公共服務的體制性張力及其反思

楊發(fā)祥 胡 兵

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

公共政策與公共管理

公共服務的體制性張力及其反思

楊發(fā)祥 胡 兵

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

公共服務的體制性張力，聚焦于公共服務的供給模式，突出表現(xiàn)為公共服務均等化的怪圈與市場化/社會化的兩難。在政社合作的背景下，合理界定政府與社會、政府與市場之間的關系，推動公共服務供給模式的變遷，是實現(xiàn)公共服務體制轉型的可能路徑。

公共服務 體制性張力 均等化 市場化/社會化 政社合作

公共服務體制通常包括公共服務的主體關系、組織建構、責權配置和運行機制等。公共服務的體制性張力，聚焦于公共服務的供給模式，突出表現(xiàn)為公共服務的均等化怪圈與市場化/社會化的兩難。目前，我國正處于快速社會轉型期，變動性、不成熟性是社會轉型的基本特征，試錯、再試錯是當前社會管理和公共服務體制改革的基本軌跡。①陳偉東：《城市基層公共服務組織管理運行的規(guī)范化研究》，《社會主義研究》2009年第4期。因此，在當前形勢下，如何界定政府與社會、政府與市場之間的關系，廣泛開展政社合作，走出公共服務均等化的怪圈與市場化/社會化的兩難，形成具有雙贏、多贏效應的管理模式，是公共服務擺脫體制性張力的可能路徑。

一、聚焦公共服務的體制性張力：供給模式

公共服務的體制性張力，聚焦于公共服務的供給模式。而公共服務的供給模式，又首先源于對公共服務內涵的界定。所謂“公共服務”，主要指由公法授權的政府和非政府公共組織以及有關工商企業(yè)在純粹公共物品、混合公共物品、以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔的責任。包括純粹公共物品、混合性公共物品、帶有生產(chǎn)的弱競爭性和消費的弱選擇性私人物品的生產(chǎn)和供給。①馬慶鈺：《公共服務的幾個基本理論問題》，《中共中央黨校學報》2005年第2期。廣義的公共服務與私人服務相對應，屬于市場失靈的領域，是“政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品和服務的總稱”。②李軍鵬：《公共服務學——政府公共服務的理論與實踐》，國家行政學院出版社2007年版，第2頁。狹義的公共服務，指的是政府四大職能中，平行于“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理”的部分，包括教育、醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務、環(huán)境保護、科技服務等內容（本文主要討論狹義的公共服務）。根據(jù)“供應關聯(lián)性”和“集體獎勵的公共性”兩個維度，公共部門提供的所有公共服務可分為四類。③朱旭峰：《服務型政府與政府機構改革：一個公共物品的集體供給理論》，《中國行政管理》2010年第3期。中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，列出的基本公共服務包括教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、公共基礎設施等方面。理論界在此基礎上新增加了就業(yè)、醫(yī)療、住房、治安、環(huán)境保護等5個內容，主要集中在民生方面?？傮w來看，學界對于公共服務內涵的研究，大體經(jīng)歷了從重視政府到重視非政府組織，從重視提供者到重視消費者，從重視公共管理到重視公共服務，從重視單項服務到重視服務體系的過程。④淮建軍、劉新梅：《公共服務研究：文獻綜述》，《中國行政管理》2007年第7期。

