我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房制度問(wèn)題分析——基于轉(zhuǎn)移支付視角

○楊興權(quán) 張文曲

（1、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院 湖北 武漢 430070 2、武漢市東西湖區(qū)國(guó)土局 湖北 武漢 430020）

一、引言

始于1998年的城市住房制度改革引發(fā)了住房市場(chǎng)的供求矛盾，積壓多年的住房需求得以釋放，商品化后的住房?jī)r(jià)格一路攀升，住房支付能力的社會(huì)分層問(wèn)題隨之加劇。在房?jī)r(jià)持續(xù)走高的情況下，城市的低收入住房困難家庭已經(jīng)難以通過(guò)購(gòu)買商品房來(lái)解決自身的住房問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)適用房政策正是在這種特定條件下得以產(chǎn)生。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，經(jīng)濟(jì)適用房制度在推進(jìn)我國(guó)城市住房制度改革、調(diào)整住房結(jié)構(gòu)、理順住房?jī)r(jià)格、完善住房保障體系、解決中低收入民眾住房難等方面發(fā)揮了重要作用。雖然經(jīng)濟(jì)適用房政策給城市中低收入群體帶來(lái)許多實(shí)惠，但在政策實(shí)際操作中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如有的城市經(jīng)濟(jì)適用住房管理存在漏洞，審查把關(guān)不嚴(yán)，使有限的資源不能落實(shí)到應(yīng)享受政策的住房困難家庭，經(jīng)濟(jì)適用住房的保障性質(zhì)未能得到充分體現(xiàn)，反倒成了一些群體擁有房產(chǎn)的手段，也為中介機(jī)構(gòu)和某些政府工作人員牟利提供了機(jī)會(huì)。此外，經(jīng)濟(jì)適用房的單價(jià)雖然比商品房低，但銷售總價(jià)相對(duì)來(lái)說(shuō)并不低。本來(lái)只屬于為數(shù)有限的低收入階層的經(jīng)濟(jì)適用房，卻成為中高收入階層的購(gòu)買對(duì)象，使其享受了政府提供給低收入者的公共資源。

這些問(wèn)題的存在，使得經(jīng)濟(jì)適用房制度偏離了政策制定的初衷——即解決中低收入人群的住居問(wèn)題。然而這些問(wèn)題只是表象，政府的任何一項(xiàng)福利制度出臺(tái)，總會(huì)被一些人追求私利的行為帶偏，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，或者使得預(yù)期目標(biāo)大打折扣。經(jīng)濟(jì)適用房制度是國(guó)家推出的一種以政府主導(dǎo)的（相對(duì)于商品房開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)主導(dǎo)）福利制度，如果將該制度同政府轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)原理結(jié)合起來(lái)分析，可以看出這些問(wèn)題有其本質(zhì)的根源。

二、經(jīng)濟(jì)適用房制度和轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)在關(guān)系

1、經(jīng)濟(jì)適用房制度概述

經(jīng)濟(jì)適用住房是指列入國(guó)家計(jì)劃，由城市地方政府主導(dǎo)，組織房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)建造，以微利價(jià)向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。它具有社會(huì)保障性質(zhì)，同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)在住宅價(jià)格較低，一般為同等區(qū)位市場(chǎng)價(jià)格的一半，能夠適應(yīng)中低收入家庭的承受能力。適用性則表現(xiàn)在單套面積比較小，一般不超過(guò)90平方米，同時(shí)在設(shè)計(jì)及建筑標(biāo)準(zhǔn)上強(qiáng)調(diào)實(shí)用。一般地方政府在出售經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，其售價(jià)由政府綜合確定并公布。從經(jīng)濟(jì)適用房制度設(shè)計(jì)上看，是政府為解決城市中低收入者住房困難，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和接受者應(yīng)具備的條件，采取減免地價(jià)、相關(guān)稅收等優(yōu)惠政策，使建設(shè)住房的成本降低，進(jìn)而降低銷售價(jià)格而使中低收入者能夠買得起，是具有保障社會(huì)和諧功能的制度。

