高校預(yù)算軟約束及治理建議

○王 青 胡世武

（1、第二軍醫(yī)大學(xué)財(cái)務(wù)軍需處 上海 200433；2、總后勤部財(cái)務(wù)部 北京 100081）

高校是我國培養(yǎng)人才的重要場所，伴隨著十幾年的持續(xù)擴(kuò)招，我國高等教育也正在從精英教育向大眾化教育轉(zhuǎn)變。在此過程中，許多高校向銀行貸款并欠下債務(wù)，大部分高校出現(xiàn)了財(cái)務(wù)困境。很多學(xué)者認(rèn)為，我國高校群體性負(fù)債是高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大與國家財(cái)政投入相對不足矛盾下的現(xiàn)實(shí)選擇。然而，這只是目前高校集體性財(cái)務(wù)困境的表層誘因。本文旨在對造成高校預(yù)算軟約束的成因進(jìn)行深入研究，并提出合理的治理建議。

一、高校預(yù)算軟約束問題的提出

預(yù)算軟約束這一概念是由著名轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈提出的，它最初的含義是指當(dāng)社會主義經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損或?yàn)l臨破產(chǎn)時，國有企業(yè)的經(jīng)營者預(yù)期會得到國家財(cái)政或銀行的支持，而國家或政府常常通過追加投資、減稅、提供補(bǔ)貼等方式，以保證其生存下去。毋庸置疑，軟預(yù)算約束的存在將扭曲企業(yè)的微觀行為，導(dǎo)致企業(yè)資金配置和經(jīng)營的低效率。隨著研究的深入，預(yù)算軟約束一語的含義被拓展泛化，該理論目前能夠?yàn)檗D(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的供給短缺、企業(yè)管理行為中的棘輪效應(yīng)、企業(yè)的創(chuàng)新不足以及金融部門危機(jī)等問題提供解釋。當(dāng)然，預(yù)算軟約束理論并不是只針對社會主義制度，該理論同樣能解釋資本主義制度下的某些經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，比如公立醫(yī)院等的非營利性機(jī)構(gòu)行為。

軟預(yù)算約束的存在需要兩個主體：預(yù)算約束體和支持體。前者指那些組織本身，后者指在約束體出現(xiàn)赤字的情況下給予救助或支持的組織，通常為政府或其他部門。對于高校而言，高校就是預(yù)算約束體，政府、捐助者和其他出資者就是支持體，高校的預(yù)算支持體不止一個，但對國內(nèi)公立高校而言，主要支持體還是政府。由于軟預(yù)算約束，學(xué)?？梢栽诤艽蟪潭壬喜挥贸袚?dān)管理不善造成的財(cái)務(wù)后果，不僅沒有動力降低辦學(xué)成本，提高辦學(xué)效率，相反，學(xué)校會在如何獲得政府、學(xué)生家庭和其他出資者的經(jīng)費(fèi)上下功夫，有時甚至使學(xué)校成為一個成本最大化組織，造成資源的巨大浪費(fèi)。

二、造成高校預(yù)算軟約束的原因分析

科爾奈在討論有關(guān)預(yù)算軟約束產(chǎn)生的原因時，認(rèn)為存在外生性和內(nèi)生性兩種解釋。外生性原因包括社會主義國家的父愛主義，國家追求就業(yè)目標(biāo)或領(lǐng)導(dǎo)人為獲取政治上的支持等，內(nèi)生性現(xiàn)象起因于Dewatripont和Maskin討論的時間非一致性問題。我們可以從這些分析中得到一些啟發(fā)，但高校有其自身特點(diǎn)，在分析高校預(yù)算軟約束的原因時，必須結(jié)合高校這一具體研究對象加以剖析。

1、高校提供的產(chǎn)品難以考核、度量是造成高校預(yù)算軟約束的直接原因

高校提供的服務(wù)主要有兩類，即高等教育和科學(xué)研究，兩者都是難以準(zhǔn)確考核和評估的。譬如，高科技研究能否成功，事前是不可預(yù)測的，只有在先期的投入之后，才能判斷其效率高低。這勢必造成事前無法準(zhǔn)確確定該研究項(xiàng)目的預(yù)算，研究者也可以以此為借口追加經(jīng)費(fèi)。另外，由于研究目標(biāo)的模糊性，研究者在不能進(jìn)一步得到經(jīng)費(fèi)的情況下，降低研究質(zhì)量。教育教學(xué)活動也是非常復(fù)雜的工作，即使教育服務(wù)的結(jié)果容易評價，目標(biāo)也是清晰的，但是學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量，不僅取決于學(xué)校和教師，同時也取決于學(xué)生的天賦及其努力程度。學(xué)校的投入再多，但如果學(xué)生不努力、不用功，也無法取得好成績。由于影響結(jié)果的因素很多，很難確定到底哪些因素對教育質(zhì)量有影響，影響程度有多大。同時，學(xué)生、家長和社會都不具備相應(yīng)的專業(yè)判斷能力，即便知道了一些相關(guān)信息也難以做出正確判斷，進(jìn)而難以對大學(xué)的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，使大學(xué)失去了約束。

