行政公益訴訟之理論基礎(chǔ)定位及價(jià)值

張 華

(黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院,湖北 黃岡 438000)

行政公益訴訟之理論基礎(chǔ)定位及價(jià)值

張 華

(黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院,湖北 黃岡 438000)

行政公益訴訟的理論基礎(chǔ),是其理論發(fā)展與制度建構(gòu)的基石。行政公益訴訟本質(zhì)上,是對(duì)公民共同交往行為中公共意志的救濟(jì)與維護(hù),因此,對(duì)公共利益的捍衛(wèi)便成為行政公益訴訟建構(gòu)與發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與歸屬,也即理論基礎(chǔ)之所在。同時(shí),厘定公共利益之根本地位對(duì)行政公益訴訟理論與實(shí)踐的推進(jìn)具有極大的導(dǎo)向價(jià)值。

行政公益訴訟;理論基礎(chǔ);公共利益本位;價(jià)值

行政公益訴訟,通常而言是指“公民和社會(huì)組織以及檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯了公共利益,依法向法院提起訴訟,法院對(duì)被訴行政行為依法審查并作出相應(yīng)裁判的活動(dòng)”[1]。行政公益訴訟這一概念盡管在我國(guó)只是一個(gè)舶來(lái)品,其同時(shí)亦是中國(guó)法治發(fā)展的必然產(chǎn)物。自上世紀(jì) 90年代末以來(lái),關(guān)于行政公益訴訟的研究成果雖然層出不窮。但是,在法律實(shí)務(wù)中,行政公益訴訟并未獲得其應(yīng)有的地位,相關(guān)的制度仍未形成體系。問(wèn)題的解決當(dāng)然需要我們理論與實(shí)務(wù)界探究與努力,但其中首先需要解決的是行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)問(wèn)題。行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)意指行政公益訴訟理論體系中,最根本、最核心的基礎(chǔ)理論,它構(gòu)成整個(gè)行政訴訟制度存在、建設(shè)與發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和歸屬。行政公益訴訟的基礎(chǔ)理論可以再進(jìn)一步細(xì)分,其理論基礎(chǔ)則不具有可再分性,它是整個(gè)行政公益訴訟理論體系架構(gòu)的最原初的基石。因此,厘定行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)對(duì)行政公益訴訟的體系化建構(gòu)就有根本的導(dǎo)向價(jià)值。

一、行政公益訴訟之源流

公益訴訟源自古羅馬的法律制度。在古羅馬訴訟程序中,有公益訴訟和私益訴訟之分,私益訴訟是涉及個(gè)人利益關(guān)系并以保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利為目的的訴訟,僅特定人才可提起。凡個(gè)人受到不法侵害致使個(gè)人的權(quán)利遭受損失的,縱然是刑事訴訟,也只能是“私訴”。也即,以私人資格發(fā)生并以保護(hù)私人權(quán)益為目的的訴訟,叫私益訴訟。公益訴訟乃是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟,除法律有特別規(guī)定者外,凡羅馬市民均可提起。在古羅馬法中,公益訴訟的實(shí)質(zhì)含義是,原告代表社會(huì)集體利益而非個(gè)人利益而起訴[2]。古羅馬公益訴訟的產(chǎn)生是古羅馬國(guó)家機(jī)構(gòu)的不健全的產(chǎn)物,古羅馬當(dāng)時(shí)的政權(quán)機(jī)構(gòu),遠(yuǎn)沒有近代這樣健全和周密,因?yàn)閮H僅依靠官吏的力量維護(hù)社會(huì)公共利益遠(yuǎn)不足夠,因此授權(quán)市民代表社會(huì)集體直接起訴,以補(bǔ)救其不足。

