淺議武漢城市圈投資法律環(huán)境的完善

趙紅梅

（湖北大學 政法與公共管理學院，湖北 武漢 43006）

淺議武漢城市圈投資法律環(huán)境的完善

趙紅梅

（湖北大學 政法與公共管理學院，湖北 武漢 43006）

良好的投資法律環(huán)境是吸引和利用外資的重要條件，本文結合武漢城市圈兩型社會建設的現實，指出完善武漢投資法律環(huán)境需從統(tǒng)一投資立法、保障法律實施和加強法學研究三個方面著手，并嘗試性的對立法模式創(chuàng)新、加強法律實施的社會監(jiān)督及高校法學研究如何服務城市圈建設等問題提出了個人觀點。

武漢城市圈；兩型社會；法律環(huán)境

所謂投資環(huán)境，是指能有效地影響國際資本運行和效益的一切外部條件和因素。這些條件和因素有自然的、社會的、政治的、經濟的、法制的、文化教育的、科學技術的乃至民族意識、人民心理、歷史傳統(tǒng)、風尚等，它們互相聯系，構成投資的綜合環(huán)境。[1]法律環(huán)境是投資環(huán)境的一個重要方面，完善的投資法律制度不僅可以保護和鼓勵投資，也能對投資進行有效的監(jiān)管，從而使投資服務于經濟發(fā)展。2008年，武漢城市圈獲批兩型社會改革實驗區(qū)，拉開了建設資源節(jié)約和環(huán)境友好的新型城市的序幕。2009年7月31日，湖北省人大通過了《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》（簡稱《條例》），成為指導城市圈建設的“基本法”，奠定了城市圈改革的基調?！稐l例》第25條明確要求：“創(chuàng)新對內對外開放體制機制，提升招商引資的質量和水平，營造符合資源節(jié)約和環(huán)境友好要求、有利于承接國內外資本技術和產業(yè)轉移的良好環(huán)境。統(tǒng)一市場準入政策、市場法制環(huán)境，推進市場準入、市場監(jiān)管和消費維權等區(qū)域市場一體化建設”。[2]《條例》為武漢城市圈投資法律環(huán)境的完善設定了基本的目標和方向。為解決目前武漢城市圈投資法制不統(tǒng)一、監(jiān)督乏力等問題，本文試圖在比較借鑒其他實驗區(qū)投資制度的基礎上，提出完善武漢城市圈投資法律環(huán)境的建議和對策，以期對促進武漢城市圈招商引資，利用外資有所裨益。

一、統(tǒng)一城市圈投資立法

不同于上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)，武漢城市圈屬8+1模式，武漢同周邊八市屬于相互競爭的平等關系，各地都制訂了與投資相關的法規(guī)，這些地方性立法為推動地方經濟發(fā)展做出了積極貢獻，但是在城市圈形成之后，這種狀況有必要改變，理由如下：首先，從法律效力而言，由于地方立法適用的地域限制，武漢城市圈獲批兩型社會實驗區(qū)后，各地的投資法制無法擴展適用到整個城市圈；其次，內容方面，武漢城市圈以資源節(jié)約和環(huán)境友好為基本特征，以往所制定的投資法制無法與兩型社會建設目標相契合。因此，現有的法律規(guī)則體系必須按照建設兩型社會的理念進行全面系統(tǒng)的評估、修改和完善；[3]再次，各地投資法制各自為政，容易導致不必要的政策競爭，產生內耗，這也不利于城市圈經濟的統(tǒng)一協調發(fā)展?；谏鲜鲈颍瑸樘岣叱鞘腥Φ木C合競爭力，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，有必要統(tǒng)一投資立法。

