日本城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗與啟示

○田 原 （中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872）

我國的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起步于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過20多年的發(fā)展，取得了一定進步，但也存在諸多問題。隨著老齡化的加劇以及家庭養(yǎng)老模式的退化，健全的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)顯得越來越重要。日本是亞洲國家中最先進入老齡社會的國家，也是全球老齡化進程最快、老齡人口比例最高的國家，同時它也與我國有著相似的文化傳統(tǒng)。因此，日本城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗和對策對我國有著十分重要的借鑒意義。

一、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)概念

1、城市社區(qū)

城市社區(qū)是大規(guī)模的異質(zhì)性居民聚居的、以非農(nóng)業(yè)人口為主的、具有綜合功能的空間地域的人類生活共同體。在我國，根據(jù)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中給出的定義，城市社區(qū)是聚集在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！兑庖姟钒殉鞘猩鐓^(qū)的范圍界定為居民委員會轄區(qū)。而在我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中的“社區(qū)”最恰當(dāng)?shù)亩ㄎ粦?yīng)該是街道和居委會兩個層次，因為不同層次的社區(qū)老人規(guī)模不同，社區(qū)組織建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及開展服務(wù)項目的重點也有所不同。

2、社區(qū)服務(wù)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

社區(qū)服務(wù)是指在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)下，以社區(qū)組織為依托，以生活在一定社區(qū)地域內(nèi)的全體成員為對象，通過社區(qū)成員間的互助性服務(wù)，解決本社區(qū)的社會問題。其中，滿足老年人生存和發(fā)展需要的服務(wù)，即社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的重要組成部分，也是本文研究的重點。

二、日本城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

伴隨著老齡化和少子化問題的嚴(yán)重以及家庭養(yǎng)老模式的退化，日本早在20世紀(jì)60年代開始就十分關(guān)注社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，經(jīng)過不斷地發(fā)展和完善，形成了較為完善的法律和政策體系，多樣化的組織形式以及豐富的服務(wù)內(nèi)容。

1、完善的法律和政策體系

從60年代初至今，日本先后共出臺了有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老的法律與政策近十部，構(gòu)成了日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策支持和立法保障系統(tǒng)。

1963年頒布的《老人福利法》被稱為“老人憲章”，它是日本推行社會化養(yǎng)老的開端。該法第一次對社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)的內(nèi)容作出規(guī)定。隨后的《老人保健法》又針對老年人的醫(yī)療保健服務(wù)作了更進一步的規(guī)定。1989年推行的《高齡老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃》，再次明確了社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)中的主體地位。

需要特別提出的是2000年4月實施的《介戶保險法》，它規(guī)定年滿40歲的公民都要交納看護保險費以解決年老后的看護問題，地方政府充當(dāng)承保人的角色。當(dāng)公民希望得到社會護理時，首先要到當(dāng)?shù)卣式簧暾垼姓芾頇C構(gòu)通過調(diào)查確認(rèn)需要護理的程度，最終按規(guī)定批準(zhǔn)相應(yīng)的保險賠償費。公民用這筆費用自由的選擇服務(wù)機構(gòu)。這是一種充分調(diào)動社會力量和資源的服務(wù)方式，既可以滿足老年人的需要，減輕財政負(fù)擔(dān)，又引入了市場機制，促進了服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。

另外，《福利人才確保法》作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展的保障，從法律上對福利人才的培養(yǎng)及其應(yīng)有的經(jīng)濟、社會地位予以保障，保證了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人才供給。

2、多樣化的組織形式

目前日本的社區(qū)養(yǎng)老組織形式主要有四種：一是以政府力量為主，服務(wù)人員由政府與民政人員組成；二是政府資助下的民間組織，如社會福利協(xié)會等；三是志愿者及其組織，主要由家庭主婦、大學(xué)生及健康的老人組成；四是企業(yè)式養(yǎng)老服務(wù)。其中后兩條都屬于NPO。

