論遷徙自由

張思

（哈爾濱醫(yī)科大學(xué)，黑龍江哈爾濱150001）

論遷徙自由

張思

（哈爾濱醫(yī)科大學(xué)，黑龍江哈爾濱150001）

遷徙自由是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，這已成為現(xiàn)代文明國家的共識(shí)。在我國，由于多方面因素共同作用導(dǎo)致遷徙自由經(jīng)歷了一個(gè)由肯定到完全否定再到一定程度的默認(rèn)的過程。2008年四川的地震災(zāi)害，使得遷徙自由的問題再度引起人們的關(guān)注。本文采用法解釋學(xué)的方法，深入探討遷徙自由在我國的發(fā)展歷程，論證在我國恢復(fù)遷徙自由的必要性，以及對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的積極意義。

遷徙自由；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；戶籍制度

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國城鄉(xiāng)之間、城市之間的人口互動(dòng)愈發(fā)頻繁，公民的遷徙自由問題已經(jīng)成為人們廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。2008年5月12日四川省汶川縣發(fā)生了8級(jí)的地震災(zāi)害，全國人大代表周洪宇在災(zāi)后重建工作中提出了遷徙自由重新入憲的議案，遷徙自由問題再次引起法學(xué)界的廣泛討論。有的學(xué)者指出：恢復(fù)公民遷徙自由的權(quán)利，是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要前提條件，就是勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。要發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)徹底恢復(fù)公民居住和遷徙的自由權(quán)利。更有學(xué)者為此公開呼吁：遷徙自由是公民的基本權(quán)利，是對(duì)公民追求幸福生活實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的確認(rèn)和保障。本文以我國遷徙自由的發(fā)展歷程作為重點(diǎn)研究對(duì)象，并且結(jié)合我國實(shí)際情況進(jìn)行深入研究，探索科學(xué)解決問題的方法和途徑。

一、遷徙自由概述

公民遷徙自由是指“公民在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由離開原居住地到外地旅行或定居的權(quán)利。在廣義上，它等于居住自由；在狹義上僅指國籍所在國領(lǐng)土內(nèi)自由旅行和定居的權(quán)利。”[1]遷徙自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，它一直為國際社會(huì)所關(guān)注，在很多重要的國際性人權(quán)文件和大多數(shù)國家的憲法中都有體現(xiàn)，《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》、《世界人權(quán)宣言》、《消除一切種族歧視國際公約》等便是其中最重要的國際性文件。衣食住行是人類最基本的生活需要，遷徙自由是人們勞動(dòng)就業(yè)、從事一切社會(huì)活動(dòng)的基本條件。“喪失了遷徙自由（一種用腳投票的權(quán)利），也就喪失了其他權(quán)利和自由的最后救濟(jì)”。[2]

二、遷徙自由在我國的發(fā)展歷程

新中國建立初期，作為臨時(shí)憲法的《共同綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定，中華人民共和國人民有遷徙的自由權(quán)。在1954年憲法中也寫進(jìn)了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的內(nèi)容。在農(nóng)村合作化以及人民公社化以后，城鄉(xiāng)之間的界限日趨嚴(yán)格，遷徙自由也被國家以立法形式和政策形式加以限制乃至嚴(yán)厲禁止。真正開始從法律上明確限制遷徙自由的，是1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，它通過嚴(yán)格的戶籍制度的建立，事實(shí)上杜絕了農(nóng)村人口自由遷往城市的可能性。不過，對(duì)遷徙自由的限制乃至禁止，是國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要。也正是基于這一點(diǎn)，1975年修改憲法的時(shí)候，正式從憲法文本中取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，至1978年憲法乃至1982年憲法修改時(shí)也都沒有予以恢復(fù)。

遷徙自由在近幾十年來從立到廢，一直受到各種限制，基本原因如下：

一是新中國的憲法明顯地受到政治和意識(shí)形態(tài)的影響。在20世紀(jì)40年代，美國法學(xué)家龐德（RoscoePound）曾經(jīng)針對(duì)中國的憲政特點(diǎn)指出：人們已經(jīng)注意到，不管是教授中國憲法，還是從事此方面的寫作，都不得不從政治而不是從法律的角度來進(jìn)行。

二是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，用戶籍制度對(duì)遷徙自由進(jìn)行限制，是與當(dāng)時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求分不開的。上世紀(jì)50年代末期戶籍制度的確立實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的一個(gè)根本性的制度安排。它的一個(gè)重要目的，就是利用一種強(qiáng)制性措施來從國家的內(nèi)部完成工業(yè)化進(jìn)程中的原始資金積累?！岸?jīng)濟(jì)模式”給人留下最深刻印象的是隨著戶籍制度的確立而實(shí)施的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上的“剪刀差”制度，在壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基礎(chǔ)上提高工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格。中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)教授周孝正指出，據(jù)有關(guān)權(quán)威部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，從戶籍制度實(shí)施到改革開放的70年代末，國家通過這種“剪刀差”制度積累的資金總額按照當(dāng)時(shí)的價(jià)格，達(dá)到6000億元人民幣——相當(dāng)于改革初期除去土地資源等的全部國有固定資產(chǎn)總值。