立法主體是統(tǒng)一武漢城市圈投資立法需首要解決的問題。目前，城市圈尚無專門立法機構，為解決這一問題，建議立法主體多元化。具體措施如下：對關乎城市圈發(fā)展基本方向的根本性、原則性立法，由省政府及省人大負責制定。這樣既能夠提高法律的效力層次，又能保證法律的基本統(tǒng)一。對涉及城市圈投資問題的具體制度則由各級市政府、市人大會同各職能部門來制定。在方式上，建議設立統(tǒng)一的立法協調機構，具體負責有關規(guī)則的起草。城市圈投資立法關乎各方利益，在立法的過程中，要特別注意協調不同的利益需求。既要關注城市圈的共同利益，又要關注各個城市不同的利益訴求。要處理好公共利益與個人利益、當代利益與后代利益、經濟利益與社會利益的關系，唯有此才可能實現人與社會、人與自然的協調、可持續(xù)發(fā)展。這要求各種利益的代表能廣泛的參與立法過程。首先，要重視公民的立法參與權。法治民主化是當今社會發(fā)展的趨勢，也是我國社會改革的基本方向，“它猶如一個總閥門，統(tǒng)攝著法的許多重要價值的實現，為其提供條件和制度性保障”。[4]《全面推進依法行政實施綱要》對公民參與立法作了明確規(guī)定，溫家寶總理在2010年政府工作報告中進一步指出：“要發(fā)展社會主義民主，切實保障人民當家作主的民主權利，特別是選舉權、知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”。[5]其次，注重法人、社會團體和其他組織的參與。在立法工作中，一方面，要承認不同的利益階層和利益團體的存在，允許不同的利益群體組織起來，相互幫助自我約束，并通過法律的渠道表達自身的利益訴求。另一方面，就是應當切實保證相關社會團體參加立法聽證會等，為他們參與立法提供平等的機會，充分聽取并反映他們所在社會團體的意見和要求不同的利益主體有不同的利益訴求。[6]具體而言，在武漢城市圈的投資立法過程中，應當允許公司企業(yè)、行業(yè)協會、非政府組織及其他民間團體參與進來，自由表達各自的需求，以便平衡各方利益。這種參與也有利于各類主體相互監(jiān)督，進而促進法律制度的實施。以非政府組織為例，這些組織大多以促進社會公共利益為目標，如環(huán)境保護、勞動者保護等，引導和支持這些非政府組織參與立法，能夠更好的平衡經濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系，擯棄傳統(tǒng)的“一切以經濟為中心”片面做法，從而實現真正意義上的和諧發(fā)展。

在立法模式上，筆者建議采取自上而下和自下而上兩種模式。所謂自上而下，指由立法機構組織專家起草相關法律，再向社會公布廣泛征求各界意見，從而形成最終文件。這種模式的優(yōu)勢在于，能夠集中優(yōu)勢力量，高效率的制定出相關草案。不足在于，第一，自上而下的立法通常原則性過強，缺乏可操作性。第二，這種立法難以表達不同利益主體的訴求，不利于城市圈的協調發(fā)展。鑒于上述弊端，在城市圈投資立法過程中可以嘗試性的引入自下而上的立法模式，即由專家學者、企業(yè)、行業(yè)協會、非政府組織等聯合提出立法草案，交由統(tǒng)一立法機構組織專家學者進行討論。這種立法模式的優(yōu)勢在于，能夠充分調動各類社會主體的參與意識，并能綜合反映各方利益，內容上更關注實際需求，具備較強的操作性。

在立法內容方面，《條例》已經確定了基本的方向，即“統(tǒng)一市場準入政策、市場法制環(huán)境，推進市場準入、市場監(jiān)管和消費維權等區(qū)域市場一體化建設”。這要求武漢城市圈首先要制定統(tǒng)一的市場準入制度，筆者建議盡快出臺《武漢城市圈外商投資導向和產業(yè)指導目錄》。對鼓勵類、允許類項目給予積極的優(yōu)惠政策支持，提高限制類產業(yè)準入門檻，嚴格限制高能耗、高污染、低附加值項目。其次，在投資監(jiān)管方面，建議出臺《武漢城市圈投資管理條例》，具體明確投資企業(yè)的權利、義務和責任。為保障武漢城市圈兩型社會建設的順利進行，還要從制度上保證投資“資源節(jié)約”和“環(huán)境友好”兩大基本目標的實現，出臺《武漢城市圈投資生態(tài)評估辦法》是一個解決之道。

二、保障城市圈投資法律的實施

法律的實施包括四個層面，法的遵守、法的執(zhí)行、法的適用和法的監(jiān)督。[7]筆者認為，當前武漢城市圈應當從以下幾個方面入手完善法律實施。首先，加強法律制度的透明性和穩(wěn)定性。知法是守法的前提條件，法律制度的透明化又是知法的前提條件。法律制度的透明性也是世界貿易組織對各成員國的基本要求，中國作為WTO的一員，應當履行入世義務，這要求地方政府必須及時公布各項地方投資立法，并且提供公眾了解現行法律制度的多種渠道。筆者特別建議效仿上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)的做法，完善網絡建設，[8]建設武漢城市圈投資網，及時公布有關城市圈投資的政策和立法，便于投資者查詢。投資法律制度的穩(wěn)定性，也是投資環(huán)境的一個重要方面。以國際投資為例，雖然中國目前是發(fā)展中國家中吸引外資最多的國家，但是從投資額來看，全球的投資大部分發(fā)生在美歐之間，這有賴于美國和歐洲健全和穩(wěn)定的投資法律環(huán)境。因此，武漢城市圈必須保障法律制度的透明和穩(wěn)定，降低投資者的法律風險，營造良好的投資環(huán)境，增強投資者信心。其次，保證司法的獨立性、公正性和公開性司法獨立是司法公正的前提，司法公正是司法獨立的后果。公正是法所追求的根本目標之一，這要求司法權、司法機關和司法人員有充分獨立性，排除各種不當的干涉，從而實現社會主義司法制度的民主性和優(yōu)越性。在我國，由于管理體制的原因，使法院在處理審判職能與非審判職能、法律利益與地方利益、內資利益與外資利益的關系上難以消除地方色彩，容易以法律之外的權力與權威確定其功能指向，導致地方保護主義普遍性的存在。武漢城市圈內各級政府應當盡量避免主動參與到投資者的糾紛解決程序中，同時廣大法官也要樹立法律至上的觀念，做到行使審判權只服從于法律。在司法公開方面，最高人民法院在2009年印發(fā)了《關于司法公開的六項規(guī)定》、《關于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》，明確指出人民法院應當主動接受新聞媒體的輿論監(jiān)督。對新聞媒體旁聽案件庭審、采訪報道法院工作、要求提供相關材料的，人民法院應當根據具體情況提供便利。地方政府應當執(zhí)行切實這些規(guī)定。再次，加強法律實施的監(jiān)督。法律監(jiān)督是現代國家法的實施的一個重要機制，完善而又完備的法制運行體制離不開法律監(jiān)督這一環(huán)節(jié)。[9]筆者認為當前應當加強并規(guī)范社會監(jiān)督，一方面使法律能夠被正確實施，另一方面也要注意維護社會穩(wěn)定，處理好企業(yè)利益和社會公共利益的關系。

