我國國有企業(yè)并購中的政府行為研究

○童 偉 （湖北大學 湖北 武漢 430062）

企業(yè)并購作為一種市場經(jīng)濟下的企業(yè)行為、一種優(yōu)化資源配置的手段，在西方發(fā)達國家己經(jīng)司空見慣，僅美國從1897年到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了五次并購浪潮。西方政府在企業(yè)并購中的角色是政策的制定者和裁判員，主要通過制定有關法律、法規(guī)及采取某些特殊政策對企業(yè)并購進行間接控制。我國企業(yè)兼并從1984年最初興起至今已有二十多年的發(fā)展歷史，大概經(jīng)歷了四個階段：第一階段為1984—1987年的起步階段；第二階段為1988—1991年間的第一次并購高潮；第三階段為1992—1997年間的第二次并購高潮；第四階段為1997年迄今的市場化程度加強階段。與西方成熟市場經(jīng)濟國家不同的是，由于我國政府既是國有資產(chǎn)的所有者又是社會經(jīng)濟管理者，同時又存在企業(yè)并購制度短缺和市場制度功能缺位的雙重約束，導致我國政府處于企業(yè)并購的主體地位。政府介入甚至直接替代企業(yè)并購行為成為我國企業(yè)并購的一個突出特征。因此，如何分析我國國有企業(yè)并購中的政府行為，具有重要的意義。

一、企業(yè)并購中政府行為介入的緣由

在市場經(jīng)濟條件下，市場是一種資源配置系統(tǒng)，政府也是一種資源配置系統(tǒng)，其中市場起基礎性作用。企業(yè)并購作為一種特殊的商品交易，也應通過市場本身的作用，由企業(yè)從自身利益出發(fā)進行決策，促使資源的合理流動，提高全社會的效率，從這個角度講，政府不應進行過多的干預。但是，市場的資源配置功能不是萬能的，也會出現(xiàn)市場失靈，這為政府介入或干預提供了必要性和合理性。

由于歷史原因，我國長期實行高就業(yè)、低收入的政策，而市場競爭是以利益最大化為終極目標的，企業(yè)間的并購通常會帶來人員裁減的結果，這些結果所帶來的相應責任，如就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等往往是企業(yè)所不能或不愿承擔的，這就需要政府作為社會管理者承擔這些責任，并運用經(jīng)濟、法律手段如社會保障、稅收等保證社會的穩(wěn)定和發(fā)展，促進企業(yè)并購的有序進行。

二、政府行為的效應分析

1、正面效應。由于政府行為在國有企業(yè)并購中是存在一定必要性的，因此政府的介入將會給國有企業(yè)的并購帶來一定的正面效應。

（1）政府發(fā)揮中介替代功能。鑒于政府和企業(yè)的密切關系，政府不僅具有縱向的控制優(yōu)勢，而且還能低成本地將散落在各處的有關企業(yè)績效的信息整合成有力的并購信息優(yōu)勢。對于國企并購雙方而言，政府適當?shù)囊龑?、干預和牽線搭橋，可以實現(xiàn)對我國不健全的中介機構體系的功能替代，并在一定程度上彌補我國現(xiàn)階段中介機構力量薄弱的缺陷，有力地推動企業(yè)的并購活動。

（2）政府行使產(chǎn)權流動的監(jiān)督權和協(xié)調(diào)權。在一元財產(chǎn)所有權與多元管理權并存的產(chǎn)權制度下，經(jīng)濟利益和產(chǎn)權流動呈現(xiàn)條塊狀分割的勢態(tài)。如果并購活動涉及跨地區(qū)、跨行業(yè)的不同企業(yè)時，必然帶來利益上的重新調(diào)整，從而影響到被并購企業(yè)隸屬政府部門的財政收人和主管部門的既得利益。這時，政府通過產(chǎn)權流動的監(jiān)督管理權和協(xié)調(diào)權，可以協(xié)調(diào)地區(qū)和部門之間的利益關系，大大降低交易成本，推動并購活動在更大范圍內(nèi)盤活固化存量資產(chǎn)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（3）政府從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構出發(fā)對企業(yè)并購起著導向作用。由于產(chǎn)權流動的低效性，大量的資產(chǎn)存量凝固在低效部門和行業(yè)上。通過企業(yè)并購，這些閑置的固化資產(chǎn)可以流向資金短缺的產(chǎn)業(yè)部門，達到優(yōu)化的效果。但這種產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化需要政府干預和調(diào)節(jié)，引導這些產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)勢企業(yè)增強并購動力，提高經(jīng)濟效率。