現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)是美國(guó)。產(chǎn)業(yè)革命以后,隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化,各種介于私權(quán)與公權(quán)之間的分散的或集中的不特定多數(shù)人權(quán)利日益增多,法律糾紛呈現(xiàn)出群體化或集團(tuán)化的趨向,傳統(tǒng)的嚴(yán)格的私人訴訟與公訴二分法已日漸不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。一戰(zhàn)以后,科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾一度尖銳,為平衡各方面的利益,西方國(guó)家普遍實(shí)行了國(guó)家干預(yù)主義,行政權(quán)力逐漸滲透到社會(huì)的方方面面。與此同時(shí),民主思潮激蕩,加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的呼聲高漲,越來(lái)越多的公民和社會(huì)團(tuán)體不僅要求司法加強(qiáng)對(duì)侵害私人利益的行政行為的審查,同時(shí)也要求司法介入損害公共利益的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?。在這種背景下,行政公益訴訟制度率先在美國(guó)產(chǎn)生。1943年,美國(guó)通過(guò)“紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案”的審判,確立了“私人檢察總長(zhǎng)制度”。根據(jù)這一制度,聯(lián)邦議會(huì)可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)申請(qǐng)對(duì)某行政行為進(jìn)行司法審查,也可以授權(quán)其他私人或團(tuán)體,為了公共利益,以“私人檢察總長(zhǎng)”的身份,針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的非法作為或不作為提起行政訴訟。此后,美國(guó)的《反政府欺詐法》、《謝爾曼反托拉斯法》、《清潔水法》等多部成文法根據(jù)這一原則,規(guī)定了行政公益訴訟制度。同樣,德國(guó)、英國(guó)等其他發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼建立了行政公益訴訟制度。

二、公共利益本位:行政公益訴訟理論基礎(chǔ)之選擇

正如前文所指出,行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)須能揭示行政公益訴訟存在與發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與歸屬,是行政公益訴訟理論體系與制度系統(tǒng)建構(gòu)的根本所在。公共利益本位論,即認(rèn)為法的基礎(chǔ)是利益關(guān)系[3],在行政公益訴訟過(guò)程中公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系是對(duì)立統(tǒng)一的,在公共利益與個(gè)人利益的博弈關(guān)系中得以公共利益為根本,尊崇與維護(hù)公民在交往生活中所形成的共同的善,一旦這種共同的善遭到侵害,則任何公民、法人或其他組織都有權(quán)益與義務(wù)加以維護(hù),法院得為其提供公正的裁判與救濟(jì)。畢竟公共利益的彰顯是行政公益訴訟產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ),乃至發(fā)展的皈依之所在。

(一)權(quán)利本位到公益本位的轉(zhuǎn)向:公益訴訟產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)

行政公益訴訟理論是伴隨著現(xiàn)代行政法治思想的憲政轉(zhuǎn)向而產(chǎn)生與發(fā)展的。行政法從控權(quán)論 (即權(quán)利本位價(jià)值觀)向公共利益本位論 (即公益本位的價(jià)值觀)的轉(zhuǎn)向,是公益訴訟產(chǎn)生發(fā)展的思想基礎(chǔ)。

美國(guó)哲學(xué)家羅爾斯在其《正義論》中將權(quán)利本位的價(jià)值觀詮釋得淋漓盡致。羅爾斯放棄了當(dāng)時(shí)占統(tǒng)治地位的功利主義傳統(tǒng),而立足于契約論和康德的自由主義哲學(xué),并從個(gè)人主義的角度對(duì)權(quán)利問(wèn)題進(jìn)行了重新考量。以羅爾斯為代表的這種新自由主義的核心觀點(diǎn)是:必須給正義、公平和個(gè)人權(quán)利以優(yōu)先的地位。即一個(gè)公正的社會(huì)不是努力促進(jìn)任何其他的特定目的,而是在不與他人的自由相沖突的條件下使其公民追逐其自己的目的。易言之,新自由主義認(rèn)為,使一個(gè)公正的社會(huì)公正的東西不是它所要達(dá)到的目的,而恰恰是它預(yù)先在各種對(duì)立的目的之間進(jìn)行選擇的取舍權(quán)。在其憲法和法律中,這個(gè)公正的社會(huì)努力提供一種框架,公民在這種框架中追逐自己的價(jià)值與目標(biāo),而不與他人的自由相沖突。傳統(tǒng)的行政法就是在這種自由主義的憲政觀的影響下認(rèn)為社會(huì)高于國(guó)家,并通過(guò)彰顯個(gè)體與眾不同的獨(dú)立性提高反對(duì)原有專制統(tǒng)治秩序的積極性,主張以個(gè)體的人為出發(fā)點(diǎn),一個(gè)人的自然權(quán)利為本位,鼓吹個(gè)人利益的至上性,認(rèn)為人的自然權(quán)利先于一切其他國(guó)家和社會(huì)利益而存在,國(guó)家的出現(xiàn)是在個(gè)人同意的基礎(chǔ)上通過(guò)訂立社會(huì)契約而產(chǎn)生的,行政法的根本功效即在于維護(hù)個(gè)人權(quán)利與自由,控制國(guó)家行政權(quán)?？傊?新自由主義充分展示了權(quán)利本位的法律價(jià)值觀,在此情勢(shì)下,行政公益訴訟就是一種贅余。