2、政府轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

轉(zhuǎn)移支付是公共財(cái)政的重要內(nèi)容，是政府的一項(xiàng)財(cái)政支出制度。它不以取得商品和勞務(wù)作為補(bǔ)償，是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。轉(zhuǎn)移支付通過(guò)財(cái)政資金無(wú)償?shù)摹畏矫娴霓D(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)收入的再分配，調(diào)節(jié)中央與地方分配關(guān)系，調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力分配，縮小地區(qū)差距和居民貧富差距，保障社會(huì)穩(wěn)定。目前，不同國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付制度與本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)等具體國(guó)情緊密相聯(lián)，但總體上看，轉(zhuǎn)移支付主要有兩種形式：一般性補(bǔ)助（或無(wú)條件補(bǔ)助）和專項(xiàng)補(bǔ)助（或有條件補(bǔ)助）。一般性補(bǔ)助是滿足地方政府一般財(cái)力需要，不規(guī)定具體用途和要求。專項(xiàng)補(bǔ)助是根據(jù)一定的目的和條件撥付給地方政府用于特定支出的財(cái)政資金。

從以上的分析可以看出，經(jīng)濟(jì)適用房制度在縮小貧富差距、保障社會(huì)穩(wěn)定方面的作用和轉(zhuǎn)移支付相同，它類似于專項(xiàng)補(bǔ)助，政府將本應(yīng)正常收取的地價(jià)和稅費(fèi)減免，以降低房?jī)r(jià)讓適當(dāng)?shù)木用褓?gòu)買，通過(guò)購(gòu)買住房進(jìn)而實(shí)現(xiàn)支付向收入較低的人群轉(zhuǎn)移。假設(shè)不實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房制度，按市場(chǎng)正常狀況進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和銷售，政府收取正常稅費(fèi)和土地價(jià)款，作為財(cái)政收入的一部分，政府再將這些財(cái)政收入按低收入家庭的具體情況進(jìn)行分配補(bǔ)貼，其原理將并無(wú)兩樣。轉(zhuǎn)移支付是用資金直接補(bǔ)貼接受對(duì)象，而經(jīng)濟(jì)適用房制度可以認(rèn)為是政府的間接補(bǔ)貼，是一種特殊的轉(zhuǎn)移支付。

三、轉(zhuǎn)移支付視角下經(jīng)濟(jì)適用房制度的問(wèn)題分析

1、經(jīng)濟(jì)適用房制度對(duì)接受者生產(chǎn)動(dòng)力的影響分析

轉(zhuǎn)移支付是政府財(cái)政資金在不同產(chǎn)業(yè)、不同群體間的重新分配，它是生產(chǎn)者通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的稅收來(lái)實(shí)現(xiàn)的。對(duì)每一個(gè)政府來(lái)說(shuō)，在這樣的重新分配中，真正生產(chǎn)的人需要付出（繳稅），而政府還要做到不影響他的努力程度和創(chuàng)新動(dòng)力。也就是說(shuō)，如果政府要進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，必定要增加可供轉(zhuǎn)移的收入（如增加稅收、出讓土地），一方面，提高稅收到一定程度會(huì)使納稅人努力生產(chǎn)的動(dòng)力減小，而會(huì)有更大的精力放在如何合法地避稅；另一方面，高價(jià)出讓土地也會(huì)使得投資者有動(dòng)力以不正當(dāng)?shù)姆绞降蛢r(jià)取得土地。這樣一來(lái)，原生產(chǎn)者可能會(huì)不愿努力生產(chǎn)，而想方設(shè)法創(chuàng)造條件（包括適用不正當(dāng)手段）參與政府轉(zhuǎn)移支付的分配。同樣地，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的接受者來(lái)說(shuō)，如果他們努力工作進(jìn)而收入增加，他們輕松得到無(wú)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付就會(huì)減少甚至被排除在外，那他們努力工作以提高收入的動(dòng)力也隨之減少而更加樂(lè)于保持原狀。因此政府轉(zhuǎn)移支付政策如果做得不合理，將會(huì)對(duì)人們的努力生產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房的分配中，一些城市居民具有購(gòu)買商品房的基礎(chǔ)，但他仍不愿努力去購(gòu)買商品房，而是選擇付出代價(jià)通過(guò)不正當(dāng)方式去獲得經(jīng)濟(jì)適用房申購(gòu)資格。只要他認(rèn)為獲取經(jīng)濟(jì)適用房后的收益大于他付出的成本，他絕不會(huì)去購(gòu)買商品房，或者他會(huì)努力去購(gòu)買商品房進(jìn)行投資，滿足其個(gè)體的私利需要。更為嚴(yán)重的是，一小部分人這樣做，而后會(huì)帶動(dòng)很多人這樣做，這些不正當(dāng)行為的成本會(huì)越來(lái)越大，直到一部分人覺(jué)得無(wú)利可圖而又自愿退出。此時(shí)政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的初衷完全被破壞，而在這一過(guò)程中，那些不正當(dāng)?shù)某杀居幸徊糠謺?huì)成為政府工作人員的尋租收入（這些工作人員有權(quán)對(duì)申請(qǐng)人的相關(guān)材料進(jìn)行審核）。我們可以思考一下這個(gè)問(wèn)題：為什么政府一直在解決低收入群體的居住問(wèn)題，但這個(gè)群體的數(shù)量卻越來(lái)越大而所建房屋永遠(yuǎn)也不能滿足需求？下面的論述可以找到答案。

