行政補(bǔ)貼的概念辨析

翟秀紅

（河南財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院，河南 鄭州 450002）

行政補(bǔ)貼的概念辨析

翟秀紅

（河南財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院，河南 鄭州 450002）

近幾年，我國(guó)為了解決一些突出的社會(huì)問題，如三農(nóng)問題、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題、區(qū)域發(fā)展不平衡問題、大學(xué)生和農(nóng)民工就業(yè)難問題，國(guó)家頒布了大量的有關(guān)補(bǔ)貼的法律和政策規(guī)定。但什么是行政補(bǔ)貼?行政補(bǔ)貼屬于哪類行政行為?通過行政補(bǔ)貼與《反補(bǔ)貼條例》的補(bǔ)貼概念、行政補(bǔ)貼與行業(yè)補(bǔ)貼和崗位津貼、行政補(bǔ)貼與行政指導(dǎo)、行政補(bǔ)貼與行政給付等相關(guān)概念的辨析，行政補(bǔ)貼應(yīng)歸類到行政給付中的資助行政。

行政補(bǔ)貼；行業(yè)補(bǔ)貼；行政指導(dǎo)；行政給付

自從我國(guó)2004年加入WTO后，對(duì)補(bǔ)貼的研究主要在WTO視野下進(jìn)行，旨在避免對(duì)WTO規(guī)則的違反，引起其他國(guó)家的反補(bǔ)貼訴訟。近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，從一個(gè)貧窮的國(guó)家進(jìn)入了“小康”社會(huì)。但也存在很多問題，主要和重要的問題有三農(nóng)問題、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展瓶頸問題、地區(qū)發(fā)展的不平衡問題和農(nóng)民工、大學(xué)生的就業(yè)問題。尤其是去年世界范圍的金融危機(jī)，導(dǎo)致我國(guó)出口業(yè)績(jī)嚴(yán)重下滑，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)過剩。為了解決這些問題，國(guó)家發(fā)放了大量的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)如下幾個(gè)方面：

第一，為了解決三農(nóng)問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、提高農(nóng)民的收入，改善農(nóng)村落后狀況，國(guó)家頒布了糧食的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，種植業(yè)、畜牧業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老的補(bǔ)貼。

第二，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，當(dāng)今，科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率已超過資本與勞動(dòng)力等其他生產(chǎn)要素，成為生產(chǎn)力發(fā)展的第一推動(dòng)器。為了加速我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)采取了多種措施，表現(xiàn)在稅收優(yōu)惠方面，主要以所得稅為主，具體優(yōu)惠形式往往不局限于一種或兩種，而是呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。通常以間接優(yōu)惠為主，同時(shí)輔之以直接優(yōu)惠。直接優(yōu)惠方式表現(xiàn)為定期減免所得稅、采用低稅率等；間接優(yōu)惠方式通常包括加速折舊、投資抵免、費(fèi)用扣除、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、提取科研開發(fā)準(zhǔn)備金等[1]。

第三，由于自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、民族問題等眾多因素，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致不同區(qū)域民間發(fā)展?fàn)顩r不均衡，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、整體發(fā)展受阻，社會(huì)穩(wěn)定受到威脅。這一現(xiàn)狀僅靠市場(chǎng)無法消除，政府須采取財(cái)政政策予以支持。表現(xiàn)為中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、稅收的優(yōu)惠、對(duì)落后企業(yè)的直接補(bǔ)貼、向落后地區(qū)投資的補(bǔ)貼和稅收減免、貼息和低息貸款、擔(dān)保貸款[2]。