公共服務供給模式的核心問題，是由誰來提供公共服務。長期以來，由政府提供公共服務的理論一直占據(jù)主導地位。20世紀60年代，科斯和公共選擇學派開始對占主流的政府供給理論提出質疑，闡述了公共服務市場供給的思想和主張。⑤劉薇：《我國“基本公共服務”理論研究述評》，《經(jīng)濟研究參考》2010年第16期。大體說來，公共服務的供給模式主要有三種：純政府模式（以薩繆爾森為代表）、私人模式（以斯密和科斯為代表）和公私合作模式（以阿特金森和斯蒂格利茨為代表）。研究表明，世界各國的公共服務模式也可大致劃分為“最低保障與兼顧效率型”（美國、德國為典型）、“全面公平型”（英國和北歐為典型）、“效率主導型”（新加坡和智利為典型）等三種類型。⑥李軍鵬：《政府公共服務模式：國際比較與中國的選擇》，《新視野》2004年第6期。部分學者將公共服務模式區(qū)分為“公平福利型”（以英國為代表）、市場主導型（以美國為代表）、政府主導下的政社合作型（以新加坡為代表）等。⑦顧麗梅：《英、美、新加坡公共服務模式比較研究——理論、模式及其變遷》，《浙江學刊》2008年第5期。還有學者將國外公共服務模式區(qū)分為市場導向的盎格魯—撒克遜模式、以社會福利為主的歐洲模式、政府直接干預的東亞模式等。⑧劉曉蘇：《國外公共服務供給模式及其對我國的啟示》，《長白學刊》2008年第6期。世界銀行《2004年世界發(fā)展報告：讓服務惠及窮人》認為，公共服務是一項社會責任，可以通過把窮人置于服務供給的中心，使他們能夠監(jiān)督和約束服務提供者，擴大他們在政策制定過程中的發(fā)言權，并加強對服務提供者的約束，使他們服務于窮人，從而從另一個角度提供了一個很好的公共服務供給模式。⑨周曉麗、黨秀云：《論公共服務的政府供給》，《商丘師范學院學報》2010年第2期。李春認為，新中國成立60多年來，公共服務模式經(jīng)歷了從“集權融合—公平至上”型模式（1949-1978年）向“解制分立—效率優(yōu)先”型模式（1978-2003年），并最終向“多元競合—均等共享”型模式（2003年以來）嬗變的歷程。⑩李春：《新中國成立以來公共服務模式轉型分析》，《中共天津市委黨校學報》2010年第2期?？梢?，而政府、市場、社會等公共服務多元供給主體之間形成既相互合作，又相互競爭的局面，可以有效實現(xiàn)多元主體之間的優(yōu)勢互補。而公共服務的供給模式、均等化的怪圈和市場化/社會化的兩難，以及體制轉型的困境，正是公共服務體制性張力的焦點所在。

二、體制性張力的突出表征：均等化的怪圈

霍布豪斯認為，“國家的義務不是為公民提供食物，給他們房子住或者衣服穿。國家的義務是創(chuàng)造這樣一些經(jīng)濟條件，使身心沒有缺陷的正常人能通過有用的勞動使他自己和他的家庭有食物吃，有房子住和有衣服穿?！雹賉英]霍布豪斯：《自由主義》，朱曾汶譯，商務印書館1996年版，第80頁?？梢?，提供公共服務是現(xiàn)代政府的重要職能與基本責任之一，而均等化則是公共服務的理想狀態(tài)。即全體公民享有基本公共服務的機會與原則應該相等，結果應該大體相等，在提供大體相等的基本公共服務的過程中，要尊重某些社會成員的自由選擇權。②常修澤：《中國現(xiàn)階段基本公共服務均等化研究》，《中共天津市委黨校學報》2007年第2期。然而，在政府的公共服務供給活動中，始終存在著公共資源的有限性與服務需求無限增長之間的矛盾，公共資源的數(shù)量始終限制和制約服務需求的增長，公共服務供給不可能全面地同步增長。這就要求政府在制定供給標準時必須加以特別關注，實行差別化供給③許淑萍：《論現(xiàn)階段中國政府公共服務的供給標準建設》，《學習與探索》2010年第1期。，從而引發(fā)公共服務在地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)等方面的非均等化。從本質上看，基本公共服務非均等化源于新型市場經(jīng)濟體制下由公共財政制度保障的新公共服務供給機制沒能及時有效地建立，從而造成了公共服務提供機制的過渡性真空，進而引發(fā)眾多的公共服務失衡問題④呂煒：《中國基本公共服務提供均等化問題研究》，社會科學文獻出版社2008年版，第175頁。，而用非均等化的手段來達成公共服務的均等化，這本身又是一個體制悖論。這種均等化的怪圈，成為公共服務體制性張力的突出表征。