2、經(jīng)濟(jì)適用房制度對(duì)接受者長(zhǎng)期收益產(chǎn)生影響

一般來(lái)說(shuō)，政府會(huì)為轉(zhuǎn)移支付的接受者制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定接受者必須是某一類人或擁有某些東西、做某些事情。事實(shí)上，一旦這些標(biāo)準(zhǔn)確立，人們會(huì)立即通過(guò)各種方式和代價(jià)使自己符合標(biāo)準(zhǔn)，以獲得“免費(fèi)收入”，但他們絕不會(huì)顧及為符合標(biāo)準(zhǔn)而支付的代價(jià)使得從轉(zhuǎn)移支付中獲得凈收益減少的事實(shí)。這實(shí)際上也說(shuō)明了為什么經(jīng)濟(jì)適用房一直在建卻永遠(yuǎn)不能滿足特定群體的需求。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的道理上看，就是轉(zhuǎn)移支付接受者為符合標(biāo)準(zhǔn)而競(jìng)爭(zhēng)，直到將轉(zhuǎn)移支付的大部分收益都消耗掉，其結(jié)果就是接受者所獲得的凈收益會(huì)顯著低于當(dāng)初轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量。

我國(guó)目前各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的接受對(duì)象都有制定標(biāo)準(zhǔn)，這是政府的一項(xiàng)制度。然而隨著時(shí)間的推移，社會(huì)群體中不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)也在逐步侵蝕政府的這一制度對(duì)接受者的長(zhǎng)期收益。一方面，近年來(lái)房?jī)r(jià)快速上漲，很多真正需要住房的人買不起房，價(jià)格相對(duì)便宜的經(jīng)濟(jì)適用房成了市場(chǎng)追捧的對(duì)象；另一方面，經(jīng)濟(jì)適用房有嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格，不要說(shuō)沒(méi)有資格的人，就是達(dá)到申購(gòu)條件的人也未必能獲得房號(hào)。于是，不正當(dāng)?shù)臐撘?guī)則大行其道。如某市經(jīng)濟(jì)適用房6連號(hào)事件，姑且不論這6個(gè)申購(gòu)戶是否具備購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的資格，就算是符合購(gòu)買資格，如果不付出相應(yīng)的代價(jià)，是不可能搖到房號(hào)的，而這些成本本應(yīng)是政府給予低收入家庭的補(bǔ)貼，但現(xiàn)在卻被市場(chǎng)的不規(guī)范給侵蝕掉了。

四、結(jié)論及建議

1、結(jié)論分析

一個(gè)社會(huì)或個(gè)人要獲得財(cái)富可以通過(guò)兩種方式，生產(chǎn)和掠奪。任何政府當(dāng)然鼓勵(lì)生產(chǎn)而抵制掠奪，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中人的理性及其選擇告訴我們，只要政府有轉(zhuǎn)移支付，便會(huì)導(dǎo)致人們花費(fèi)更多的時(shí)間和成本以獲得這些無(wú)償?shù)霓D(zhuǎn)移收入，且人們?cè)跔?zhēng)奪轉(zhuǎn)移支付的“蛋糕”時(shí)，定會(huì)消耗掉一些本應(yīng)用于創(chuàng)造財(cái)富和增加生產(chǎn)的資源和時(shí)間，甚至為社會(huì)腐敗埋下種子，這對(duì)于真正的生產(chǎn)者（轉(zhuǎn)移支付來(lái)源于他們上繳的稅收）來(lái)說(shuō)，是一種變相的掠奪。