2、代理問題是造成高校預(yù)算軟約束的重要原因

當(dāng)前，我國高校領(lǐng)導(dǎo)人具有兩大組織特性：一是短期任職，二是“官本位”體系。在“委托人—代理人”的理論模式下，短期任職導(dǎo)致高校管理者的行為目標(biāo)扭曲，他們很可能會出于私利，利用自己的信息優(yōu)勢機(jī)會主義地行事，而忽略委托人的利益。又由于高校預(yù)算的審批權(quán)都保留在政府主管部門手中，而高校管理者通常是由政府委派而不是擇優(yōu)選聘等緣故，大學(xué)管理者不可能、也無須獨(dú)自承擔(dān)預(yù)算軟化的終極責(zé)任。在預(yù)算資金捉襟見肘的情況下，高校只能靠突破預(yù)算約束，以各種形式獲取預(yù)算外資源。高校所涉及的委托代理關(guān)系中既存在代理人沒有履行好代理責(zé)任的問題，又存在委托人不成其為委托人的問題。在這種制度安排下，政府和大學(xué)雙方都只能對預(yù)算的軟約束采取忍耐和寬容的態(tài)度，政府對大學(xué)進(jìn)行的投資低效率因?yàn)轭A(yù)算軟化且不能及時得到治理和糾正，就必然持續(xù)擴(kuò)大和蔓延下去。

3、政策性負(fù)擔(dān)是造成高校預(yù)算軟約束的外在誘因

在現(xiàn)行制度下，高校只能作為政府命令的執(zhí)行者，無法抗拒管理部門給予的政策性負(fù)擔(dān)。比如，高校只能按照主管部門的政策意圖制定招生指標(biāo)、教學(xué)規(guī)模等。由于承擔(dān)過多的政策性負(fù)擔(dān)，高校經(jīng)營成本增加，在競爭性的市場環(huán)境中沒有足夠的“自生能力”。為了讓高校正常發(fā)展，政府對高校政策性負(fù)擔(dān)所造成的財(cái)政缺口不得不進(jìn)行補(bǔ)貼。在激勵不相容的情況下，不能排除個別高校會將各種債務(wù)和支出都?xì)w咎于政策性負(fù)擔(dān)。但由于信息不對稱，政府無法準(zhǔn)確計(jì)算高校政策性負(fù)擔(dān)所需的經(jīng)費(fèi)額度，也很難區(qū)分高校負(fù)債是由政策性負(fù)擔(dān)造成的，還是自身管理不當(dāng)造成的。當(dāng)政府不能推脫對政策性負(fù)擔(dān)所造成的財(cái)政缺口的責(zé)任時，就只好給予事后補(bǔ)貼，形成了高校的預(yù)算軟約束。而且，如果政府從高校承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)中得到的好處越多，政府愿意支付的補(bǔ)貼額也就越大，從而帶來高校事前的道德風(fēng)險和預(yù)算軟約束問題。

三、高校預(yù)算軟約束的治理建議

雖然要形成與市場經(jīng)濟(jì)體制下以營利為目的企業(yè)同樣硬的預(yù)算約束是困難的，學(xué)校的軟預(yù)算約束不能完全根除，但是可以通過治理高等學(xué)校的軟預(yù)算約束，增加預(yù)算約束的硬化程度。

1、加快高等教育體制改革

根據(jù)奧茨分權(quán)定律，在地方政府具有相應(yīng)的財(cái)政能力，并且不影響學(xué)校規(guī)模效益的情況下，由地方提供高等教育服務(wù)比中央政府提供更有效率。因此，在中央不斷加大對地方政府在投資管理權(quán)限的分權(quán)力度的同時，進(jìn)一步減少中央教育部所屬的學(xué)校，按照屬地化原則下放給地方政府，或改為地方管理，或中央與地方共建，這樣既不會影響學(xué)校的規(guī)模效益，而且能促進(jìn)各地方政府發(fā)展?jié)M足本地區(qū)需要的高等教育服務(wù)，能促進(jìn)地區(qū)之間高等教育的競爭。

