論具體行政行為視角下的限制出境措施

李 娜,余 翔

(1.中國石油大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院,山東東營 257061;

2.北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院,北京 100085)

論具體行政行為視角下的限制出境措施

李 娜1,余 翔2

(1.中國石油大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院,山東東營 257061;

2.北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院,北京 100085)

限制出境制度是一項(xiàng)較為特殊的行政行為,需要從公共管理以及行政法的角度對限制出境的概念、類型、目的等理論問題以及限制出境的立法、實(shí)施程序等實(shí)際問題加以重視和研究。

限制出境;行政行為;立法;適用

自全球性金融風(fēng)暴爆發(fā)以來,我國沿海一些地區(qū)出現(xiàn)了外資企業(yè)的股東、經(jīng)營者拖欠原材料款項(xiàng)、員工工資、稅款而突然關(guān)廠,“人間蒸發(fā)”的現(xiàn)象,也有部分國內(nèi)人士因?yàn)槎悇?wù)、銀行信貸糾紛等原因遁往境外,導(dǎo)致行政和司法調(diào)查受阻的事件。這些事件使得限制出境這一話題大為升溫。限制出境制度是一項(xiàng)較為特殊的公權(quán)力行為,主要存在于行政法律活動以及訴訟活動中。在我國學(xué)術(shù)界只有少數(shù)學(xué)者對限制出境制度的性質(zhì)、效力、構(gòu)成要件、程序等進(jìn)行了研究,相比之下,我國臺灣地區(qū)和國外對此問題研究較為深入。本文擬結(jié)合國內(nèi)外理論和實(shí)踐,從行政行為的角度對限制出境的基本原理做一些探討,并結(jié)合行政管理實(shí)踐探討適用限制出境的一些問題。

一、限制出境行為的概念和目的

一般而言,限制出境指的是有權(quán)國家機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對特定自然人采取阻止離境的行為。①我國法律還規(guī)定了對某些文物、工藝美術(shù)品、動植物及其標(biāo)本、貴重金屬等物品限制或禁止帶出國境的情形,此種規(guī)定可視為對“物”的限制出境,不在本文的討論范圍內(nèi).限制出境既可以發(fā)生在司法訴訟過程中,也可以出現(xiàn)在行政執(zhí)法活動中。在司法活動中,為避免當(dāng)事人拒不到案、逃避偵查,以及不承擔(dān)判決確定之履行義務(wù),或存在有逃避未決之履行義務(wù)的可能的,偵查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)可以采取限制當(dāng)事人離境的預(yù)防性措施,在此不贅述。在行政管理中,限制出境則是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定,通過告知當(dāng)事人或采取扣留出入境證件等非強(qiáng)制性手段,令其滯留在國境管轄范圍內(nèi),或在當(dāng)事人企圖穿越邊(關(guān))境口岸時加以阻止的行為。

對于訴訟及行政活動中的給付義務(wù)(主要指金錢),各國法律中廣泛存在著保全制度,這類法律規(guī)范的功能是為了能夠爭取時間以及其他便利,以保障司法及行政活動目的之實(shí)現(xiàn)。英美法系當(dāng)中有英國的古老瑪瑞瓦禁令,美國的民事訴訟程序中的臨時限制令和初步禁令等。[1]在大陸法系國家和地區(qū)則發(fā)展出針對人身自由的保全性措施,如德國的《租稅通則》第326條規(guī)定了針對人的假扣押制度,具體方式包括限制出境、拘提管收、監(jiān)視居住等[2]。我國臺灣地區(qū)“入出國及移民法”第六條規(guī)定:國民有九款事由①這九項(xiàng)事由包括役男或尚未完成兵役義務(wù)者以及經(jīng)判處有期徒刑以上之刑確定,尚未執(zhí)行或執(zhí)行未畢者、因案通緝中,或經(jīng)司法或軍法機(jī)關(guān)限制出國者、有事實(shí)足認(rèn)有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者、涉及內(nèi)亂罪、外患罪重大嫌疑,經(jīng)權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)通知限制出國者、涉有重大經(jīng)濟(jì)犯罪或重大刑事案件嫌疑,經(jīng)權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)通知限制出國者.護(hù)照、航員證、船員服務(wù)手冊或入出國許可證件系不法取得、偽造、變造或冒用者。護(hù)照、航員證、船員服務(wù)手冊或入出國許可證件未依規(guī)定查驗(yàn)者、依其它法律限制或禁止出國者兩種情形.:應(yīng)不予許可出國。臺灣“稅捐稽征法”第24條第三項(xiàng)及“關(guān)稅法”第25條之一規(guī)定:有關(guān)納稅義務(wù)人欠繳應(yīng)納稅捐達(dá)一定金額者,得由司法機(jī)關(guān)或財政部,函請內(nèi)政部入出境管理局,限制其出境;其為營利事業(yè)者,得限制其負(fù)責(zé)人出境。[3]隨著行政管理理念和法制的完備,限制出境制度從司法訴訟延展到行政領(lǐng)域,演化成為一種較為獨(dú)特的行政處分措施,如欠稅限制出境,旨在通過限制自由出入境的方式,來強(qiáng)化行政相對人按期按額繳納稅款的動機(jī)。據(jù)臺灣學(xué)者的研究,我國臺灣地區(qū)行政部門1998年通過采取限制出境措施而補(bǔ)征到的稅款超過新臺幣134億元,成效蔚為可觀。[4]