但伴隨著憲政的推進(jìn)行政法治理念在其訴求下獲得了新發(fā)展,傳統(tǒng)的行政已向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變,“服務(wù)與合作”已成為行政法的根本價(jià)值訴求。相應(yīng)的權(quán)利本位觀也開始向公益本位法律價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。新社群主義的代表人物桑德爾指出,權(quán)利以及界定權(quán)利的正義原則都必須建立在普遍的善之上,善優(yōu)先于權(quán)利和正義原則。這是因?yàn)?首先把政治建立在權(quán)利之上意味著相信正義對(duì)于我們的所有的特殊目的,包括我們對(duì)善的感知。其次,接受正義優(yōu)先于我們對(duì)善的感知,意味著相信我們的認(rèn)同可以先于善而確立。否則,我們對(duì)善的感知會(huì)進(jìn)入我們對(duì)正義的感知。最后,由于我們的認(rèn)同是由我們對(duì)善的感知構(gòu)成的,所以正義不可能具有優(yōu)先性?！吧缛褐髁x者所說(shuō)的普遍的善 (universal good),在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中的物化形式便是公共利益,或簡(jiǎn)稱公益。于是,善優(yōu)先于權(quán)利的社群主義命題便引申出第二個(gè)重要結(jié)論,即公共利益優(yōu)先于個(gè)人權(quán)利?！盵4]而法國(guó)學(xué)者狄驥更是將社會(huì)公共利益的價(jià)值推向了更理性與系統(tǒng)的層面。因此,行政法作為維護(hù)與執(zhí)行公意的規(guī)范,行政主體作為行政法治的踐行者更需要優(yōu)先考慮社會(huì)公共利益,并且為其提供制度。但公共善遭到侵害,行政法上的救濟(jì)就不能仍舊采取迂回戰(zhàn)術(shù),而更重要的通過(guò)司法途徑,采取行政公益訴訟的方式給予更可靠的保障。

(二)公共利益本位:行政公益訴訟之發(fā)展皈依

行政權(quán)的產(chǎn)生就是人民基于公共福利的需要而選舉產(chǎn)生政府,并賦予它們權(quán)力的。公共權(quán)力在氏族社會(huì)時(shí)期就已經(jīng)產(chǎn)生,馬克思和恩格斯很早就注意到人類公共權(quán)力問(wèn)題,并且不止一次談?wù)摰饺祟惞矙?quán)力的來(lái)源,他們一再?gòu)?qiáng)調(diào)公共權(quán)力是社會(huì)公共利益和公共意志的體現(xiàn)?！艾F(xiàn)代政府是作為公共空間的保證人,它既是權(quán)利的工具,又是權(quán)利的表達(dá)?！盵5]但是,這種表達(dá)絕不是某個(gè)人的權(quán)利,而是維護(hù)的公民的共同的意志——當(dāng)然,正如盧梭所稱的,這種共同意志是“公意”而非“眾意”。用雪萊的話就是:“政府沒有任何權(quán)利,它是許多個(gè)人為了保障他們自己權(quán)利的目的而選擇的代表團(tuán)體。因此,政府僅僅在這些人的同意之下而存在,其作用也僅僅在于為他們的福利而進(jìn)行活動(dòng)。如果這些個(gè)人認(rèn)為他們自己或他們的先人所制定的政府形式已不適于為他們謀福利,他們有權(quán)改變它”[6]。而不管是稱政府是為了實(shí)現(xiàn)公民意志而生,還是說(shuō)政府是“許多個(gè)人為了保障他們自己權(quán)利的目的而選擇的代表團(tuán)體”,其存在的根本訴求即是維護(hù)公民權(quán)利,保障民主。民主才是行政權(quán)行使的真正皈依所在。

