我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度運(yùn)行效果評(píng)析

○蓋 靜 （中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

1994年4月1日，國(guó)務(wù)院頒布《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度建立。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是指國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者，依法向開采礦產(chǎn)資源的單位和個(gè)人收取的費(fèi)用。其征收目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)屬于政府非稅收入，全額納入財(cái)政預(yù)算管理。征收范圍包括在我國(guó)領(lǐng)域和其他管轄海域開采礦產(chǎn)資源的都應(yīng)繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)從價(jià)計(jì)征，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)金額＝礦產(chǎn)品銷售收入×補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率×開采回采率系數(shù)。其中：開采回采率系數(shù)=核定開采回采率/實(shí)際開采回采率核定開采回采率。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會(huì)同財(cái)政部門征收，目前按照礦區(qū)所在行政區(qū)域?qū)嵭腥?jí)征管制度。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收益按比例分成，中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為5∶5；中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為4∶6。使用方向主要用于礦產(chǎn)資源勘查。

一、我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用

一是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管方式改變，增幅變大。從1994年到2005年，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收方式為上級(jí)征管部門對(duì)下級(jí)征管部門下達(dá)指標(biāo)，而2006年以后，國(guó)土資源部不再對(duì)省級(jí)資源補(bǔ)償費(fèi)征管機(jī)構(gòu)下達(dá)征收指標(biāo)，而是要求各征管機(jī)關(guān)對(duì)礦山企業(yè)實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收、足額征收。1994年至2005年11年共征收210.5億元，而2006年至2008年3年共征收260.7億元。二是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)增速與資源產(chǎn)品價(jià)格具有協(xié)調(diào)增長(zhǎng)關(guān)系。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)開征以來(lái)，整體處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是增速并不穩(wěn)定，具有一定的波動(dòng)性，與資源產(chǎn)品價(jià)格具有協(xié)調(diào)增長(zhǎng)關(guān)系。三是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在地質(zhì)勘查投入中成為主要力量。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在使用方向上明確規(guī)定主要用于礦產(chǎn)資源勘查，成為非常重要的地勘投入力量，尤其在地方地質(zhì)勘查投入中不可或缺。

二、我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管制度運(yùn)行效果簡(jiǎn)評(píng)

1、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管政策運(yùn)行效果

（1）建立并完善制度。1994年發(fā)布《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（國(guó)務(wù)院第150號(hào)令），我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管制度正式建立。其征收目的是為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，征收范圍為在我國(guó)領(lǐng)域和其他管轄海域開采礦產(chǎn)資源的企業(yè)或個(gè)人，補(bǔ)償費(fèi)按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計(jì)征，由國(guó)土資源部會(huì)同財(cái)政部征收，確定了省、市、縣三級(jí)征收體制和收繳日期，并確定了中央與省、自治區(qū)的分配比例，規(guī)定了補(bǔ)償費(fèi)的減免條件。

（2）簡(jiǎn)化繳庫(kù)程序。1997年，財(cái)政部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、中國(guó)人民銀行印發(fā)了關(guān)于改變礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)繳庫(kù)辦法的通知，將“平時(shí)全額就地上繳中央金庫(kù)，地方分成部分，年終通過(guò)結(jié)算由中央財(cái)政返還”改為“按分成比例分別入庫(kù)，年終不再結(jié)算”。其目的是減少資金在途周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，確保地方礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的及時(shí)到位。

（3）重點(diǎn)加強(qiáng)使用環(huán)節(jié)監(jiān)管。在國(guó)發(fā)150號(hào)令中規(guī)定，“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查”，同時(shí)2001年財(cái)政部、國(guó)土資源部下發(fā)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》的通知，專門針對(duì)中央分成所得的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的使用方式作了具體規(guī)定，明確主要用于“礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護(hù)支出、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”，使用對(duì)象確定為“具有地質(zhì)勘查或同類資質(zhì)的企事業(yè)單位、獨(dú)立礦山企業(yè)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門”，強(qiáng)調(diào)“勘查支出用于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查支出及其他重要地質(zhì)勘查專項(xiàng)支出”，“保護(hù)支出主要用于獨(dú)立礦山企業(yè)為提高礦產(chǎn)資源開采及回收利用水平而進(jìn)行的技術(shù)開發(fā)和技術(shù)改造”，“補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)主要用于補(bǔ)助征收部門管理及人員經(jīng)費(fèi)”。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)?？顚Ｓ茫魏螁挝徊坏媒亓?、擠占和挪用。