基于限制出境的多樣化,我國臺灣學(xué)者提出可以分為有關(guān)公法義務(wù)執(zhí)行之限制出境、有關(guān)私法義務(wù)執(zhí)行之限制出境、保全被告之限制出境、維護(hù)其它公益之限制出境。[5]這是大類的劃分,具體到行政行為層面上的限制出境,筆者認(rèn)為可以按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為以下幾類。首先,從限制對象上分,可以分為限制本國公民出境和限制外國人、無國籍人出境。其次,從限制理由劃分,可以分為拖欠租稅型限制出境,拒不履行行政罰款、滯納金等金錢給付義務(wù)型限制出境、逃避服兵役型限制出境以及違反其他行政法規(guī)型限制出境等。再次,以限制方法劃分,可以分為管制人身自由型(直接型)限制出境和通過其他方法限制型(間接型)限制出境。

二、我國限制出境行政行為若干理論問題探討

對于限制出境,各個國家采取了不同的立法模式,從法律淵源看,大多包括憲法、訴訟法以及部門行政法等幾個層次,從立法技術(shù)看,大致可以分為間接式規(guī)定和直接式規(guī)定。在我國,關(guān)于這方面的規(guī)定肇始于《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境法》,為了執(zhí)行這兩部法律,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部于1987年聯(lián)合制定了《關(guān)于依法限制外國人和中國公民出境問題的若干規(guī)定》,最高人民法院制定了《關(guān)于審理涉港澳經(jīng)濟(jì)糾紛案件若干問題的解答》,但其主要是針對民刑事案件的當(dāng)事人。真正行政行為意義上的限制出境規(guī)定當(dāng)屬《中華人民共和國稅收征管法》及實(shí)施細(xì)則,《稅收征管法》第44條以及《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第七十四條規(guī)定:“欠繳稅款的納稅人或者其法定代表人在出境前未按照規(guī)定結(jié)清應(yīng)納稅款、滯納金或者提供納稅擔(dān)保的,稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知出入境管理機(jī)關(guān)阻止其出境”。同時,國家稅務(wù)總局、公安部還在1996年聯(lián)合下發(fā)了《阻止欠稅人出境實(shí)施辦法》,規(guī)定“欠稅人未按規(guī)定結(jié)清應(yīng)納稅款又未提供納稅擔(dān)保且準(zhǔn)備出境的,稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法向欠稅人申明不準(zhǔn)出境。對已取得出境證件執(zhí)意出境的,稅務(wù)機(jī)關(guān)可按本辦法第四條規(guī)定的程序函請公安機(jī)關(guān)辦理邊控手續(xù),阻止其出境”。值得注意的是,上述法規(guī)中使用的是“阻止出境”的提法,但從國內(nèi)外對照角度觀察,實(shí)際上就是一種限制出境措施。在我國,限制出境已然成制,但作為一種具有較強(qiáng)人身限制性的具體行政行為,限制出境行為在一些法律依據(jù)、適用原則、認(rèn)定界限方面,仍需進(jìn)一步探討。