目前，經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題根源便在于此。盡管政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，想為城市低收入家庭提供一些福利，但由于各方面的因素，出現(xiàn)了種種難以控制的違規(guī)現(xiàn)象，使該制度的初衷被違背，同時(shí)也給國(guó)家造成了經(jīng)濟(jì)損失。此外，政府也必須明白，在“理性”社會(huì)，個(gè)人往往能作出比政府更明智的投資選擇，因?yàn)閭€(gè)人用的是自己的錢(qián)且必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而政府決策者用的是財(cái)政資金，其政策制度的成敗對(duì)于決策者個(gè)人的財(cái)富是沒(méi)有影響的，相反他們甚至可以從這些政策制度中獲取個(gè)人利益。其實(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，所有個(gè)人都依理性行事，但這些個(gè)別行為最終會(huì)積聚為集體災(zāi)難。

2、政策建議

（1）減少經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，加強(qiáng)廉租房的建設(shè)供應(yīng)?？紤]到政府的目標(biāo)是要改善城市低收入群體的居住問(wèn)題而不是讓其擁有住房資產(chǎn)，廉租房建筑面積相對(duì)于接受對(duì)象來(lái)說(shuō)比較適中（不是現(xiàn)在有些經(jīng)濟(jì)適用房的大戶型），租金低，目標(biāo)人群易于承受。經(jīng)濟(jì)適用房雖然單價(jià)較市場(chǎng)價(jià)格低，但總價(jià)和必要的裝修仍會(huì)超出低收入家庭的承受能力，如果他們貸款買房超前消費(fèi)，其不穩(wěn)定的收入即使銀行放了款，也會(huì)為不良貸款埋下伏筆，而如果銀行催款，定會(huì)對(duì)他們的心理和行為產(chǎn)生影響。從另一個(gè)角度看，這部分低收入者在城市中屬于少數(shù)，他們的努力生產(chǎn)與否對(duì)于政府稅收的貢獻(xiàn)很小，但政府如果大量補(bǔ)貼他們則會(huì)對(duì)其他生產(chǎn)者產(chǎn)生影響。這樣適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，政府既實(shí)現(xiàn)了安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，又實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）從前面經(jīng)濟(jì)適用房和轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系來(lái)看，政府應(yīng)對(duì)低收入群體租住廉租房的租金采取直接補(bǔ)貼。政府可將原經(jīng)濟(jì)適用房用地采用正常的情況進(jìn)行出讓和開(kāi)發(fā)，這樣一來(lái)，地方政府不會(huì)損失出讓土地的財(cái)政收入和正常的稅收，開(kāi)發(fā)企業(yè)不再受經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)限制，原來(lái)的經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)和商品房市場(chǎng)歸于統(tǒng)一，而低收入群體將從租房中直接享受政府補(bǔ)貼。這樣還可以將中等收入者排除在補(bǔ)貼范圍之外，廉租房對(duì)于希望擁有房產(chǎn)的中等收入者不具備吸引力，他們完全可以通過(guò)努力工作而購(gòu)買價(jià)格適中的商品房，這樣也減少了對(duì)低收入者的擠出效應(yīng)。此時(shí)政府補(bǔ)貼的對(duì)象較之以前大大減少，這不但降低了政府的財(cái)政支出，也避免了不正當(dāng)行為對(duì)政府給予低收入者的長(zhǎng)期收益進(jìn)行侵蝕。

[1]劉小平：北京經(jīng)濟(jì)適用房供給中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].經(jīng)濟(jì)師，2009（1）.

[2]詹姆斯D.格沃特尼等著，陳強(qiáng)兵等譯：經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)[M].陜西：陜西師范大學(xué)出版社，2007.

[3]段超杰：經(jīng)濟(jì)適用房政策的博弈分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009（5）.