(gè)保障環(huán)節(jié),賦予監(jiān)督者有制裁或處理被監(jiān)督者的力量。

從外部結(jié)構(gòu)來(lái)講,監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)要合理,就是監(jiān)督權(quán)要有獨(dú)立性和相對(duì)平衡性。監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性,首先是指監(jiān)督權(quán)不隸屬于被監(jiān)督的權(quán)力。如果監(jiān)督權(quán)要服從于被監(jiān)督的權(quán)力,那么即使能夠發(fā)現(xiàn)問題也不會(huì)有效果,因?yàn)檫@種監(jiān)督權(quán)根本就不會(huì)對(duì)監(jiān)督對(duì)象形成實(shí)際的威脅,所以這樣的監(jiān)督是無(wú)效的。其次是指監(jiān)督主體要有相應(yīng)的保障,不能在人財(cái)物上都受制于人。如果監(jiān)督主體在人財(cái)物上受制于人,那么監(jiān)督主體就會(huì)考慮,我進(jìn)行的監(jiān)督是否會(huì)影響到我的人員的升遷、財(cái)物的保障等等。只要有了這種考慮,那么監(jiān)督就很難說是公正的。另外,監(jiān)督權(quán)力與被監(jiān)督權(quán)力相比也要有相對(duì)的平衡性。監(jiān)督權(quán)是一種權(quán)力,因此它也會(huì)有權(quán)力的一般特性。權(quán)力具有擴(kuò)張性,當(dāng)權(quán)力遇到阻力的時(shí)候才會(huì)停下來(lái),監(jiān)督權(quán)也不例外。而監(jiān)督權(quán)遇到的最大阻力莫過于來(lái)自受監(jiān)督的權(quán)力,如果受監(jiān)督的權(quán)力過于強(qiáng)大,那么監(jiān)督權(quán)在監(jiān)督此種權(quán)力時(shí)就會(huì)遇到阻力而退縮,這樣監(jiān)督就失去了它應(yīng)有的效應(yīng)。因此,在進(jìn)行監(jiān)督權(quán)設(shè)置時(shí)就要注意,監(jiān)督權(quán)力與監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力要大致處于平衡,或者監(jiān)督的權(quán)力應(yīng)大于被監(jiān)督的權(quán)力,否則監(jiān)督權(quán)就會(huì)虛有其表。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化的路徑思考

我國(guó)的監(jiān)督體系主要分為國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩大系統(tǒng)。具體來(lái)講包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、民主黨派和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督以及公民的直接監(jiān)督等。但是,這些縱橫交錯(cuò)、多層次的監(jiān)督體系并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用,我國(guó)現(xiàn)階段的腐敗問題依然十分的嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象有眾多的原因,從監(jiān)督權(quán)合理性的角度來(lái)分析,這種原因主要表現(xiàn),在內(nèi)容上,重治標(biāo),輕治本。把注意力放在對(duì)腐敗現(xiàn)象的治理上,而忽視了對(duì)權(quán)力濫用的治理,重事后懲治,輕事前預(yù)防和事中控制。在結(jié)構(gòu)上,一是表現(xiàn)在知情權(quán)、督促權(quán)與保障權(quán)缺乏具體、細(xì)致的法律規(guī)定,流于形式,二是表現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性得不到保障,在實(shí)際運(yùn)行中,監(jiān)督機(jī)關(guān)成了黨委或政府的一個(gè)工作部門、執(zhí)行機(jī)關(guān),其權(quán)力來(lái)源、經(jīng)濟(jì)來(lái)源都由同級(jí)黨政機(jī)關(guān)掌管。因此,要充分發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的實(shí)效,就要按照監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化的要求做到以下幾點(diǎn),

首先,要轉(zhuǎn)變監(jiān)督策略。監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的規(guī)定直接決定了監(jiān)督的方向,因此監(jiān)督權(quán)內(nèi)容規(guī)定必須合理。就我國(guó)現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)的規(guī)定而言,要將監(jiān)督的方向作適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變。監(jiān)督也是一門科學(xué),我們要追求監(jiān)督的效益,要衡量監(jiān)督投入和產(chǎn)出之間的比例。特別是在我國(guó)現(xiàn)階段監(jiān)督力量不足的情況下,如何使有限的監(jiān)督力量投入到最合理的地方,產(chǎn)生最優(yōu)的效果,是我們需要考慮的。目前,我國(guó)監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容規(guī)定要從重治標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫螛?biāo)又要治本,更加重視治本。監(jiān)督權(quán)在重視對(duì)各種腐敗現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊時(shí),更要重視對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和對(duì)公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,從重事后懲治轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫厥潞髴椭?也要重事前預(yù)防與事中控制要重視對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督,重視程序的作用把監(jiān)督力量放在最合理的地方。