我國政府公共服務供給的不均衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)居民的公共服務好于農村居民，發(fā)達地區(qū)好于落后地區(qū)，東部地區(qū)好于西部地區(qū)。因為現(xiàn)行的基本公共服務供給體系只覆蓋了基本的城鎮(zhèn)地區(qū)，忽略了大部分的鄉(xiāng)村地區(qū)，導致鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了基本公共服務供給的真空地帶。這種基本公共服務供給體系的斷裂化進一步拉大了城鄉(xiāng)差距。⑤麻寶斌、季英偉：《中國基本公共服務均等化改革分析》，《社會科學戰(zhàn)線》2009年第12期?？梢姡卜盏姆蔷庑?，集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的嚴重失衡，包括城鄉(xiāng)基本民生性服務（就業(yè)和社會保障）、城鄉(xiāng)公共事業(yè)性服務（義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、城鄉(xiāng)公益性基礎設施服務（水電、道路設施）和城鄉(xiāng)公共安全性服務（生產(chǎn)、消費和社會安全）等幾個方面。⑥趙云旗、申學鋒、史衛(wèi)、李成威：《促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的財政政策研究》，《經(jīng)濟研究參考》2010年第16期。公共服務的非均等化，直接根源于現(xiàn)行的財政體制。一般來說，公共財政以市場失靈作為財政職能定位的經(jīng)濟依據(jù)，以公共需要作為財政支出定位的前提，以公共權力作為財政收入定位的法律依據(jù)，而以公共選擇作為財政決策定位的理論依據(jù)。⑦劉清文：《論公共財政的定位》，《現(xiàn)代財經(jīng)》2001年第5期。但在“分灶吃飯”的財政體制框架中，我國公共服務主要是由地方政府供給的。非法制化的公共服務責任劃分格局致使上級政府出于“財政自利”動機，盡可能向下級政府轉移支出責任。⑧田發(fā)：《構建三級政府財政：以地方財政體制改革為視角》，《改革》2005年第11期。目前，中國近78%的公共支出發(fā)生在省和省以下，其中60%以上的支出發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級。因此，地方政府公共服務供給能力的高低，反映了我國政府公共服務供給能力的高低，也是我國能否有效解決民生問題的關鍵節(jié)點。⑨張開云、張興杰、李倩：《地方政府公共服務供給能力：影響因素與實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》2010年第1期。而省市縣鄉(xiāng)各級政府之間公共服務事權劃分關系不順，存在著相互交叉和重疊的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)兩級承擔了過多的基本公共服務責任，導致基層政府公共服務能力不足，擴大了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的基本公共服務差距。⑩田發(fā)、周琛影：《基本公共服務均等化：一個財政體制變遷的分析框架》，《社會科學》2010年第2期。

解決基本公共服務均等化問題的責任主體是政府，政府應通過合理界定政府間的財政關系，推動財政能力均等化，進而促進基本公共服務的均等化。一方面，政府必須通過公共服務的制度安排，建立相應的公共服務分工和規(guī)范體制、財政支撐體制、多元參與機制和有效監(jiān)管機制①郁建興、吳玉霞：《公共服務供給機制創(chuàng)新：一個新的分析框架》，《學術月刊》2009年第12期。，完善公共服務體系、制度與機制，科學規(guī)劃公共服務的發(fā)展，堅持“覆蓋面廣、水平適度、兼顧公平與效率”的原則，在保證最低生活保障、基本衛(wèi)生保健、義務教育的基礎上，傾向弱勢群體，逐步擴大公共服務的覆蓋面，從而實現(xiàn)從城市到農村、從部分到整體、從不均衡到均衡的目標，使城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展從“經(jīng)濟溢出型”模式向“制度創(chuàng)新型”模式轉變。②陳伯君：《城鄉(xiāng)公共服務均衡發(fā)展：“制度創(chuàng)新型”與“經(jīng)濟溢出型”》，《社會科學研究》2010年第1期。另一方面，政府必須通過公共財政的有力杠桿，擴大公共服務供給的總量，在公共服務供給中打破歧視，加大對農村地區(qū)、落后地區(qū)和西部地區(qū)的財政支持力度，加大對關系國計民生的公共服務領域的投入，通過稅收返還、體制補助、結算補助和一般性轉移支付、專項轉移支付等財政政策，逐步真正實現(xiàn)公共服務供給的公平、平等和正義，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