三是我國于1992年正式提出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。所謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種通過市場(chǎng)配置資源的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，它的最大特點(diǎn)是流動(dòng)，即各種生產(chǎn)要素根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系的變動(dòng)和利潤趨向進(jìn)行自由流動(dòng)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)效益的最大增長。勞動(dòng)力作為最重要的經(jīng)濟(jì)資源，當(dāng)然也會(huì)隨著地區(qū)間及行業(yè)間利益的差異和供求關(guān)系的變動(dòng)進(jìn)行流動(dòng)，而且是差異越大，流動(dòng)越大，這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。因此，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求人們有獨(dú)立的人格，其自由必須得到切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)。只有在人口自由遷徙的條件下，所有的勞動(dòng)力都可以參與所有地區(qū)性勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭，這一方面使勞動(dòng)力可以找到用武之地，使廠商找到最合適的人才，另一方面也促進(jìn)各地區(qū)性勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步縮小差別，從而降低勞動(dòng)力交易成本，只有這樣才能調(diào)動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中生產(chǎn)力要素中人的積極性，從而促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著改革開放的不斷深入，以及商品經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)發(fā)展的需要，大量農(nóng)村人口開始進(jìn)入城市，從而使得因此而引發(fā)的人口遷徙問題日趨突出。

三、確立遷徙自由的必要性

（一）國際社會(huì)因素

遷徙自由作為一項(xiàng)基本人權(quán)已被國際社會(huì)所認(rèn)可，而且我國已加入了很多國際性的人權(quán)公約，根據(jù)對(duì)世界上142部成文憲法的統(tǒng)計(jì)，有81部憲法規(guī)定了遷徙自由，占總數(shù)的57%。[3]如1998年10月，我國簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，該《公約》第12條第1款規(guī)定，“在一國領(lǐng)土內(nèi)合法居留之人，在該國領(lǐng)土內(nèi)有遷徙往來之自由及擇居之自由?！蓖瑮l第3款又進(jìn)一步規(guī)定，“上列權(quán)利不得限制，但法律所規(guī)定，保護(hù)國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或風(fēng)化或他人權(quán)利與自由所必要，且與本公約所確認(rèn)之其他權(quán)利不抵觸之限制，不在此限。”加入國際公約，即對(duì)國內(nèi)法產(chǎn)生拘束力。因此，改革現(xiàn)行的制度，完善有關(guān)自由遷徙問題的法律規(guī)定，也就成為了一個(gè)不容回避的問題，同時(shí)也能更好地保護(hù)我國公民的基本人權(quán)，也與依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的原則相適應(yīng)。

（二）國內(nèi)人口遷徙數(shù)量因素

大量的人口遷徙已成為事實(shí)。經(jīng)濟(jì)體制改革加速了中國人口遷徙，農(nóng)村地區(qū)解散了人民公社，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將長期被束縛在土地上的農(nóng)民解放出來，形成了幾乎可無限供給的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力遷徙資源。由于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商品和勞務(wù)市場(chǎng)的逐步規(guī)范化，人們不僅在國內(nèi)各地自由選擇工作和生活地點(diǎn)成為必然，而且出入國境從事各種經(jīng)濟(jì)工作和學(xué)術(shù)活動(dòng)也日益增多?，F(xiàn)在全國各地遷徙的民工就有上億，出國人員及外國來華人員每年都以千萬人次計(jì)。[4]還有大型基本建設(shè)工程所帶來的移民，如三峽庫區(qū)移民就達(dá)1600萬之眾。[5]