(一)限制出境行政行為的法源問題

當(dāng)前我國法律體系中針對限制出境問題的主要法源是兩部出入境管理法,而針對具體行政行為層面的限制出境(不含民刑事訴訟)真正有據(jù)可依的只有《中華人民共和國稅收征管法》,該法在規(guī)定上比較籠統(tǒng),尤其是限制出境的主體范圍、條件、期限,適用程序等方面,與上述法律相配套的“兩高”、公安部、外交部的司法解釋、行政規(guī)章、會議紀(jì)要內(nèi)容則效力層次低,比較模糊,操作性欠佳。[6]前述限制出境是不少國家尤其是大陸法系傳統(tǒng)國家所認(rèn)可的一項(xiàng)制度,基于過往效果和現(xiàn)實(shí)需要,我國應(yīng)該保有和完善這一做法。就限制出境的性質(zhì)而言,筆者比較贊同其作為一項(xiàng)具有保全意義的行政強(qiáng)制措施,因此,限制出境制度應(yīng)當(dāng)在我國的行政強(qiáng)制法中得到體現(xiàn),正在向社會公開征求意見的《行政強(qiáng)制法草案》第九條中列出了行政強(qiáng)制措施的種類,首當(dāng)其沖的就是“限制公民人身自由”,而限制出境就涉及到公民的遷徙和行動自由,有了這一法源的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)就可以解決好限制出境的依據(jù)、執(zhí)行主體、異議提出和審查、行政救濟(jì)等諸多方面的問題。同時也可以根據(jù)情勢需要提請立法機(jī)關(guān)或根據(jù)法律授權(quán)來增加可以實(shí)施行政性限制出境的情形。建議在未來的行政強(qiáng)制法或者實(shí)施細(xì)則中明確限制出境作為一項(xiàng)行政法的強(qiáng)制措施。當(dāng)然,鑒于限制出境的敏感性和高度強(qiáng)制性,在未來立法中應(yīng)盡可能的采取明確的列舉的方式而不是概括的或者兜底條款的方式來規(guī)定限制出境的適用情形。

同時,由于我國客觀上的“一國兩制四法域”(內(nèi)地,香港、澳門、臺灣)的現(xiàn)象,在國境、邊境的界定、管理和人員流動性質(zhì)存在著多種形式,也需要立法機(jī)關(guān)把握各法域、各類立法主體之間的立法權(quán)限劃分以及法令協(xié)調(diào)、行政協(xié)助方面的問題,在此不展開討論。

(二)限制出境行政行為的適用原則問題

從表面上看,限制出境是針對個別特定情況的應(yīng)急措施,但站在整個公共權(quán)力行使的高度觀察,限制出境直接針對著人的基本權(quán)利,因而限制出境行政行為的運(yùn)用必須非常謹(jǐn)慎,并應(yīng)當(dāng)契合基本的行政管理原則。

1.限制出境行政行為之適用必須在公民的行動自由權(quán)與公共利益的維護(hù)兩者之間找到合適的平衡點(diǎn)。對于公民的居住、旅行自由,有的國家憲法中有明確的規(guī)定,如德國、日本,有的國家憲法則概括的加以規(guī)定,如美國、法國。1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》第十三條規(guī)定,人人在其國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙與居住外,人人有權(quán)離開任何國家,包括其本國在內(nèi),并有權(quán)返回他的國家。使這一基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)了普世化。為了避免基本權(quán)利的絕對化,同時也兼顧到不斷發(fā)展變化的國內(nèi)外法律環(huán)境和政府治理的需要,1966年通過的《公民及政治權(quán)利國際公約》第十二條除重申“人人應(yīng)有自由離去任何國家,連其本國在內(nèi)”,還在該條第三款指出:“上列權(quán)利不得限制,但法律所規(guī)定、保護(hù)國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或風(fēng)化、或他人權(quán)利與自由所必要,且與本公約所確認(rèn)之其它權(quán)利不抵觸之限制,不在此限”。這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)視為限制出境合憲性的法理基石[7]。然而,如何界定公共利益的廣度以及限制基本權(quán)利的幅度,基于不同的立場會產(chǎn)生不同的看法。以稅收征管中對納稅義務(wù)人限制出境為例,設(shè)計此機(jī)制根源是為了維護(hù)國家的稅收安全及實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平的原則,進(jìn)而促進(jìn)國家職能的實(shí)現(xiàn),但相比對物的保全,對于人的保全措施則富有爭議性。有部分學(xué)者指摘這一制度有損害人性尊嚴(yán)之可能,以及認(rèn)為“任意以犧牲人民自由企圖達(dá)到國家稅收之目的之便宜作法,應(yīng)非得宜”更有學(xué)者諷這種制度為迂回性措施,好似“以大炮轟小鳥”。[8][9]應(yīng)當(dāng)看到,行政法上的限制出境制度除了直接影響公民的行動自由,同時還牽涉到對公民的表達(dá)自由權(quán)、工作權(quán)等經(jīng)濟(jì)方面權(quán)利,對這一機(jī)制的創(chuàng)設(shè)應(yīng)該持謹(jǐn)慎的態(tài)度,力圖使其對基本權(quán)利的擾動降至最低層面。