這里特別對志愿者組成的非營利組織加以介紹。1998年日本頒布了《特定非營利活動促進法》，有利的推動了NPO的蓬勃發(fā)展，其中大部分都集中于對老年人及殘疾人等弱勢群體的幫助。活躍在川崎市的“玲之會”就是一個很好的例子?！傲嶂畷钡某蓡T基本上都是家庭主婦，它的主要活動包括“Mini-day service”和“Diamond club”，資金完全來源于參加活動的志愿者和社會捐助。“Mini-day service”是對“日托服務(wù)”的補充，其內(nèi)容包括唱歌、做游戲、做手工、健康講座等，通常還提供午飯。這一方面給了家庭主婦們一個“自我實現(xiàn)”的機會，另一方面也為有需要的老人提供了必要的服務(wù)，充實了他們的晚年生活?！癉iamond club”是一個以信息交流為主的活動，它是聯(lián)系不同社區(qū)的志愿者以及不同社區(qū)的老人的一個紐帶。志愿者們在此交流服務(wù)的經(jīng)驗和心得，互相學(xué)習(xí)以便今后更好的服務(wù)，老人們在此認(rèn)識新的朋友。同時，老人也可以向志愿者表達自己的愿望和需求，使志愿者在今后的服務(wù)中能更好的滿足老人的需要。志愿者也會把老人的需要傳達至相關(guān)部門以彌補政府信息的不靈通。這一活動也是“玲之會”能不斷發(fā)展壯大的主要原因。

3、豐富的服務(wù)內(nèi)容

在相關(guān)政策和法律的保障下，日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在政府的大力支持下，充分利用社會資源、人才，匯集各方力量向老年人提供福利、保健、醫(yī)療等綜合性的服務(wù)，以適應(yīng)不同身體狀況的老年人的需要。主要包括上門服務(wù)、日托服務(wù)、短托服務(wù)、長期服務(wù)和老年保健咨詢和指導(dǎo)服務(wù)。這些豐富的服務(wù)使老年人在不脫離家庭和社區(qū)的情況下即可安度晚年。

綜上所述，日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)筑了相對完善的政策和法律體系，形成了包括政府、企業(yè)、非營利組織在內(nèi)的多樣化的組織形式，有著適應(yīng)不同層次老年人需要的豐富的服務(wù)內(nèi)容。這一切都使日本的老年人在為社會作出應(yīng)有的貢獻后能夠無憂的度過晚年，享受社會對他們的回報。

三、日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對我國的啟示

隨著我國老齡化的加劇以及傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的逐漸衰退。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為居家養(yǎng)老模式的依托符合中國老年人的養(yǎng)老意愿，與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。然而，我國目前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在資金不足、質(zhì)量不高、效率低下、內(nèi)容單調(diào)等諸多問題。日本作為最先進入老齡社會的亞洲國家，它的經(jīng)驗與對策有著十分重要的借鑒意義。

1、建立健全支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律和政策體系

目前我國有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律、政策，僅有《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》和《關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》等為數(shù)不多的法律和政策。從日本的經(jīng)驗中我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展完善的每一步都離不開政策法律的支持，法律在日本的社區(qū)老年服務(wù)事業(yè)中起到了基礎(chǔ)性、指引性的作用。這就提醒我國，應(yīng)該在不斷探索的過程中吸收各地成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)，將較為成熟的部分用制度或法律的形式確定下來，這樣有助于明確社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的地位，使其得到推廣與普及。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律政策支持體系不僅包括對服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，還要對政府責(zé)任加以明晰，對行政機構(gòu)在社區(qū)養(yǎng)老方面的權(quán)責(zé)、職能加以界定，以明確責(zé)任主體，提高服務(wù)效率。另外，通過法律對除政府以外的其他服務(wù)主體加以正確的引導(dǎo)和鼓勵，支持他們的發(fā)展也是十分必要。作為一個法制化的國家，法律作為堅強的后盾是不容忽視的。

