我國(guó)現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府管理創(chuàng)新研究

○王樹(shù)文 鐘巧玲 （中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院 山東 青島 266100）

現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)是通過(guò)利用一定的設(shè)施、設(shè)備或工具，運(yùn)用現(xiàn)代科技知識(shí)、現(xiàn)代技術(shù)手段和研究方法以及經(jīng)驗(yàn)、信息等要素進(jìn)行科學(xué)研究，為社會(huì)提供智力服務(wù)，為科技創(chuàng)新提供社會(huì)化、專業(yè)化服務(wù)和管理的新興產(chǎn)業(yè)。美、日、韓等發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展，高度發(fā)達(dá)和完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及政府的大力支持為現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境，各國(guó)已經(jīng)形成一個(gè)多層次、全方位、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)發(fā)展體系?，F(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)在促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合、加速推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移和商品化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和優(yōu)化等方面日益彰顯出其優(yōu)勢(shì)。

一、我國(guó)現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府管理存在的主要問(wèn)題

1、政府“經(jīng)濟(jì)人”角色導(dǎo)致現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)運(yùn)行資金匱乏。政府機(jī)構(gòu)是由各級(jí)政府官員組成的，他們有自身的利益目標(biāo)與價(jià)值取向，是理性的“經(jīng)濟(jì)人”。長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門(mén)僅看到現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)服務(wù)性這一屬性，而忽視其效益性，將科技服務(wù)業(yè)當(dāng)作不創(chuàng)造新價(jià)值的非產(chǎn)出部門(mén)。因此，在資本投入上，各級(jí)政府片面強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)等產(chǎn)出高的行業(yè)，而忽視了對(duì)現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的投入，用于改善科技服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)造新服務(wù)領(lǐng)域的資本投入相當(dāng)少，投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲。政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)化使得地方政府對(duì)現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的投資也很少。地方政府為追求GDP快速增長(zhǎng)，往往偏重于上利潤(rùn)產(chǎn)出高的項(xiàng)目，科技服務(wù)業(yè)等輕工行業(yè)則被政府投資所遺忘。政府的利益目標(biāo)取向使得政府與經(jīng)濟(jì)，尤其是與企業(yè)活動(dòng)緊密結(jié)合，政府行政權(quán)力的這種市場(chǎng)化趨向使現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)出現(xiàn)資金瓶頸，成為制約現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的一大隱患。

2、權(quán)力制衡與監(jiān)督機(jī)制不完善致使現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中地方及部門(mén)保護(hù)主義嚴(yán)重?，F(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展涉及到許多服務(wù)機(jī)構(gòu)，如：技術(shù)交易機(jī)構(gòu)、對(duì)外科技交流中心、科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心（孵化器）、科技創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)、各種招標(biāo)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等。這其中許多服務(wù)機(jī)構(gòu)是由政府創(chuàng)辦的，科技服務(wù)機(jī)構(gòu)官辦、部門(mén)辦色彩極為濃厚。政府“經(jīng)濟(jì)人”角色及地方政府政績(jī)考核的訴求使得各級(jí)政府過(guò)多介入科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展，一方面不斷利用行政權(quán)力加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資源的控制，壟斷部分資源的配置，另一方面與企業(yè)利益進(jìn)行密切結(jié)合，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中追求自身效用的最大化，這些致使科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中地方保護(hù)主義及部門(mén)分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重。社會(huì)轉(zhuǎn)型期中政府運(yùn)動(dòng)員與裁判員的雙重身份使政府部門(mén)的監(jiān)督如同虛設(shè)；公民社會(huì)發(fā)展的不充分使各種社會(huì)民間力量還遠(yuǎn)未達(dá)到有效制衡政府力量的程度；科技服務(wù)行業(yè)自律機(jī)制建設(shè)也不完善，現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制難以對(duì)地方及部門(mén)保護(hù)主義起到有效遏制。