2.限制出境行政行為的動用應(yīng)該符合行政活動的基準(zhǔn)原則的要求。學(xué)者們討論較多的是限制出境與比例原則的關(guān)系。[10]比例原則要求行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益,如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響,則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi),二者有適當(dāng)?shù)谋壤１壤瓌t著眼于法益的均衡,是控制行政自由裁量權(quán)行使的重要武器。同樣以稅收限制出境為例,稅收征管機(jī)關(guān)在考慮使用它時,首先應(yīng)認(rèn)真審查稅收義務(wù)人的納稅義務(wù)是否嚴(yán)格依稅收法律所產(chǎn)生,所負(fù)的課稅數(shù)額、繳納時間、地點(diǎn)是否核實(shí)無誤。其次,稅收征管機(jī)關(guān)應(yīng)審慎評估是否要通過動用這一工具達(dá)致相應(yīng)的行政目的,作為征管機(jī)關(guān),其首要的行政目的是確保國家稅收應(yīng)征盡征,同時,稅收征管機(jī)關(guān)也負(fù)有服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè),貫徹宏觀調(diào)控意圖、保障納稅人應(yīng)有權(quán)益等職責(zé),在法律規(guī)定范圍內(nèi)和公共政策的指引下也可以實(shí)施某些稅收便宜措施,如對因產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、重大自然災(zāi)害而蒙受損失的納稅義務(wù)人可以緩征、減征稅款,對于因經(jīng)營不善瀕臨破產(chǎn)的納稅義務(wù)人允許其以破產(chǎn)財產(chǎn)優(yōu)先支付拖欠職工工資、勞動保險費(fèi)用。因而,征管機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格限定限制出境的適用對象,應(yīng)意識到這一措施是其他稅收保全手段的補(bǔ)充,而且應(yīng)是所有的保全措施使用窮盡后的一項(xiàng)“最后手段”,在具體實(shí)施中,應(yīng)當(dāng)首先考慮財產(chǎn)保全等,除非其它法定保全手段無法達(dá)到征稅的行政目的,或是基于特別緊急的狀況而且行政給付義務(wù)人確有可執(zhí)行之財產(chǎn)的情形,才應(yīng)考慮實(shí)施限制出境措施。[11]

3.在啟動限制出境程序時綜合考慮到司法程序和行政程序各自的優(yōu)劣,形成良好的配合。限制出境系司法和行政共有的程序,兩者在適用上存在著一定的差別。作為司法程序,限制出境既是一種訴訟保全措施,也是一項(xiàng)執(zhí)行保障措施,其適用的余地很大,但司法上的限制出境需要以完成相應(yīng)的前置程序?yàn)榛A(chǔ),如提出訴訟、申請保全、作出裁定,并需要交納一定的訴訟費(fèi)用或者提供擔(dān)保等。而行政行為層面上的限制出境是行政機(jī)關(guān)基于公共利益和行政權(quán)威而做出的單方面的裁量,目前行政法上使用限制出境的空間雖然非常狹小,但是作為變通的空間較大,如日本、美國等采取的與護(hù)照等出入境證件相聯(lián)結(jié)的制度,也可以采取向司法機(jī)關(guān)移送案件,支持和協(xié)調(diào)利害關(guān)系方向人民法院行使訴權(quán)的方法,由司法機(jī)關(guān)出面來啟動限制出境程序。鑒于當(dāng)前境內(nèi)外人員物資流動的高度便捷性,在外來務(wù)工人員工資、社會保險、工傷保障糾紛、環(huán)境污染及有毒有害廢棄物排放事故、中外勞務(wù)、旅游、文化教育交流合作領(lǐng)域、金融征信體系等出現(xiàn)了越來越多的新型糾紛,需要有效的了解和控制相關(guān)當(dāng)事人的行蹤,在限制出境事務(wù)方面需要采取更為務(wù)實(shí)的措施。

三、行政機(jī)關(guān)實(shí)施限制出境中的具體問題

限制出境在實(shí)際執(zhí)行中會中面臨著行政機(jī)關(guān)的角色、權(quán)力范圍以及法律后果承受問題,其中的焦點(diǎn)在以下幾方面。