（三）戶籍管理因素

長期以來，我國的戶籍管理一直把人口劃分為兩大塊，即農(nóng)業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶，這種劃分，使中國人從出生起就注定了今后的人生中將有不同的福利待遇，如醫(yī)療衛(wèi)生、上學(xué)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)等等，無不和戶口緊密聯(lián)系。同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶、農(nóng)業(yè)戶遷往城市做了極其嚴(yán)格的條件限制。這種對(duì)遷徙自由進(jìn)行嚴(yán)格限制的二元結(jié)構(gòu)的戶口管理模式，對(duì)社會(huì)成員人為進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，給予不同的戶籍，給予不同的身份，實(shí)行歧視性待遇。戶籍管理本來僅是一種家庭人口登記制度，但現(xiàn)行的戶籍上附加如就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療、社會(huì)保障、失業(yè)保險(xiǎn)等福利和權(quán)益，從而也就使戶口失去了單純的含義。這種戶籍制度不僅把人都固定一定地方、一個(gè)單位，而且造成了公民之間的天然不平等。出生在城市的人生來就比出生在農(nóng)村的人條件優(yōu)越，這種差異和不平等導(dǎo)致種種特權(quán)愈演愈烈。社會(huì)主義制度所要建立和維護(hù)的就是人人平等，在本質(zhì)上同特權(quán)制度是不相容的，因此，限制遷徙自由，就是制造特權(quán)，就是違背社會(huì)公平原則。正如盧梭所言：“恰恰因?yàn)槭挛锏牧α靠偸莾A向于破壞平等，所以，法律的力量就應(yīng)該總是傾向于維護(hù)平等?！盵6]

四、恢復(fù)遷徙自由對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的積極意義

恢復(fù)遷徙自由完全符合科學(xué)發(fā)展觀以人為本的理念。科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。這四句話是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)、根本要求的集中概括。[7]以人為本就是以最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。以人為本的“人”，是指人民群眾。在當(dāng)代中國，就是以工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等勞動(dòng)者為主體，包括社會(huì)各階層人民在內(nèi)的中國最廣大人民。以人為本的“本”，就是本源，就是根本，就是出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，就是最廣大人民的根本利益。遷徙自由意味著可以從束縛人的環(huán)境中解放出來，尋求新的機(jī)會(huì)，謀求最適合自己發(fā)揮作用的環(huán)境和條件。它給個(gè)人的自由發(fā)展開辟了無限廣闊的天地，它能激發(fā)每個(gè)人最大限度地發(fā)展和發(fā)揮自己的水平，它肯定了個(gè)人追求幸福的自由進(jìn)程。當(dāng)一個(gè)公民被局限于某一地方而不能發(fā)揮聰明才智的時(shí)候，對(duì)社會(huì)是一種損失，對(duì)其本人則是一種痛苦。不提倡遷徙自由，限制人口的充分流動(dòng)，抑制勞動(dòng)力的市場(chǎng)配置作用，則必將阻礙我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。只有在確立遷徙自由的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為機(jī)制，才能使人才能進(jìn)能出，充分發(fā)揮人才的聰明才智。而不能像過去一樣，靠行政手段強(qiáng)行分配人才，那樣會(huì)使人才不能心滿意足地工作，也會(huì)因?yàn)殚L期固定一個(gè)地方，導(dǎo)致知識(shí)、技術(shù)不能更新而老化。[8]遷徙自由解放了人性，是對(duì)人的獨(dú)立人格的承認(rèn)，是對(duì)人格的尊重。當(dāng)社會(huì)的每個(gè)成員的人格都受到尊重時(shí)，這樣的社會(huì)才是人人幸?？鞓?、和諧進(jìn)步的社會(huì)。

綜上所述，對(duì)于遷徙自由的立法問題，應(yīng)該根據(jù)我國的實(shí)際情況來探討。長期以來，由于歷史的原因而形成的限制遷徙自由的法律和政策，事實(shí)證明它已經(jīng)不符合目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀情況。遷徙自由是公民追求幸福生活、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的法律保障。從立法上明確公民遷徙自由權(quán)利，是社會(huì)發(fā)展的必然規(guī)律，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本要求。因此，重新恢復(fù)遷徙自由是非常必要的。

[1]王家福，劉海年主編.中國百科全書[Z].北京：中國大百科全書出版社，1998.444.

[2]蔣兆康.遷徙自由——它的意義、歷史的一種以《國際人權(quán)法案》為藍(lán)本的比較研究[A]，憲法比較研究文集[C].北京：中國民主法制出版社，1993.351.

[3][荷]亨利·范·馬爾賽文等.成文憲法的比較研究[C].陳云生譯.北京：華夏出版社，1987.144.

[4]王桂新.人口遷徙，將成為推動(dòng)中國現(xiàn)代化的重要“引擎”[J]．人口研究，2000,(1).

[5]陶傳進(jìn).工程移民搬遷動(dòng)力分析框架[J].社會(huì)學(xué)研究，2000, (6):107.

[6][法]盧梭.社會(huì)契約論[M].北京：商務(wù)印書館，2003.67.

[7]中共中央宣傳部.科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2008.1.

[8]田秋生.中國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本制約與對(duì)策——兼論西部大開發(fā)問題[J].改革，2000，（2）：76.

責(zé)任編輯：丁磊

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D920.4

A

1671-1262(2010)02-0055-03

2009-05-05

張思，男，哈爾濱醫(yī)科大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)教研室教師，主要從事中國法制史研究。