（4）政府在并購中發(fā)揮保護相關利益者的作用。并購的利益相關者不僅包括所有者，還包括債權人和企業(yè)職工。國家作為國有資產(chǎn)的所有者，國有商業(yè)銀行作為大多數(shù)國有企業(yè)的最大債權人，各級政府對其利益的保護負有不可推卸的責任。同時，在社會保障體系不健全的情況下，企業(yè)職工的利益也應在企業(yè)并購時得到保護和妥善安排。政府可以利用宏觀調(diào)控的職能在企業(yè)的并購活動中加強監(jiān)督管理，切實維護相關者的合法權益。

2、政府行為的負面效應分析。政府在國有資產(chǎn)管理者和社會管理者的雙重身份和多元化目標下，常常會出現(xiàn)混亂，以政府的目標代替企業(yè)的目標，給企業(yè)并購活動造成一些負面影響。

（1）地方政府對企業(yè)并購的排斥和恐懼造成的負面影響。地方政府對并購的排斥和恐懼主要來自兩個方面。一是政績的壓力。作為社會管理和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的推動者，政府部門顯示其政績的最好手段之一就是扶持和培育地方企業(yè)的發(fā)展，并通過優(yōu)勢企業(yè)的輻射效應，增加就業(yè)和稅收，帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。二是稅收的壓力。在分稅體制下，企業(yè)所得稅由中央政府和地方政府分享。地方政府既是國家利益的代理人，又是局部利益的受益者。因此，地方政府理想化的并購模式是，其行政邊界內(nèi)的優(yōu)勢企業(yè)并購其他行政邊界內(nèi)的企業(yè)，或是其行政邊界內(nèi)的虧損企業(yè)能被其他優(yōu)勢企業(yè)并購。這樣原來的優(yōu)勢企業(yè)可以借助并購的力量繼續(xù)增強競爭實力，而虧損企業(yè)的“消失”或“扭虧為盈”又可減輕其財政負擔。一旦其行政邊界內(nèi)的優(yōu)勢企業(yè)被并購，將意味著地方政府既失去了重要的財政支柱，又損失了良好的聲譽和形象。因此，有些地方政府往往會無視優(yōu)勝劣汰的并購規(guī)律，阻礙正常的企業(yè)并購活動。

（2）政府對企業(yè)并購的盲目熱衷和推崇造成的負面影響。從1997年北京產(chǎn)權交易中心舉辦的“首屆企業(yè)產(chǎn)權轉讓交易會”到遼寧省、吉林省分別推出的600家和779家企業(yè)公開出售活動直至沈陽、重慶、陜西、江蘇、山東等諸多省市召開的債權重組會議等類似的企業(yè)交易會議，均顯示不少地方政府在未做好充分準備的情況下急功近利的現(xiàn)象。更有甚者，一些政府部門還組成代表團到各地考察，分頭出售和拍賣本地企業(yè)，這種趕大集式的出讓企業(yè)的招商引資活動，不但造成了大量的資源浪費，而且也難保取得成效。

三、對政府行為在國有企業(yè)并購中的建議

1、明確政府職能。政府應該以資產(chǎn)所有者身份介入企業(yè)并購，其職能是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值，以企業(yè)價值最大化為終極目標，才能避免低效率并購。而政府作為社會經(jīng)濟管理者，其職能是履行社會責任，對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，維護市場經(jīng)濟秩序，為企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟環(huán)境和提供必要的社會服務。同一政府機構身兼雙職，難免會將其社會經(jīng)濟管理職能帶到企業(yè)并購決策中，使企業(yè)變成政府的附屬機構而代政府承擔社會責任。為了徹底分離政府的雙重身份和雙重職能，我國設置了國有資產(chǎn)管理的專門機構——國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，該機構只對國有資產(chǎn)的保值和增值負責。