然而,民主在一定程度上是建立在協(xié)商的基礎(chǔ)上,這也意味著民主是一種妥協(xié)的公共意志的體現(xiàn)。特別是伴隨著現(xiàn)代公民意識(shí)的長(zhǎng)成,公民身份的形成,我們所稱的行政權(quán)所維護(hù)的公民權(quán),其實(shí)其已不再只是通常所理解的公民個(gè)體的權(quán)利——當(dāng)然對(duì)公民個(gè)體權(quán)利的保障亦是行政法的價(jià)值追求之一,更重要的一個(gè)方面在于對(duì)公民集體、群體權(quán)利的保障。唯有如此,才能真正回應(yīng)憲政環(huán)境下公民民主的呼聲。行政公益訴訟作為行政法學(xué)的研究的重要內(nèi)容之一,作為踐行行政法治的一個(gè)重要方面,以及行政法體系的重要制度,要遵循行政法治的整體訴求——對(duì)公民民主的保障,救濟(jì)共同的善、維護(hù)公民的共同意志,亦成為行政公益訴訟理論體系與制度構(gòu)架的終極訴求之所在。在此意義,顯然可以置言,公共利益本位是行政公益訴訟的皈依所在,也是其理論基礎(chǔ)之所在。

三、公共利益本位論之于行政公益訴訟的價(jià)值

依據(jù)馬克思主義觀點(diǎn),價(jià)值意味著主體滿足客體需要的屬性。對(duì)于行政公益訴訟而言,公共利益本位論作為一種理論的存在顯然是為其服務(wù)的。公共利益本位論作為行政公益訴訟的理論基礎(chǔ),對(duì)行政公益訴訟的理論與實(shí)踐具有重要價(jià)值。其存在不僅導(dǎo)向著行政公益訴訟所應(yīng)遵循的基本原則,也指導(dǎo)著行政公益訴訟的具體制度建構(gòu)。

(一)公共利益本位論之于行政公益訴訟原則的厘定

卡佩萊蒂教授曾明確指出,“隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化,單單一個(gè)行動(dòng)就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發(fā)生,其結(jié)果使得傳統(tǒng)的把一個(gè)訴訟案件僅放在兩個(gè)當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架越發(fā)顯得不甚完備”[7]。面對(duì)影響廣泛的行政行為,其實(shí)質(zhì)亦點(diǎn)明了行政公益訴訟存在的必要性。既然行政公益訴訟是補(bǔ)充局限在兩個(gè)當(dāng)事人之間的傳統(tǒng)訴訟模式的不足,那么其是否應(yīng)當(dāng)遵循一些特別的原則呢?公共利益本位論厘定了其得貫徹以下幾大原則:

1.訴前協(xié)商原則。這里的協(xié)商主要是指公民之間的協(xié)商。行政公益訴訟的目的在于補(bǔ)救公共利益所遭受的損害,維護(hù)公民的共同利益。因而誰(shuí)將作為公民集體的代表,誰(shuí)能確實(shí)為公共利益的實(shí)現(xiàn)而將行政主體訴諸司法機(jī)關(guān),必定得實(shí)現(xiàn)在主張?jiān)V權(quán)的公民之間有一個(gè)協(xié)商的過(guò)程。唯有在對(duì)話、溝通過(guò)程中才能讓公民代表獲得公民的信任,能夠擔(dān)負(fù)為公共利益正名的責(zé)任。