(一)限制出境行為的決定權(quán)歸屬

如前所述,限制出境的具體行政行為是由兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)參與實(shí)施的行政行為,如稅法規(guī)定的限制出境即由稅務(wù)機(jī)關(guān)做出決定,由公安出入境管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。一般而言,限制出境應(yīng)由專門的行政機(jī)關(guān)做出,而且有權(quán)做出這一決定的行政部門應(yīng)該具有較高的級別,我國相關(guān)法律規(guī)定對基于稅務(wù)目的限制出境應(yīng)由省、自治區(qū)、直轄市級的稅務(wù)機(jī)關(guān)做出。筆者認(rèn)為,基于限制出境的性質(zhì)上的特殊和行使上的審慎,可以采取制度上的嚴(yán)格和實(shí)施上的便利兼顧的方式,對于本國公民的限制出境交由省級以上的行政機(jī)關(guān)來行使比較適宜,而對于外籍人員的限制出境的決定權(quán),建議統(tǒng)一由國務(wù)院所屬的各部委來行使。在行使審批上,可以由有權(quán)機(jī)關(guān)在邊境口岸城市派駐相關(guān)執(zhí)法人員,或者委托口岸城市對口機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)收集證據(jù)及加以協(xié)助等工作。

(二)限制出境行為的執(zhí)行者的角色問題

限制出境的執(zhí)行機(jī)關(guān)通常是出入境管理機(jī)關(guān),那么執(zhí)行機(jī)關(guān)有否必要對相關(guān)決定行使審查權(quán),以及行使何種性質(zhì)的審查權(quán),尚無明確規(guī)定。筆者認(rèn)為,根據(jù)《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》及相關(guān)法律的精神,出入境管理機(jī)關(guān)承擔(dān)著查核出入境證件、管理境內(nèi)外人員流動,維護(hù)邊防口岸安全和秩序的任務(wù),在收到相關(guān)行政機(jī)關(guān)限制出境的函請時,出入境管理可以對相關(guān)法律文書是否齊全,內(nèi)容是否存在錯漏進(jìn)行形式上的審查,發(fā)現(xiàn)問題可以與決定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通,也可以退回限制出境的決定,以確保限制出境決定的準(zhǔn)確性。

(三)行政相對人對限制出境行為提出行政救濟(jì),如何選擇被申請行政機(jī)關(guān)的問題

我國臺灣地區(qū)對此問題有不同的看法,有的看法是相對人應(yīng)向做成限制出境決定之機(jī)關(guān)申請訴愿和訴訟,有的則支持相對人可以分別向做成限制出境決定的機(jī)關(guān)和執(zhí)行限制出境決定的機(jī)關(guān)分別申請救濟(jì)。[12]基于我國執(zhí)行限制出境決定的出入境管理機(jī)關(guān)不是獨(dú)立意義上的行政主體,而是作為公安、海關(guān)等的內(nèi)設(shè)部門,其行政權(quán)能亦受到一定的限制。故而,我國宜由作出限制出境決定的行政機(jī)關(guān)作為行政救濟(jì)的被申請人。但若出現(xiàn)在具體執(zhí)行限制出境過程中的行政疏失,如被執(zhí)行對象錯誤、執(zhí)行手段不當(dāng)、解除執(zhí)行措施的時機(jī)不當(dāng)?shù)纫蛩?當(dāng)事人可依行政強(qiáng)制法的有關(guān)規(guī)定要求糾正并提出行政救濟(jì)申請。

除此之外,限制出境的行政行為還需要從多方面加以規(guī)范,需要從行政法律法規(guī)、政策、管理體制、方法等多個方面繼續(xù)加強(qiáng)研究。

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Study on Imposing Restrictions on Leaving the Country among the Administration Behavior Field

LI Na1,YU Xiang2
(1.School of Humanities and Social Sciences,China University of Petroleum,Dongying 257061,China;
2.School of Social Development and Public Policy,Beijing Normal University,Beijing 100086,China)

The system of imposing restriction on leaving the country was somewhat special,we should study its conception,types and characters,also discuss the legislation and process question.

restrictions of leaving a country;administration behavior;legislation;impose

D920.4

A

1008-2603(2010)04-0065-05

2010-05-18

李娜,女,中國石油大學(xué)(華東)人文社會科學(xué)學(xué)院副教授,法學(xué)博士,碩士研究生導(dǎo)師;余翔,男,北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院博士研究生。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)