第四，隨著大學(xué)生的擴(kuò)招，大學(xué)生的就業(yè)形勢(shì)異常嚴(yán)峻，是目前威脅社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。南方以出口為導(dǎo)向的企業(yè)受國(guó)外市場(chǎng)的影響，大量企業(yè)破產(chǎn)，導(dǎo)致大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，再加上農(nóng)業(yè)勞動(dòng)機(jī)械化，不需要這么多的勞動(dòng)力，并且一些農(nóng)民工前幾年就已拋荒或把田地轉(zhuǎn)租給其他人耕種，在這種情況下，大量農(nóng)民工無事可做，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。針對(duì)這種狀況，國(guó)家對(duì)大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼和對(duì)農(nóng)民工實(shí)行職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)揮著越來越重要的作用。一般來說，補(bǔ)貼行為是一國(guó)行政機(jī)關(guān)或公共機(jī)構(gòu)為公共或行政目的給予本國(guó)私法主體利益的行為。這是一種公權(quán)力干預(yù)社會(huì)生活的手段。通常補(bǔ)貼對(duì)于一國(guó)的社會(huì)塑造和經(jīng)濟(jì)控制起著重要作用[3]。在我國(guó)，補(bǔ)貼一般是由行政主體發(fā)放，是行政主體的一個(gè)具體行政行為，所以筆者把補(bǔ)貼稱為行政補(bǔ)貼。

一、行政補(bǔ)貼的概念

在我國(guó)，作為法律概念的“補(bǔ)貼”定義首見于《反補(bǔ)貼條例》，該條例第三條規(guī)定：補(bǔ)貼，是指出口國(guó)（地區(qū)）政府或者其他任何公共機(jī)構(gòu)提供的并為接受者帶來利益的財(cái)政資助以及任何形式的收入或者價(jià)格支持。國(guó)內(nèi)外的學(xué)者對(duì)補(bǔ)貼還有以下幾個(gè)定義。行政補(bǔ)貼是國(guó)家或其他行政主體，為了引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能使私人直接受益的財(cái)政資助行為。它是現(xiàn)代國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、提升本國(guó)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段[4]。從行政法的角度來講，補(bǔ)貼是國(guó)家為了引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的、能使私人直接受益的財(cái)政資助行為[5]。德國(guó)行政法上的補(bǔ)貼是指國(guó)家或者其他行政主體，為了實(shí)現(xiàn)特定的公共利益目的，給私人發(fā)放財(cái)產(chǎn)性資助的行為[6]。還有人認(rèn)為補(bǔ)貼屬于廣義的行政給付，認(rèn)為廣義的行政給付包括行政物質(zhì)幫助、行政供給和行政補(bǔ)貼[7]。歐洲共同體法律上的補(bǔ)助概念更廣泛，補(bǔ)助不僅包括給付性補(bǔ)貼，而且包括減免性補(bǔ)貼和其他任何形式的優(yōu)惠，所有的以不同的方式減輕企業(yè)一般需要承受的負(fù)擔(dān)的措施，雖然不構(gòu)成嚴(yán)格措辭意義上的補(bǔ)貼，但具有類似的形式和效果。另外，還包括減免稅款和其他規(guī)費(fèi)，轉(zhuǎn)讓廠房而不收取正常的市場(chǎng)租金，提供實(shí)物，提供優(yōu)越的服務(wù)等[8]。從以上列舉的補(bǔ)貼的主體、范圍和方式來看，行政補(bǔ)貼由行政主體發(fā)放，由國(guó)家財(cái)政支付和承擔(dān)，涉及國(guó)家總體發(fā)展策略和社會(huì)的公平和正義等公共利益。綜合這些概念，筆者認(rèn)為行政補(bǔ)貼是國(guó)家或行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的國(guó)家利益或公共利益，給私人發(fā)放的財(cái)產(chǎn)性資助。這種財(cái)產(chǎn)性資助既包括積極的資助，也就是給付性補(bǔ)貼，還包括免除一般的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，特別是納稅優(yōu)惠，也就是減免性補(bǔ)貼[9]。

二、行政補(bǔ)貼的特征

補(bǔ)貼有以下幾個(gè)方面的特征：

第一，補(bǔ)貼是一種政府行為。此處的政府行為是廣義概念，不僅包括中央和地方政府的補(bǔ)貼行為，而且還包括政府干預(yù)的私人機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼行為。