其次,要健全監(jiān)督法規(guī)。目前我國(guó)的監(jiān)督權(quán)特別是有關(guān)監(jiān)督結(jié)構(gòu)的規(guī)定缺少相關(guān)的法律規(guī)定,所以要健全相關(guān)監(jiān)督法律法規(guī)。主要是對(duì)監(jiān)督體系中各個(gè)監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)都要有完整的規(guī)定使每一個(gè)監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)都擁有完整的知情環(huán)節(jié)、督促環(huán)節(jié)和保障環(huán)節(jié)。在社會(huì)監(jiān)督中,監(jiān)督主體并不直接享有法定的制裁權(quán)。另外,社會(huì)監(jiān)督積極、主動(dòng)的監(jiān)督方式有可能引發(fā)和啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作,導(dǎo)致帶有直接國(guó)家強(qiáng)制性的監(jiān)督手段的運(yùn)用,直至產(chǎn)生強(qiáng)制性的法律后果。因此,社會(huì)監(jiān)督同樣具有保障措施,只是表現(xiàn)形式不同。所以每一個(gè)監(jiān)督權(quán)都可以有而且應(yīng)該有完整的監(jiān)督結(jié)構(gòu)必須以法律法規(guī)的形式固定下來(lái),其形式可以是制定專門的監(jiān)督法,也可以是在相關(guān)實(shí)體法律的有關(guān)監(jiān)督的條款中進(jìn)行具體明確的規(guī)定,還可以是在程序法中進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。

第三,要增強(qiáng)法規(guī)的操作性。在已有監(jiān)督法律法規(guī)中,對(duì)監(jiān)督權(quán)規(guī)定的一個(gè)共同缺陷就是規(guī)定過于原則,即秉承了“宜粗不宜細(xì)”立法原則,這種規(guī)定一是導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)的操作性不強(qiáng),監(jiān)督主體不知道該如何行使監(jiān)督權(quán),二是自由裁量權(quán)太大,放縱了腐敗分子。因此,需要對(duì)有關(guān)監(jiān)督的法律法規(guī)進(jìn)行明細(xì)化,可以修改法律法規(guī),可以出臺(tái)解釋文件,也可以出臺(tái)法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則。要對(duì)涉及監(jiān)督的概念進(jìn)行解釋,明確概念的范圍以及與其他概念之間的界限,要對(duì)有關(guān)處罰的規(guī)定進(jìn)行具體設(shè)定,避免腐敗分子避重就輕,要對(duì)行使監(jiān)督權(quán)的相關(guān)程序作細(xì)致的規(guī)定,使得監(jiān)督的每一步都在法律法規(guī)的規(guī)定之中。

第四,要保障監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立地位。古今中外的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)證明,監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位、權(quán)限的大小,與他們發(fā)揮的作用是成正比的。所以,要將監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立化、權(quán)威化,從而排除監(jiān)督機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中受到不該有的干擾。要對(duì)不同性質(zhì)的權(quán)力作適當(dāng)分解決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能要相對(duì)獨(dú)立行使按程序運(yùn)行,使各種權(quán)力部門既分工負(fù)責(zé)、互相配合,又互相制約、互相把關(guān),保證權(quán)力依法運(yùn)行。同時(shí)還要保證監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督的權(quán)力之間的適當(dāng)平衡保證監(jiān)督的有效性,從而防止濫用權(quán)力的行為發(fā)生。

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A

1009-3605,2010,01-0041-03

2009,-10-16

1.龍志貴,男,湖南吉首人,中共湖南省委黨校,湖南行政學(xué)院科社教研部教授,主要研究方向,科學(xué)社會(huì)主義理論與實(shí)踐,2.王牌,湖南寧鄉(xiāng)人,中共湖南省委黨校,湖南行政學(xué)院科社碩士研究生。

責(zé)任編輯:劉劍康