2、加強宏觀調(diào)控。在市場機制不能實現(xiàn)資源有效配置的某些并購，需要政府采取行政和經(jīng)濟手段進行宏觀調(diào)控。如對關系國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)及涉及國家安全的企業(yè)，政府要絕對控股；政府還須打破各地區(qū)、各部門、各行業(yè)條塊分割的局面，為跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的并購創(chuàng)造條件。同時，盡快完善與企業(yè)并購相關的法律法規(guī)，規(guī)范產(chǎn)權交易和并購整合的操作程序，對企業(yè)并購過程中的資產(chǎn)處理、債務處理、稅收安排、人員安置等方面做出明確的法律規(guī)定。為了防止企業(yè)壟斷謀取暴利而損害消費者利益，政府有責任維持市場的有序競爭，可以采取規(guī)定價格或利潤率等手段實行公共管制，也可以采取建立公共生產(chǎn)介入壟斷行業(yè)的手段，將價格控制在合理的范圍內(nèi)。

3、加快建立和完善社會保障體系。企業(yè)富余人員的安置問題是目前企業(yè)并購中政府面臨的一大難題，據(jù)估計，國有企業(yè)中富余人員約占職工總數(shù)的20%～30%，失業(yè)問題影響著政府對企業(yè)并購的態(tài)度和干預方式，因為若地方政府面臨的社會問題壓力足夠大或者由于企業(yè)并購帶來的損失足夠大，大到超過它利用行政手段參與企業(yè)并購所造成的損失時，政府會再次直接參與到企業(yè)并購中，因而必須對失業(yè)問題加以解決。除了加速經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，加快完善勞動力市場和就業(yè)服務體系外，建立和完善社會保障體系是一個重點。

4、制定戰(zhàn)略規(guī)劃，加強地區(qū)協(xié)調(diào)。制定全國統(tǒng)一的企業(yè)并購戰(zhàn)略規(guī)劃，確立并購發(fā)展的整體目標框架及其發(fā)展步驟，以指導全國各地的企業(yè)并購活動健康有序地進行。規(guī)劃主要內(nèi)容應包括：國有資本需要進入或退出的領域及其比重；企業(yè)并購操作主體的確立；企業(yè)并購的操作程序；通過資本置換調(diào)整企業(yè)資產(chǎn)負債結構的措施和步驟；調(diào)整分流企業(yè)富余人員和解決社會保障基金方面的具體方案；國有產(chǎn)權轉讓收入的集中管理使用原則以及企業(yè)并購的籌資渠道和注資渠道等。從而規(guī)范企業(yè)并購行為，將其納入中央政府宏觀預計的發(fā)展軌道中。同時，加強地區(qū)間和各級政府在企業(yè)并購利益上的協(xié)調(diào)，依靠更高級政府的行政力量來打破企業(yè)并購的行政邊界。

5、推進中介機構發(fā)展，引導、規(guī)范、促進企業(yè)的購并行為。

加快評估業(yè)的發(fā)展，促進評估市場的發(fā)育和評估人員素質(zhì)的提高，改變并購中存在的嚴重行政化現(xiàn)象，真正實現(xiàn)評估機構公正、公平、客觀的評估原則，以防止為了購并成功人為降低資產(chǎn)價值，造成國有資產(chǎn)流失的情況。大力發(fā)展信息和咨詢業(yè)，企業(yè)往往只對自有業(yè)務或相關業(yè)務的情況有較多了解，而對于整個市場情況和非關聯(lián)企業(yè)的情況了解不多，信息的不完全往往造成難以決策或決策失敗，在大規(guī)模的并購中迫切需要信息咨詢機構提供正確完整的信息。同時，政府還必須下決心、花大力氣推進產(chǎn)權交易市場的發(fā)展，盡快建成全國統(tǒng)一的產(chǎn)權交易市場，以利于企業(yè)并購的健康發(fā)展。

6、改革財稅政策?，F(xiàn)行按企業(yè)行政隸屬關系交納企業(yè)所得稅的財稅體制也是政府行為產(chǎn)生一定負面影響的原因，因而必須加以改革。實行真正的分稅制，使企業(yè)所得稅成為中央政府和地方政府間的共享稅。同時，使征稅權與產(chǎn)權分開，不管產(chǎn)權主體如何變化，納稅主體不變，使得政府的財政收人不因并購的進行而減少，這樣有助于將政府因支持有效率企業(yè)并購而獲得的潛在收益予以實現(xiàn)，減少政府對并購的阻力。

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