（4）加強(qiáng)征收環(huán)節(jié)監(jiān)管。2006年國(guó)土資源部印發(fā)了三個(gè)相關(guān)文件：第一，下發(fā)《關(guān)于全面開展礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理的通知》，監(jiān)督礦山企業(yè)開展礦山儲(chǔ)量地質(zhì)測(cè)量，規(guī)定“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收和礦業(yè)權(quán)評(píng)估等必須以經(jīng)審查的礦山儲(chǔ)量年報(bào)為依據(jù)”，將儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與補(bǔ)償費(fèi)征收掛鉤；第二，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理促進(jìn)煤礦回采率提高的通知》，將煤炭回采率與補(bǔ)償費(fèi)征收掛鉤，并且加強(qiáng)對(duì)煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)的征收工作；第三，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理的通知》，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)征收實(shí)行應(yīng)征盡征的原則，規(guī)范管理補(bǔ)償費(fèi)減免，嚴(yán)格補(bǔ)償費(fèi)入庫(kù)管理，嚴(yán)禁違規(guī)設(shè)立過(guò)渡賬戶，加強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)專用票據(jù)的使用和管理。

2、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收運(yùn)行效果評(píng)析

（1）礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，但是波動(dòng)較大。根據(jù)1998年至2008年礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)年均增長(zhǎng)超過(guò)10億元。除去2003年略有下降外，其他年份均為增長(zhǎng)，尤其是在2005、2006、2007、2008四年，年增長(zhǎng)額分別達(dá)到12.3、15、31.5、23.4億元，增幅明顯。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)從長(zhǎng)期看增勢(shì)明顯。但是從增長(zhǎng)幅度與增速來(lái)看，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)又具有較大的波動(dòng)性，2007年增速達(dá)到54%，而2008年驟然下降到28%，其他年份增速也是波動(dòng)明顯，這也從側(cè)面反映了征管制度具有一定的波動(dòng)，不是一套成熟穩(wěn)定的征收機(jī)制。

（2）礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)用于地質(zhì)勘查投入的數(shù)額逐年增加。近年國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)品市場(chǎng)火熱，礦產(chǎn)資源需求增長(zhǎng)快速，國(guó)家地質(zhì)工作也逐步加強(qiáng)，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年至2007年，全國(guó)用于地質(zhì)勘查投入的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)累計(jì)達(dá)到41.11億元，占補(bǔ)償費(fèi)收入的比重平均達(dá)到20%。

（3）補(bǔ)償費(fèi)對(duì)地質(zhì)勘查投入資金結(jié)構(gòu)有所調(diào)整。近幾年隨著能源消費(fèi)的快速增加，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)用于各礦種的比重也在不斷調(diào)整。2002年，補(bǔ)償費(fèi)投入能源礦產(chǎn)的比重為14%，而2007年對(duì)能源礦產(chǎn)的投入比重占到31%，符合我國(guó)對(duì)能源需求的實(shí)際要求。補(bǔ)償費(fèi)用于金屬礦產(chǎn)的地質(zhì)勘查投入2002年為50%，2007年為45%，比重有所下降。但是從投入的絕對(duì)數(shù)額來(lái)看，仍然處于增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（4）收益分配向資源原產(chǎn)地傾斜。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收益分配制度在國(guó)家層面上沒(méi)有體現(xiàn)，但是在一些資源豐富地區(qū)，地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境、資源耗竭等問(wèn)題的深入理解，對(duì)于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配重新規(guī)定，其分配向資源產(chǎn)地傾斜。比如，新疆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)完成上繳中央財(cái)政部分以外，地方部分全部返還給資源所在地，甘肅在最大程度上將資源收益分配向市縣基層政府傾斜，內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)取消返還，就地繳庫(kù)，就地分成，這些做法對(duì)旗縣鼓勵(lì)很大，如自治區(qū)征收的，中央、自治區(qū)、盟市、旗縣分配比為40%∶29%∶31%，盟市征收的，中央、盟市、旗縣分配，比例為40%∶24%∶36%，旗縣征收的，中央、旗縣分配比例為40%∶60%。

三、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管制度存在問(wèn)題研究

1、征收機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管中最直接的問(wèn)題是沒(méi)有明確規(guī)定管理機(jī)構(gòu)，造成各地征收機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，征管人員及經(jīng)費(fèi)不能有穩(wěn)定來(lái)源。

管理機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一，造成補(bǔ)償費(fèi)征管制度在地方?jīng)]有真正貫徹執(zhí)行，基層征收部門在管理上認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、重視程度不一樣，存在儲(chǔ)量、開發(fā)、財(cái)務(wù)、辦公室等不同部門負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。同時(shí)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收涉及技術(shù)性問(wèn)題，專業(yè)性強(qiáng)，因此，征收主體的不統(tǒng)一會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)在維護(hù)國(guó)家所有權(quán)方面功能減弱。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管人員和經(jīng)費(fèi)不足。全國(guó)礦產(chǎn)資源征收機(jī)關(guān)普遍存在沒(méi)有專項(xiàng)征收經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致征管機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)沒(méi)有落實(shí)。由于實(shí)行“收支兩條線”、“部門預(yù)算”的財(cái)政管理體制，差額預(yù)算和自收自支事業(yè)編制的人員經(jīng)費(fèi)難以保證。

2、征管方式不靈活

征收制度中的可操作性主要涉及到計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)時(shí)如何與儲(chǔ)量消耗掛鉤、在計(jì)算產(chǎn)品價(jià)格時(shí)如何確定銷售價(jià)格、費(fèi)率、減免條件等，目前的征管方式征管成本高、效率低。