三、體制性張力的新命題：市場化/社會化的兩難

新公共管理主義認為，市場的力量可以彌補政府的不足，防止公共服務的政府失靈，因此主張用市場的力量改革政府，引入市場和競爭機制，在政府、企業(yè)與社會之間展開競爭，提高公共服務供給的效率。③朱滿良、高軒：《從新公共管理到新公共服務：緣起、爭辯及啟示》，《中共中央黨校學報》2010年第4期。公共服務市場化，正是通過打破政府壟斷公共服務的局面，把原來由政府直接提供的部分社會服務，通過市場化運作將部分公共服務職能轉交給社會和企業(yè)，即讓其他公共機構、中介組織、社會團體和企業(yè)參與公共服務的提供。④句華：《公共服務中的市場機制——理論、方式和技術》北京大學出版社2006年版，第12頁。公共服務社會化，則是政府通過職能分解、轉移、委托和授權，在某些領域內，予有影響力的社會組織一定的資源支配權，使其承擔特定公共服務職能⑤彭向剛、張杰：《論我國公共服務創(chuàng)新中公民參與的價值及路徑》，《吉林大學社會科學學報》2010年第4期。，從而實現(xiàn)社會權力的回歸和政府角色的轉換。這樣，政府不再是服務的生產(chǎn)者和直接提供者，而轉變?yōu)楣卜招枨蟮拇_認者、購買者、對所購服務進行嚴格監(jiān)督的檢查者和評估者，成為合乎公民要求的公平稅賦的有效征收者和謹慎而精明的支出者。⑥童偉：《公共服務市場化：政府管理改革的切入點》，《宏觀經(jīng)濟管理》2007年第9期。同政府直接投資興建機構和提供公共服務的傳統(tǒng)模式相比，政府通過購買的方式特別是以競爭性購買的方式提供公共服務具有轉變政府職能、節(jié)約政府開支、保障社會公平等方面的作用，因而在很大程度上代表了政府提供公共服務的基本方向。⑦蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁：《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》2010年第1期。

需要指出的是，與市場競爭機制所形成的顧客導向不同，公共服務的生產(chǎn)是政策導向的。公共生產(chǎn)者的收益來源不是市場競爭優(yōu)勢而是政治信任與委托，生產(chǎn)或提供基本公共服務的決策往往滯后于公共需求的變化，最終導致公共服務回應性不足。⑧劉金程、劉熙瑞：《公共治理與發(fā)展——我國基本公共服務供求的結構性矛盾及其改進》，《新視野》2010年第3期。從功能角度出發(fā)，政府與社會組織的合作關系，主要有協(xié)同增效、服務替代和拾遺補缺等三種關系模式。⑨汪錦軍：《公共服務中的政府與非營利組織合作：三種模式分析》，《中國行政管理》2009年第10期。隨著公共服務的重心下移，介于政府和營利部門之間的社會組織，具有直面社會需求、均衡群體利益、協(xié)調社會關系、積累社會資金的重要功能，更了解公民不同層次和不同指向的需求，能夠利用其獨有的社會資源為特定群體或個人提供特定范圍的服務，填補政府公共服務的普遍指向與公共服務需求多元化之間的差距或空白。可見，公共服務市場化和社會化都需要在政府和市場之間有大量的社會組織存在，以彌補政府和市場之間的縫隙，否則公共服務市場化/社會化就難以有效實現(xiàn)。①趙大鵬：《公共服務市場化改革的困境及其對策探析》，《長白學刊》2009年第6期。然而，我國各種社會組織的培育尚處初始階段，自律程度不高，政府監(jiān)管難度較大、成本較高，政府在社會生活中的主導作用決定在目前或今后很長一段時間內，我國公共服務的供給只能選擇政府主導下的公私合作模式，或稱為一主多元模式。②杜萬松：《我國服務型政府是公共品的主要提供者》，《學術界》2009年第6期。在公共服務市場化或社會化的過程中，社會組織有被商業(yè)機構同化的危險，也有被公共領域收編的危險。③[美]萊特斯·M·薩拉蒙：《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津、魏玉等譯，社會科學文獻出版社2002年版，第103頁。公共服務市場化/社會化的兩難，是公共服務體制性張力的新命題。