2.充分參與原則。這里的參與包括公民的訴前協(xié)商參與,也包括訴中與行政主體之間的搏弈參與。就訴前參與而言,因?yàn)閷?duì)公共利益的維護(hù)并非某幾個(gè)人的事,因此應(yīng)保證相關(guān)意愿,或者說(shuō)有權(quán)利主張的公民都能參與到對(duì)公共利益代表的擇取協(xié)商過(guò)程當(dāng)中——這不僅可以通過(guò)協(xié)商會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn),也可以借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)等科技手段。此外就訴中充分參與而言,主要是指一方面得保障在行政公益訴訟過(guò)程中一定的數(shù)量的公民當(dāng)事人能夠直接參與到與行政主體的訴訟搏弈過(guò)程當(dāng)中;另一方面,是指得充分保障未直接參與的其他公民、媒體等參與到觀審過(guò)程當(dāng)中,唯有如此才能保障公共利益救濟(jì)的真實(shí)性。

3.訴中的平等對(duì)話原則。行政主體是公民意志的執(zhí)行者,但是在行政公益訴訟過(guò)程中,作為原告方的公民是受損公共利益的代言人。在一定意義上講,其同樣是公共意志的執(zhí)行者,只不過(guò)與行政主體不同,其所執(zhí)行的具體的訴請(qǐng)事宜。因此,二者之間是完全平等的關(guān)系,在訴訟過(guò)程中應(yīng)保障公民在意志自由的情勢(shì)下與行政主體進(jìn)行充分的平等溝通、對(duì)話與搏弈。

(二)公共利益本位論之于行政公益訴訟制度的構(gòu)建

首先,就行政公益訴訟的立法例而言,美國(guó)是以容許提起行政公益訴訟為原則,以不允許為例外;而日本是以允許為例外,以不允許為原則。實(shí)質(zhì)上,結(jié)合公共利益本位的根本旨意,筆者認(rèn)為,在我國(guó)的行政公益訴訟立法中,應(yīng)在遵循以允許為原則,不允許為例外的前提下,對(duì)允許事項(xiàng)進(jìn)行明確列舉——主要集中在具體行政行為以及部分抽象行政行為;而對(duì)不允許提起公益訴訟的部分亦應(yīng)盡可能的進(jìn)行列舉。

其次,就行政公益訴訟的受案范圍而言,當(dāng)下我國(guó)行政訴訟受案范圍的狹窄性使得行政公益訴訟的受案范圍亦成為一大難題。但著力于公共利益之維護(hù)的行政公益訴訟又迫切需要拓展其受案范圍。大體而言,我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍不僅應(yīng)包括具體行政行為,還應(yīng)當(dāng)包括部分侵犯國(guó)家、集體、公民個(gè)人合法權(quán)益的抽象行政行為;在救濟(jì)的權(quán)益方面不僅應(yīng)包括傳統(tǒng)的人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)包括其他公民基本權(quán)益。

最后,就行政公益訴訟的原告資格而言,總體原則應(yīng)當(dāng)是“公共利益代表”,這也意味著這種代表資格具有多樣性。因此,我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的檢察官公益訴訟資格,日本的公民代表資格,讓在一定程序下的公民、法人或其他組織都能夠享有公共利益維護(hù)者的資格。

總之,行政公益訴訟是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),其在我國(guó)的發(fā)展與完善需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,需要制度的建構(gòu)與改良,更需要國(guó)家、社會(huì)以及公民個(gè)人等各方面的協(xié)力。

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The Basic Theo reticle Position of Public Adm in istrative Proceedings and the Value

ZHANG Hua

The theoretical basis of public administrative proceedings,rather is the theoretical cornerstone of development and system construction.Public Interest Litigation in essence,is the common communication behavior of citizens in the relief and maintenance of public will,therefore,will defend the public interest as construction and development of public administrative proceedings starting point and ownership,that is where the theoretical basis.Meanwhile,the fundamental position of the public interest determination on the administrative public interest litigation to promote the theory and practice-oriented with a great value.

administrative public interest litigation;the theoretical basis;public interest standard;value

DF31

A

1008-7966(2010)11-0019-03

2010-09-30

湖北省教育廳青年項(xiàng)目“行政公益訴訟法律問(wèn)題研究”的階段性成果 (2008q292)

張華 (1977-),男,湖北黃岡人,講師,華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院 2006級(jí)在讀碩士,從事行政法與行政訴訟法學(xué)研究。

[責(zé)任編輯:李 瑩 ]