2、促進不同社會主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

行政的網(wǎng)絡(luò)大而均一，不能照顧到每個人的不同需求，政府投資不足、政府失靈等問題的存在導(dǎo)致服務(wù)的質(zhì)量不高，效率也很低。因此，僅依靠政府的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無法滿足現(xiàn)實的需要。日本的經(jīng)驗告訴我們，我國應(yīng)大力推進NPO、企業(yè)及個人等不同主體參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，使其從中發(fā)揮不同的作用。

首先，不同主體的參與能夠促進市場機制的形成，從而提高資源的利用效率，提升服務(wù)的質(zhì)量。比如，政府可以向老人提供“養(yǎng)老服務(wù)券”，老人可以拿著服務(wù)券自己選擇為其提供服務(wù)的機構(gòu)，這就促使各主體在良性競爭中提高服務(wù)效率和質(zhì)量。其次，不同的主體能夠從各方面、各層次彌補政府供給的不足，減輕政府負(fù)擔(dān)，同時也可以在公民和政府間架起一座信息的橋梁，將老人的意愿和需要及時的傳達給相關(guān)部門，完善政府的信息渠道。另外，不同主體的參與在一定程度上擴大了資金的來源，例如各種基金會和捐助等。除此之外，我們還應(yīng)看到，我國蘊藏著巨大的志愿者力量。與日本不同，我國社區(qū)中沒有龐大的家庭主婦隊伍，但是我們卻擁有大批的大、中、小學(xué)生以及許多身體健康的老年人，他們的參與將為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)帶來新的生機和活力，成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的生力軍。

總之，政府將不再直接提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而是通過購買或其他形式交由第三方來提供，政府對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主要體現(xiàn)在制定相關(guān)法律和政策，提供社區(qū)服務(wù)主要資金和設(shè)施資助，指導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進行監(jiān)督等。

3、形成滿足不同需求的多層次的服務(wù)體系

作為社會特殊群體的老年人在年齡、身體狀況、文化水平等方面存在很多差異，其對社區(qū)服務(wù)的需求也就有所不同。這就要求我們構(gòu)筑一個多層次的服務(wù)體系，針對身體狀況不同的老人提供不同的衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)項目，包括定期健康檢查、上門醫(yī)療服務(wù)、家庭護理服務(wù)、機構(gòu)護理或康復(fù)訓(xùn)練等。同時，針對不同文化水平的老人也應(yīng)設(shè)計不同的服務(wù)項目。另外，值得注意的是，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅是為老人提供身體和精神上的幫助，還應(yīng)該滿足他們發(fā)揮余熱的需求，為他們提供力所能及的工作崗位，讓有能力的老人參與到社區(qū)服務(wù)中。

4、完善老年服務(wù)的人才培養(yǎng)和輸送機制

從日本的經(jīng)驗來看，高素質(zhì)、專業(yè)化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作人員是優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的重要保證。我國應(yīng)該加強專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的教育培養(yǎng)工作，設(shè)置并完善相關(guān)的專業(yè)體系以確保能夠源源不斷的為社區(qū)提供專業(yè)化的人才，并對這一群體的經(jīng)濟和社會地位予以保障。

另外，還應(yīng)加強對老人家屬的教育培訓(xùn)工作，家屬是與老人接觸最多的人，普及護理知識，提高他們的護理水平對于社區(qū)養(yǎng)老工作有著十分重要的意義。

除此之外，不能忽視對志愿者的培訓(xùn)和教育。這包括使每個志愿者在服務(wù)之前都具有一定的相關(guān)知識水平，只有這樣他們才能科學(xué)的為老人服務(wù)，同時還應(yīng)該使他們充分認(rèn)識到志愿服務(wù)的重要性，從而吸引更多的人參與其中。

四、總結(jié)

本文圍繞“城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”這一主題，對日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)加以分析，并進一步提出了完善我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的對策，從而構(gòu)筑一個符合我國國情的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度體系。

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