因此，在公共服務的未來改革中，為更好地推進公共服務的市場化和社會化，需要從共贏的理念出發(fā)，改變公共服務主體一元化的體制，鼓勵政府與非政府組織、社區(qū)以及私人部門等多方位的競爭與合作，通過市場運作，運用投競標、合同外包、委托服務、特許經(jīng)營等形式，達到互利互惠、共建共享的目的，提高公共服務效率，有效回應公共服務的多元需求。

四、結論與反思

隨著社會結構日趨復雜化，整個社會價值越來越多元化，不同人群有不同的公共服務需求和評價標準，政府面臨越來越多公共服務方面的挑戰(zhàn)。在公共服務需求總量巨大，需求日益多樣化、復雜化的新形勢下，要踐行公共服務均等共享的價值理念，必然要求實施多元競合的制度安排，科學界定政府在公共服務供給中的事權職責范圍，將政府職能限定在一個合理的范圍內，明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制④金人慶：《完善公共財政制度逐步實現(xiàn)基本公服務均等化》，《求是》2006年第11期。，盡量將各級政府間的基本公共服務事權以法律的形式確定下來，特別是對省以下各級政府要按照受益原則、能力原則和效率原則進行劃分。⑤胡均民、艾洪山：《匹配“事權”與“財權”：基本公共服務均等化的核心路徑》，《中國行政管理》2009年第11期。與此同時，合理劃分政府與市場的基本邊界，既要確保市場在公共服務體制中扮演重要角色，利用市場競爭改進服務的提供，又要注意防止公共服務領域的過度市場化，不把本該由政府承擔的公共服務（如教育、醫(yī)療）職能推向市場。

總之，實現(xiàn)公共服務的體制轉型，就是要在“政社合作”的框架下，通過公共服務規(guī)劃者與生產(chǎn)者分離，并整合其他服務資源間接滿足服務需求，形成公共服務體制與公共財政體制之間的良性互動。在公共服務供給中，從政府自己生產(chǎn)服務，到服務外包，發(fā)動社會和市場力量參與公共服務供給，再到復雜的混合式供給。然而，在我國社會聯(lián)動的社會結構和整合機制還沒有很好形成的當下，如何切實轉變政府的社會職能，積極培育民間社會組織，建立現(xiàn)代公共財政體系，努力構建現(xiàn)代性的、政府與社會的分工合作體制⑥徐永祥：《政社分工與合作：社區(qū)建設體制改革與創(chuàng)新研究》，《東南學術》2006年第6期。，采取多種措施為社會組織提供公共資源，健全市場機制，加強政府與非營利組織之間的廣泛合作，妥善處理好公共服務供給中政府與市場、政府與社會之間的關系，建立三大部門之間的體制和諧，逐步走出公共服務均等化的怪圈和市場化/社會化的兩難，是應對公共服務體制性張力的可能路徑。

Systematic Tension and Reflection of Public Service

YANG Faxiang，HU Bing

The systematic tension of public service，focusing on its supply models，shows itself as the strange circle of equalization and dilemma of marketization or socialization of public service.In the context of cooperation between government and society，defining the relations between government and society，government and market reasonably so as to promote the change of supply model of public service，is the possible route of system transformation of public service.

public service，systematic tension，equalization，marketization/socialization，cooperation between government and society

本文為國家社會科學基金項目“社會學視野下的‘鄉(xiāng)財縣管’與新農村建設”（07CSH007）的階段性成果，同時受中央高校基本科研業(yè)務費專項基金項目（WN0925008）和上海市重點學科——社會學建設項目（B501）資助。

楊發(fā)祥，男，華東理工大學應用社會學研究所副所長，社會學系副教授，中國人民大學社會學理論與方法研究中心博士后；胡兵，男，華東理工大學社會與公共管理學院社會學博士研究生，學生工作部（處）講師。

C916

A

1008-7672（2010）05-0080-06

肖舟）