第二，行政補(bǔ)貼具有很強(qiáng)的政策引導(dǎo)性。補(bǔ)貼是現(xiàn)代國(guó)家用來型塑社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化生活的一種有效手段。國(guó)家通過對(duì)特定領(lǐng)域的補(bǔ)貼，介入公民社會(huì)生活，引導(dǎo)和鼓勵(lì)人們從事特定活動(dòng)，從而引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展。如通過對(duì)科研活動(dòng)的補(bǔ)貼，尤其是以通過公布選題的方式引導(dǎo)人們開展對(duì)國(guó)家所欲的特定領(lǐng)域的研究，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和理論的不斷創(chuàng)新；通過出口退稅免稅政策，擴(kuò)大出口；通過對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的政府補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的目的；通過對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，保障糧食安全等。

第三，補(bǔ)貼一般而言，是一個(gè)附條件的授益行政行為。行政主體向特定的相對(duì)人提供資助資金，屬于授益行政行為，但通常也會(huì)附加一定的負(fù)擔(dān)條件，即對(duì)該資金使用的手段、方式、目的、期限等施加一定的限制，接受補(bǔ)貼的主體必須按事先確定的條件來使用資助資金。違反該條件的，補(bǔ)貼主體有權(quán)停止或撤回資助，并有權(quán)追回已撥付的資助金。如科研資助資金必須用于科研項(xiàng)目的研究開發(fā)；法律援助資金必須用于對(duì)特定主體的法律援助；接受助學(xué)貸款的學(xué)生，必須將貸款用于與教育有關(guān)的費(fèi)用，等等。

第四，補(bǔ)貼具有專向性。專向性補(bǔ)貼是指政府有選擇或有差別地向某些企業(yè)或個(gè)人提供補(bǔ)貼。

第五，補(bǔ)貼的目的是為了實(shí)現(xiàn)某種公共利益。行政補(bǔ)貼從表面看是給被補(bǔ)貼人帶來某種利益，但這種利益不是補(bǔ)貼的目的，而是行政主體為了實(shí)現(xiàn)公共利益而給被補(bǔ)貼人帶來的好處。

第六，行政補(bǔ)貼的規(guī)模具有有限性。補(bǔ)貼所賴以維持的公共財(cái)政收入取決于稅收及其他財(cái)政收入，過度的補(bǔ)貼必然會(huì)增加所有納稅人的負(fù)擔(dān)，因此，必須在納稅人的負(fù)擔(dān)與補(bǔ)貼的限度之間進(jìn)行合理平衡。補(bǔ)貼必須以專家論證為基礎(chǔ)，并結(jié)合行政機(jī)關(guān)的政策性判斷，以合理確定補(bǔ)貼預(yù)算、補(bǔ)貼項(xiàng)目及相應(yīng)的補(bǔ)貼金額。

三、行政補(bǔ)貼與其他概念的區(qū)別

（一）行政補(bǔ)貼與《反補(bǔ)貼條例》的補(bǔ)貼概念

行政法上的補(bǔ)貼行為只能由行政主體做出，一般包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，而《反補(bǔ)貼條例》中的補(bǔ)貼的行為主體更為寬泛，除了一般的行政主體外，還包括了一些公共機(jī)構(gòu)。行政法上的補(bǔ)貼行為與經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法中的補(bǔ)貼行為著眼點(diǎn)并不完全一致。行政法的價(jià)值在于控制行政權(quán)力，對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)制，因此對(duì)行政法中的補(bǔ)貼行為的研究也注重于對(duì)補(bǔ)貼行為本身的法律控制。而國(guó)際經(jīng)濟(jì)法中的補(bǔ)貼行為是一種國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，關(guān)注的是干預(yù)行為的后果，即補(bǔ)貼行為使補(bǔ)貼受領(lǐng)人得到利益所帶來的影響。國(guó)際經(jīng)濟(jì)法中也有對(duì)補(bǔ)貼行為的法律控制，但這種控制是以補(bǔ)貼行為的結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，而不像行政法上的補(bǔ)貼關(guān)注的是補(bǔ)貼行為的過程[10]。國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的補(bǔ)貼行為不但包括財(cái)政資助還包括任何形式的收入或者價(jià)格支持，而行政補(bǔ)貼只包括財(cái)政資助。財(cái)政資助增加了國(guó)家的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，而收入或者價(jià)格支持使被補(bǔ)貼人受益但不一定增加國(guó)家的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）行政補(bǔ)貼與行業(yè)補(bǔ)貼，崗位津貼