三、加強城市圈投資法制建設的研究

武漢城市圈高校云集，應當借助其人才資源和學科優(yōu)勢，深入實際地分析研究當前兩型社會建設進程中所面臨新問題,為地方經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展出謀劃策，為有關部門提供地方法治與社會發(fā)展的決策依據和理論上的支撐指導，進而為地方經濟社會的全面、協調和可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。

為實現城市圈內法學研究的服務功能，首先要建立健全組織機構，通過建立機構，及時收集地方投資立法動態(tài)及地方投資法律實務熱點資訊與信息動態(tài)，使法學研究更加符合地方發(fā)展需要。同時，通過機構的橋梁紐帶作用，方便高校科研人員與立法、司法實務部門的合作共贏，最終在擴大高校法學研究為地方經濟社會發(fā)展服務的同時提升高校社會聲譽和綜合影響力；其次，武漢城市圈要根據實際需要，確立每年投資領域急需解決的法律方面的課題，作為法學研究的方向和重點，并給予一定的經費支持。再次，對廣大科研工作者來說，研究要有針對性、前瞻性和實務性。第一，研究要具有針對性。武漢城市圈獲批兩年，雖然在制度創(chuàng)新和融合方面已經取得了一定的成績，但是城市圈離“兩型社會”的目標還較遠，在研究過程中，要特別關注城市圈發(fā)展和兩型社會建設相關問題的研究，例如城市圈內的環(huán)境保護問題、投資待遇問題、知識產區(qū)保護問題、高素質人才的引進和鼓勵問題、各城市間的合作問題等，這些問題的解決需要以制度的方式確定下來。第二，研究要具有前瞻性。法律的發(fā)展不能滯后于社會發(fā)展，否則將阻礙社會進步。武漢城市圈從醞釀到獲批雖歷經8年，但目前制度建設尚處于探索階段，而我國又缺乏城市圈建設的現成經驗，學者們在研究過程中要敢于創(chuàng)新，預見并研究新問題、探索新思路，積極借鑒國內和國外區(qū)域經濟一體化的投資法律制度，結合武漢城市圈的實際情況，建設符合地方特色的投資法律體系。第三，研究要具有實務性。城市圈投資法律問題研究要立足于社會現實，科研工作者應當拋棄傳統(tǒng)的閉門造車模式，積極開展田野研究，深入到城市圈經濟建設的各個層面，了解當前投資法律方面存在的主要問題，認真聽取不同利益主體的聲音，使研究工作能夠真正服務于社會實踐。

[1] 姚梅鎮(zhèn). 比較外資法[M]. 武漢大學出版社，1993.

[2] 武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例[EB/OL].

http∶//www.hubei.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfgw/zfgb2009/gg0920/201001/ t20100112_111312.shtml.

[3] 吳漢東，汪峰，張忠民. 論武漢城市圈兩型社會建設的法制保障[J]. 武漢地質大學學報，2009，7.

[4] 張文顯. 法理學[M]. 法律出版社，1997.

[5] 溫家寶總理政府工作報告[EB/OL]. http∶//business.sohu.com/ 20100305/n270603262.shtml.

[6] 申屠青南. 應承認存在不同利益集團[N]. 中國青年報，2006-2-14.

[7] 張文顯. 法理學[M]. 法律出版社，1997.

[8] 浦東投資在線[EB/OL]. http∶//www.bizpro.gov.cn/website/index.jsp.

[9] 張文顯. 法理學[M]. 法律出版社，1997.

D90-052

A

1008-7427（2010）06-0085-02

2010-03-27

湖北省教育廳青年項目資助，項目編號：060-094401。

作者系湖北大學政法與公共管理學院講師，中南財經政法大學博士研究生。