3、政府對(duì)現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展缺少有力的政策支持。由于政府職能部門(mén)對(duì)科技服務(wù)業(yè)缺乏足夠認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展既缺乏政府的鼓勵(lì)扶持措施，也缺少相應(yīng)的規(guī)范和引導(dǎo)。第一，現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)法律法規(guī)建設(shè)滯后。雖然有《關(guān)于對(duì)我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心工作的原則意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步培育和發(fā)展技術(shù)市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》等幾部法律涉及到科技服務(wù)業(yè)，但在全國(guó)性5000多部法律法規(guī)中還沒(méi)有一部完整的關(guān)于整個(gè)科技服務(wù)業(yè)的法規(guī)。法律法規(guī)體系不健全導(dǎo)致科技服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與糾紛難以得到及時(shí)、妥善解決。第二，現(xiàn)行稅收政策不利于吸引社會(huì)資本進(jìn)入科技服務(wù)業(yè)。高額稅收把許多中小企業(yè)擋在現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)門(mén)外。第三，現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)缺少統(tǒng)一公正的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)法律規(guī)定一般性服務(wù)業(yè)企業(yè)注冊(cè)資本最低限額為3萬(wàn)元，而世界上許多國(guó)家已經(jīng)完全取消了新公司注冊(cè)的資本限制?，F(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)專業(yè)人才匱乏，缺少具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的骨干科技服務(wù)機(jī)構(gòu)。與發(fā)達(dá)國(guó)家的科技服務(wù)業(yè)相比，我國(guó)政府的扶持力度還太弱。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1、美國(guó)政府在科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的作用。二戰(zhàn)后，美國(guó)逐步形成了以企業(yè)、大學(xué)、國(guó)立科研機(jī)構(gòu)為主體的、完備的研發(fā)體系，20世紀(jì)80年代以來(lái)，其科技貢獻(xiàn)率高達(dá)80%。美國(guó)政府給予科技服務(wù)企業(yè)充分發(fā)揮自主創(chuàng)新能力的空間，政府對(duì)科技服務(wù)業(yè)僅進(jìn)行一些必要干預(yù)，為其發(fā)展提供政策和制度上的保障。美國(guó)政府對(duì)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展投入巨額研發(fā)經(jīng)費(fèi)，研發(fā)支出約占經(jīng)合組織國(guó)家總支出的44%，近幾年聯(lián)邦政府對(duì)科技服務(wù)業(yè)的研發(fā)預(yù)算總額仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。美國(guó)為科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供完善的立法體系、資本市場(chǎng)及完備的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施保障，對(duì)科技服務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。聯(lián)邦政府大力支持重大跨部門(mén)的研發(fā)計(jì)劃，尤其是重點(diǎn)領(lǐng)域的研發(fā)計(jì)劃。此外，美國(guó)也非常重視科技服務(wù)業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)，出資資助基礎(chǔ)科學(xué)研究，2000年美國(guó)用于基礎(chǔ)性科學(xué)研究的經(jīng)費(fèi)高達(dá)479億美元。

2、韓國(guó)政府在科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的作用。在科技立國(guó)戰(zhàn)略的影響和科技政策的引導(dǎo)下，韓國(guó)已經(jīng)由科學(xué)技術(shù)引進(jìn)、吸收逐步過(guò)渡到自主研發(fā)時(shí)期，注重培養(yǎng)和增強(qiáng)本國(guó)的自主創(chuàng)新能力。政府對(duì)科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展給予高度重視，從上世紀(jì)60年代起，韓國(guó)政府先后頒布了《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》《科學(xué)家教育法》《技術(shù)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》《技術(shù)評(píng)估法》等一系列法律。尤其是在2001年頒布了《科技框架法》，該法包含有29種法律，涵蓋科技發(fā)展的方方面面，為科技發(fā)展提供了法律保證。韓國(guó)政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要適時(shí)調(diào)整政策，已著手對(duì)國(guó)家科研體系進(jìn)行改革，主張應(yīng)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I(yíng)部門(mén)主導(dǎo)，注重企業(yè)研發(fā)主體地位的培育。政府通過(guò)政策金融、一般金融、技術(shù)信用保證基金等形式加大對(duì)科技服務(wù)業(yè)的技術(shù)開(kāi)發(fā)資金支持。給予企業(yè)在技術(shù)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備金制度、技術(shù)及人才開(kāi)發(fā)費(fèi)稅金減免制度，以及新技術(shù)推廣投資稅金減免制度等方面的稅收優(yōu)惠政策。在增加研發(fā)投資總量的同時(shí)注重合理配置科技資源，注重研發(fā)投資的高效分配，合理設(shè)計(jì)和調(diào)整科研結(jié)構(gòu)。韓國(guó)非常重視科技教育、培訓(xùn)和人力資源的綜合開(kāi)發(fā)和利用，強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研合作研究。