行業(yè)補(bǔ)貼、崗位津貼，是為臟苦累險(xiǎn)的行業(yè)、工作崗位設(shè)置的，其目的是通過經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償，引導(dǎo)更多的人從事這些崗位的工作和增強(qiáng)人們參與這些工作的積極性。但是，目前行政事業(yè)單位行業(yè)補(bǔ)貼，大多數(shù)不再體現(xiàn)工作的“艱難”程度和工作量，而更多體現(xiàn)出“行業(yè)優(yōu)勢(shì)”“行業(yè)特權(quán)”的色彩，存在補(bǔ)貼過多過亂的問題。行政補(bǔ)貼與行業(yè)補(bǔ)貼和崗位津貼的不同主要體現(xiàn)在補(bǔ)貼的主體和目的方面。行政補(bǔ)貼的主體是行政主體，而行業(yè)補(bǔ)貼和崗位津貼可以是行政主體、事業(yè)單位和企業(yè)等；行政補(bǔ)貼的目的是為了實(shí)現(xiàn)某種公共利益，這種公共利益可能是刺激就業(yè)、改善環(huán)境、擴(kuò)大內(nèi)需等等，而行業(yè)補(bǔ)貼和崗位津貼則是引導(dǎo)更多的人從事臟苦累險(xiǎn)的行業(yè)、工作崗位。

（三）行政補(bǔ)貼與行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)是行政主體基于國(guó)家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)的行為[11]。運(yùn)用行政指導(dǎo)方式管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，最成功的當(dāng)數(shù)日本。在日本，1993年制定《行政程序法》以前，行政指導(dǎo)并不是一個(gè)法律概念，僅為學(xué)術(shù)上的用語。根據(jù)新制定的《行政程序法》的規(guī)定，所謂行政指導(dǎo)，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。行政指導(dǎo)通常采用說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費(fèi)幫助，提供知識(shí)、技術(shù)幫助等非強(qiáng)制性手段和方法。從行政指導(dǎo)的作用來看，一般可以分為助成性行政指導(dǎo)、規(guī)制性行政指導(dǎo)和調(diào)整性行政指導(dǎo)三大類。助成性行政指導(dǎo)，是指以幫助和促進(jìn)相對(duì)人自身利益或事業(yè)的發(fā)展為目的，即為相對(duì)人國(guó)民出主意的行政指導(dǎo)，故又稱為出主意的行政指導(dǎo)。例如，農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)訓(xùn)練、生活改善指導(dǎo)等等。規(guī)制性行政指導(dǎo)，是指為了維持和增進(jìn)公共利益，預(yù)防危害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)違反公共利益的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)。例如，青少年的輔導(dǎo)、違章建筑的防止和抑制、企業(yè)的集約經(jīng)營(yíng)等等。調(diào)整性行政指導(dǎo)是以調(diào)整相互對(duì)立的當(dāng)事人之間的利害關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)[12]。行政補(bǔ)貼與行政指導(dǎo)從采取的方式、作用、目的方面有重合的地方，但行政指導(dǎo)并不一定給相對(duì)人一定的資助，并且行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性，而行政補(bǔ)貼一般給私法主體一定的資助，并實(shí)際上使私法主體產(chǎn)生一定的法律效果，所以也不能把行政補(bǔ)貼歸類為行政指導(dǎo)。