礦產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)征收與儲(chǔ)量、回采率掛鉤進(jìn)行核算需要具備特殊條件。如在國(guó)有大中型企業(yè)由于具備較完善的財(cái)務(wù)制度，又有專業(yè)的勘測(cè)隊(duì)伍和人員，因此比較便于操作；而小企業(yè)大多不具備完善的財(cái)務(wù)制度，也沒(méi)有勘測(cè)力量，對(duì)于這種專業(yè)性較強(qiáng)的計(jì)價(jià)操作方式，無(wú)法與儲(chǔ)量、回采率掛鉤征收補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)，對(duì)于動(dòng)用儲(chǔ)量與核定回采率參數(shù)確定的難點(diǎn)在于，其既需要有資質(zhì)機(jī)構(gòu)，又需要企業(yè)出資，導(dǎo)致儲(chǔ)量結(jié)果的真實(shí)性不確定。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)減免條款過(guò)于原則，操作性不強(qiáng)。在部分省市進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)，審計(jì)部門認(rèn)為當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償費(fèi)減免應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定，應(yīng)繳的應(yīng)該全部入庫(kù)，而減免部分應(yīng)該再由國(guó)家退庫(kù)，不是就地減免，這樣有違國(guó)家法令。而實(shí)際操作中又沒(méi)有具體的退庫(kù)管理使用辦法，如果全部上繳國(guó)庫(kù)，在財(cái)政制度上需要較長(zhǎng)的退庫(kù)周期，因此在操作中不能按照國(guó)家法令執(zhí)行。

3、利益分配不合理

按照現(xiàn)行法律法規(guī)，資源所在地方政府得到的資源補(bǔ)償費(fèi)只占補(bǔ)償費(fèi)總額的40%，同時(shí)，由于資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，致使當(dāng)?shù)卣?、地方老百姓不僅沒(méi)有從資源開發(fā)中獲得好處，還要承受開采礦產(chǎn)資源人為造成的礦山生態(tài)環(huán)境破壞帶來(lái)的不利影響。這在一定程度上損害了地方政府及管礦、護(hù)礦、找礦工作的積極性，不利于合理利用礦產(chǎn)資源。

四、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管制度建議

1、強(qiáng)化征收主體，穩(wěn)定征收隊(duì)伍

由于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收需要比較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，因此，建議將征管主體強(qiáng)化，強(qiáng)化國(guó)土資源部門的征管主體功能，建立一支穩(wěn)定的征收隊(duì)伍，具備法律、礦山企業(yè)生產(chǎn)、財(cái)會(huì)、補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算等全面知識(shí)和技術(shù)，體現(xiàn)其在專業(yè)和技術(shù)上的特殊性，從而在維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益，保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源上發(fā)揮作用。

2、轉(zhuǎn)變征管方式，由被動(dòng)征繳變主動(dòng)申報(bào)

補(bǔ)償費(fèi)征管方式涉及到交費(fèi)者的主動(dòng)性、征收成本、征收效率等問(wèn)題，而這些問(wèn)題的解決需要在征管程序和手段上進(jìn)行調(diào)整。目前的征管方式存在征收成本高、效率低、礦山企業(yè)交費(fèi)主動(dòng)性不夠等問(wèn)題，因此，應(yīng)該將被動(dòng)征繳變?yōu)橹鲃?dòng)申報(bào)。建議針對(duì)主動(dòng)申報(bào)式的征管方式，應(yīng)該在納費(fèi)登記、納費(fèi)申報(bào)、納費(fèi)繳納、納費(fèi)稽查四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行程序設(shè)計(jì)。納費(fèi)登記主要解決費(fèi)源問(wèn)題，納費(fèi)申報(bào)主要是礦山企業(yè)在交納的規(guī)定、方式上進(jìn)行設(shè)計(jì)，繳納環(huán)節(jié)可以考慮將大企業(yè)實(shí)行自動(dòng)申報(bào)，零星小企業(yè)或欠繳企業(yè)實(shí)行催報(bào)或匯交方式，在稽查環(huán)節(jié)建議主要加強(qiáng)審核、批準(zhǔn)、繳納的監(jiān)督和檢查。

3、完善計(jì)價(jià)方式，盡量做到礦種全覆蓋

我國(guó)目前的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)主要以從價(jià)征收為主，從量征收、定額預(yù)繳為輔。但是由于企業(yè)經(jīng)濟(jì)類型、礦山規(guī)模、礦種類型不同，計(jì)價(jià)方式對(duì)其各有利弊，有其不同的適用范圍和情況。因此，在征收計(jì)價(jià)時(shí)不應(yīng)該統(tǒng)一按照一種方法計(jì)價(jià)。建議針對(duì)不同的礦種、礦山類型研究不同的計(jì)價(jià)方式，制定詳細(xì)的征收辦法，將征收方法進(jìn)一步完善，從而可以較大程度做到征收的全覆蓋。