美、韓兩國(guó)政府雖在科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的作用不盡相同，但他們都是本國(guó)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的助推器，通過(guò)制定適合本國(guó)國(guó)情的措施加快現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這也是我國(guó)政府在科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中進(jìn)行角色定位時(shí)應(yīng)該予以借鑒的。

三、進(jìn)行政府管理創(chuàng)新，加快現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展

1、創(chuàng)新政府管理體制，降低現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。在管理體制上，應(yīng)建立服務(wù)型政府，為現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供管理服務(wù)?，F(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入缺少公正、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)入門(mén)檻高、非公有制企業(yè)進(jìn)入難，對(duì)科技中介機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也提高了社會(huì)資本的準(zhǔn)入條件。政府一直充當(dāng)科技服務(wù)業(yè)的投資主體，但近年來(lái)政府對(duì)科技服務(wù)業(yè)的財(cái)政支持力度呈下滑趨勢(shì)，資金短缺已成為現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸。因此，降低科技服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、建立多元化的科技投入體系是進(jìn)一步推動(dòng)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的保障。我國(guó)法律規(guī)定一般性服務(wù)業(yè)企業(yè)注冊(cè)資本最低限額為3萬(wàn)元，對(duì)于研發(fā)、設(shè)計(jì)、創(chuàng)意等科技服務(wù)企業(yè)、科研單位和大專院校等，建議注冊(cè)資金可以適當(dāng)降低。對(duì)于像科普活動(dòng)及科普展覽等服務(wù)僅登記注冊(cè)即可而不設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻。合理界定政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)深化來(lái)提高科技服務(wù)業(yè)社會(huì)專業(yè)化分工的程度。對(duì)于那些外溢性較大的基礎(chǔ)性研究、體現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的重大研究、社會(huì)公益性研究、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要加大政府財(cái)政的支持力度。而對(duì)于那些以市場(chǎng)為導(dǎo)向、市場(chǎng)應(yīng)用前景廣的研究活動(dòng)，要積極引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。要通過(guò)引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資、金融機(jī)構(gòu)等各類投資主體參與科技服務(wù)業(yè)的投入，尤其是要使各類企業(yè)成為科研投入主體，來(lái)提高全社會(huì)的科技投入水平，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化的投資體系。

2、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。我國(guó)政府應(yīng)慢慢從現(xiàn)代科技服務(wù)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)中剝離出來(lái)，通過(guò)建立一個(gè)獨(dú)立于政府行政機(jī)關(guān)、具有準(zhǔn)司法權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)科技服務(wù)行業(yè)進(jìn)行規(guī)制。打破地區(qū)與部門(mén)壟斷，對(duì)各類科技資源進(jìn)行重新優(yōu)化組合，建立行業(yè)協(xié)會(huì)。要大力扶持各類科技服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，加快科技行業(yè)協(xié)會(huì)、科技服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府主管機(jī)構(gòu)分離的步伐，重視行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮科技行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)管理、行業(yè)自律方面的作用，使科技行業(yè)協(xié)會(huì)真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息咨詢、經(jīng)營(yíng)行為、價(jià)格協(xié)調(diào)、利益糾紛調(diào)節(jié)等方面的功能，建立行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，依托行業(yè)協(xié)會(huì)探索建立科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)評(píng)價(jià)體系和科技服務(wù)業(yè)從業(yè)人員職業(yè)資格制度，規(guī)范科技服務(wù)業(yè)的執(zhí)業(yè)行為。同時(shí)，建立信譽(yù)評(píng)價(jià)信息發(fā)布和查詢制度，推動(dòng)信譽(yù)監(jiān)督管理的社會(huì)化，維護(hù)整個(gè)科技服務(wù)行業(yè)的和諧健康發(fā)展，為科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)公平、有序競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