（四）行政補(bǔ)貼與行政給付

日本學(xué)者主張給付行政包括供給行政、社會(huì)保障行政和資金助成行政。所謂供給行政，是指供給、提供在現(xiàn)代社會(huì)條件下進(jìn)行日常生活所必要的財(cái)貨、服務(wù)等的行政給付活動(dòng)。供給行政可分為由公共設(shè)施實(shí)施的供給和由公企業(yè)實(shí)施的供給行政兩種形態(tài)，而這些供給行政都是市政運(yùn)營(yíng)的重要組成部分。社會(huì)保障行政，或稱社會(huì)福利行政，簡(jiǎn)稱社會(huì)行政，有廣義和狹義之分。作為與供給行政和資助行政相對(duì)應(yīng)意義上的社會(huì)保障行政，是從狹義上來理解的。狹義的社會(huì)保障制度，是指國(guó)家或者地方公共團(tuán)體根據(jù)日本《憲法》第25條規(guī)定，為保障國(guó)民過最低限度的健康與文化的生活，而針對(duì)疾病和負(fù)傷、殘疾、失業(yè)和勞動(dòng)災(zāi)害、因老齡而導(dǎo)致賺得能力的喪失、需要照看、需要生活保護(hù)等緣由所引起的，普通人“僅憑自己的努力無法解決”的危難、災(zāi)難等，所推行和實(shí)施的預(yù)防、救助和扶持等一系列政策和制度的總和。社會(huì)保障行政的內(nèi)容大致可以歸納為五大方面：公扶助；社會(huì)保險(xiǎn)；無醵出制年金及社會(huì)津貼；社會(huì)福祉；公共衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生等。資助行政有廣義和狹義之分，廣義的包括青少年的保護(hù)和培養(yǎng)、知識(shí)和技術(shù)的提供等非經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)容；狹義的資助主要是指資金補(bǔ)助行政。資金補(bǔ)助行政，也稱資金助成行政或者資金幫助行政，是指行政主體為保證經(jīng)營(yíng)的安定，滿足公共需要，而直接對(duì)參與推行一定的公益性事業(yè)的私人提供資金或者其他財(cái)產(chǎn)利益的行政作用。資金補(bǔ)助行政的主要內(nèi)容包括國(guó)家、地方公共團(tuán)體、行政法人等提供的補(bǔ)助金、資金借貸、出資、債務(wù)保證、利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)償、保險(xiǎn)等[13]。所以從以上的分析看，行政補(bǔ)貼與行政給付中的行政資助無論從主體、方式、目的和結(jié)果來看，都具有重合的地方。

從以上我們對(duì)補(bǔ)貼與《反補(bǔ)貼條例》的補(bǔ)貼、行業(yè)補(bǔ)貼，崗位津貼、行政指導(dǎo)和行政給付相關(guān)概念的比較中，我們發(fā)現(xiàn)行政補(bǔ)貼應(yīng)歸類為行政給付中的資助行政。資助行政充分體現(xiàn)了現(xiàn)代行政積極引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的功能，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的一種重要手段，體現(xiàn)了國(guó)家的意志性和導(dǎo)向性，是對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的一定程度的盲目性的補(bǔ)充。這種資助可以采取直接金錢支付、稅收的減免、利息的減免、貸款的擔(dān)保、轉(zhuǎn)移支付、加速折舊等各種措施來引導(dǎo)個(gè)人和企業(yè)的行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的某種特定的公共利益。

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Adm inistrative Subsidy Concept Discrimination

ZHAIXiu-hong
（Henan Univercity of Financeand Economics,Zhengzhou Henan China450002）

In recentyears,to solve some outstanding social problems,Such as the three agriculturalproblems,High-tech indus?try development issues,Uneven regional development issues,College students andmigrantworkers employment issues,our coutry pro?mulgated a large number of relevantadministrative subsidies laws and policies.Butwhat is the administrative subsidy?What types of administrative behavior are the administrative subsidies?Through administrative subsidiesand the Anti-Subsidy Regulations takes the concept of subsidies,administrative subsidies and trade subsidies and post allowances,administrative subsidies and administrative guidance,administrative subsidies and administrative payment,and other related concepts,administrative subsidies should be catego?rized intoadministrative pay.

Administrative subsidies;Industry subsidies;Administrative guidance;Administrative pay

D922.1

A

1008-2433（2010）03-0069-04

2010-04-11

翟秀紅（1976—），女，河南信陽人，河南財(cái)經(jīng)學(xué)院講師，法學(xué)碩士。