2、適當(dāng)控制高校規(guī)模和高校合并

高校服務(wù)的外部性使得高校倒閉的社會成本大于機(jī)構(gòu)成本，也使得其倒閉成本大于政府的救助成本。如果假設(shè)高校服務(wù)的外部性為常數(shù)，那么，整體的外部性大小就取決于高校規(guī)模的大小，規(guī)模越大，所帶來的社會損失也就越大，其得到求助的可能性越大，這種現(xiàn)象被稱為“規(guī)模太大以至于不能倒閉”（too big to fail），其實(shí)質(zhì)是高校以巨大的倒閉成本作為與政府討價還價的籌碼。如果說在一定歷史時期，高等教育發(fā)展的趕超戰(zhàn)略發(fā)揮了重要作用，那么，這一戰(zhàn)略在當(dāng)前已經(jīng)顯得有些不合時宜。由于合并高校及多校區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的高額成本，不得不引入大量的銀行貸款進(jìn)行教學(xué)科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和校園建設(shè)。從貸款發(fā)生的時間上看，貸款的發(fā)生和迅速發(fā)展，與我國院校合并、高校擴(kuò)招有高度的相關(guān)性。所以，高校監(jiān)管部門在今后的高校規(guī)?？刂坪透咝：喜⒌葐栴}上應(yīng)該持更謹(jǐn)慎的態(tài)度，在收獲高校合并的規(guī)模效應(yīng)和整合效率的同時，也要看到由此帶來的效率損失和產(chǎn)生的成本。

3、嚴(yán)格界定高校財(cái)務(wù)自主權(quán)范圍

在高等學(xué)校規(guī)模不斷擴(kuò)大而投入相對不足的情況下，有一些學(xué)者指出銀行貸款應(yīng)該成為高?；I措資金的一個重要補(bǔ)充渠道，他們的理由是我國的《教育法》規(guī)定：“國家鼓勵運(yùn)用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展。”但是，當(dāng)存在政策性負(fù)擔(dān)時，這種貸款自主權(quán)顯然為高校突破預(yù)算約束開了一道方便之門。所以，公立高校從銀行貸款的權(quán)力應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制，原則上高校不能擁有自主從銀行貸款的決策權(quán)。高校的基本建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該由政府來參與制定并監(jiān)督學(xué)校實(shí)施。高校向銀行借款或者通過其他方式從市場融資，應(yīng)該由政府來審批，甚至由政府來操作取得資金后撥付給學(xué)校，而不是由學(xué)校直接融資。另外，高校財(cái)務(wù)自主權(quán)應(yīng)該受到嚴(yán)格監(jiān)督，財(cái)務(wù)運(yùn)作情況須接受審計(jì)。

4、建立健全社會評價中介機(jī)構(gòu)和組織

隨著我國政府對高校管理職能由微觀逐漸轉(zhuǎn)為宏觀，獨(dú)立的教育評估中介組織的作用越來越受到重視。獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的第三部門，它通過搜集教育組織的資料，按照一些公眾一致認(rèn)可的評估標(biāo)準(zhǔn)，對教育組織的表現(xiàn)進(jìn)行評估，并將評估資料及評估結(jié)果用最簡單直接的方式告知公眾。但是，我國對高校辦學(xué)活動的評價仍然是由政府組織進(jìn)行的行政性評價，雖然具有一定的“權(quán)威性”、“計(jì)劃性”，但在實(shí)施過程中容易走過場，效果和效力大打折扣。所以，我們必須建立一套獨(dú)立的評估機(jī)制，培育一批獨(dú)立性和客觀性強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平、信譽(yù)度高的大學(xué)評估中介組織，加強(qiáng)對高校辦學(xué)活動的社會化監(jiān)督，硬化高校預(yù)算。

[1]曹淑江：高等學(xué)校的軟預(yù)算約束與財(cái)務(wù)自主權(quán)[J].高等教育研究，2005（10）.

[2]科爾奈：短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1986.

[3]林毅夫、李志 ：政策性負(fù)擔(dān)、道德風(fēng)險與預(yù)算軟約束[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004（2）.

[4]Dewatripont and Maskin， Eric：Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economics[M].Mimeo.Harvard U-niversity，1990.