3、創(chuàng)新政府理念，為科技服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的機(jī)制保障。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，改變過(guò)去由政府部門(mén)代做中介的做法，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能、把相應(yīng)職能下放，提供必要的政策、資金等方面的支持。第一，要加大對(duì)科技服務(wù)業(yè)的財(cái)政與稅收扶持力度，全面提升現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。政府要建立科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)基金；出臺(tái)相關(guān)稅收激勵(lì)措施，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍，特別是向一些科技服務(wù)能力高的中小企業(yè)傾斜，對(duì)于一些新的科技服務(wù)企業(yè)可以給予幾年的稅收減免優(yōu)惠，并根據(jù)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的不同階段實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠。對(duì)技術(shù)研究人員也給予一定的稅收鼓勵(lì)政策，降低其所應(yīng)繳納的個(gè)人所得稅，調(diào)動(dòng)其技術(shù)研究的積極性。第二，制定科學(xué)、配套的法律法規(guī)，創(chuàng)造規(guī)范的法制環(huán)境。要加快對(duì)科技服務(wù)業(yè)的立法工作，針對(duì)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要開(kāi)創(chuàng)一部囊括科技服務(wù)業(yè)發(fā)展方方面面的、完整的法律，在法律中對(duì)政府規(guī)制的內(nèi)容也作出明確規(guī)定，形成對(duì)各行為主體都具有約束力的規(guī)制規(guī)則，并做好與其他法律的配套工作，通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)來(lái)保護(hù)科研成果，構(gòu)建一個(gè)完善、精確、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)體系。第三，實(shí)施人才戰(zhàn)略，制定向現(xiàn)代科技服務(wù)專業(yè)人才傾斜的政策措施。要進(jìn)一步完善人才政策，建立項(xiàng)目責(zé)任制度，實(shí)行全員競(jìng)爭(zhēng)上崗，拉開(kāi)分配檔次；建立健全激勵(lì)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行好、業(yè)績(jī)突出的機(jī)構(gòu)人員根據(jù)業(yè)績(jī)提高報(bào)酬；政府主管部門(mén)要支持和維護(hù)科技服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部分配方面的自主權(quán)，在建立嚴(yán)格考核和責(zé)任制度的前提下充分調(diào)動(dòng)其積極性，以此增強(qiáng)行業(yè)的吸引力，吸引更多高素質(zhì)人才的加入。在此基礎(chǔ)上加快培育一批服務(wù)專業(yè)化程度高、運(yùn)行規(guī)范的骨干科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，如：創(chuàng)業(yè)孵化機(jī)構(gòu)、科技信息服務(wù)機(jī)構(gòu)、技術(shù)貿(mào)易機(jī)構(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)、科技風(fēng)險(xiǎn)投融資機(jī)構(gòu)等，提高科技服務(wù)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。

此外，還要加大對(duì)外開(kāi)放程度，加快我國(guó)現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的國(guó)際化步伐。通過(guò)放寬準(zhǔn)入條件吸引海外投資，以合資、合作方式引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)科技服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)與國(guó)際資源的優(yōu)勢(shì)整合，使我國(guó)現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)的資本、技術(shù)、人才等資源缺口得到有效彌補(bǔ)，加快行業(yè)發(fā)展的步伐。

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