縣級國庫收付制度改革存在的問題及對策

姜全領

（延津縣財政局，河南 453200）

縣級國庫收付制度改革存在的問題及對策

姜全領

（延津縣財政局，河南 453200）

國庫集中收付制度改革以來，取得了很大成效，但在實際運行中還存在一些不容忽視的問題，包括思想認識、改革進度、財力水平、管理規(guī)范、機構設置、網(wǎng)絡建設等不同層面，都需要盡快研究和解決。本文結合河南省延津縣的實際情況，對如何進一步推進縣級國庫集中收付制度改革提出針對性的對策建議。

縣級 國庫收付 問題 對策建議

2010年是我國國庫集中收付制度改革十周年。十年來，改革從無到有，由點到面，不斷發(fā)展創(chuàng)新，迎來了累累碩果。國庫集中收付制度改革是財政四項改革的核心內容和關鍵環(huán)節(jié)，是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政基本框架的一項重要內容。通過建立國庫單一賬戶實現(xiàn)對財政資金的監(jiān)管，在一定程度上增強了政府調控能力和財政管理透明度。但在實際運行中還存在一些不容忽視的問題，需要進一步研究和解決。筆者結合基層實際情況，對如何進一步推進縣級國庫集中收付制度改革提出幾點對策建議。

一、當前縣級國庫集中收付制度改革中存在的問題

1.對國庫集中收付制度改革認識不到位。由于時間短，認識不到位，國庫集中收付制度改革推行過程中必然會遇到一定的阻力。一方面，人們對財政資金分散收付方式已經(jīng)習慣，實行國庫集中收付制度改革，思想上一時難以完全轉變，需要有一個適應的過程。另一方面，一些部門和單位可能會由于原來既得利益受損而對改革產(chǎn)生抵觸情緒。在分散收付方式下，部門和單位擁有對資金的直接收付權，自主性強，資金還可以存在商業(yè)銀行生息，由單位使用。實行國庫集中收付制度改革后，這些利益將不復存在。

2.國庫集中收付制度改革進展不平衡。目前，大部分縣級財政已經(jīng)實施了國庫集中收付制度改革，還有部分縣級財政由于主觀上不夠重視，采取措施不力以及資金、技術等方面原因，改革進程緩慢，個別縣（市）對推行此項改革仍然舉棋不定，猶豫不決。已經(jīng)實施改革的縣（市），還有相當數(shù)量的財政資金沒有納入改革的范圍，財政直接收付規(guī)模偏小，有的還保留了一些過渡性辦法，如允許預算單位保留基本賬戶等，國庫集中收付制度改革總體上發(fā)展很不平衡。

3.部分縣級財政可支配財力較少，客觀上影響了國庫集中收付效果。推行國庫集中收付制度改革的主要目的就是最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費。由于地域差異和縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地縣級財力狀況不一，大部分縣級財政可支配財力較少，每年除安排工資性支出、社會保障支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、法定支出和一些必要的公用經(jīng)費支出外，基本上拿不出錢來搞公共建設和支持事業(yè)發(fā)展，屬于典型的“吃飯型財政”。對這些縣而言，庫外沉淀資金非常有限，通過國庫集中收付來解決財政資金調度困難，實現(xiàn)財政資金的“聚變”效應，效果不太理想。

4.財政國庫機構不健全，人員力量薄弱。目前，一些縣級財政部門預算、國庫管理機構沒有分設，國庫執(zhí)行機構也沒有成立。國庫機構不健全、人力資源匱乏也是影響國庫集中收付制度改革的原因之一。

5.財政預算管理制度改革不到位。國庫集中收付的基礎依據(jù)是單位用款計劃，而單位編制用款計劃的前提條件是該單位的部門預算。因此，部門預算是否科學規(guī)范將直接影響到國庫集中收付制度改革的順利實施。部門預算改革是國庫集中收付制度改革的前提，國庫集中收付制度改革是建立在部門預算改革的基礎之上。國庫集中收付制度的成功推行主要靠與完善的部門預算體系實現(xiàn)“無縫對接”。當前部門預算的編制和管理還存在不少問題：一是預算編制比較粗糙，缺乏科學的定員定額標準體系，大部分預算項目無法細化。二是缺少完善的部門預算法規(guī)。三是支出預算剛性不夠，預算調整追加較為頻繁，缺乏計劃性和科學性。加之部門既得利益的相互影響，多項因素直接制約部門預算改革的順利實施，預算執(zhí)行較為困難。在目前狀況下，實現(xiàn)國庫集中收付制度與完善的部門預算體系的“無縫對接”比較困難，直接影響到國庫集中收付制度的正常運轉。

6.預算內外收入難統(tǒng)管。國庫集中收付制度改革首先要建立在收入統(tǒng)管的基礎上，只有將所有資金納入國庫，才能真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，徹底解決預算內外兩張皮、多頭開戶和交款不及時，甚至“小金庫”問題。目前財政職能還不夠完善，收入的集中涉及到劃分財政資金分配權和收付權的變革、單位的切身利益、政府職能的轉變和財政管理體制的調整，難度可想而知。

7.財政管理體制有待進一步完善。國庫集中收付方式為經(jīng)費直達收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金收付無在途、無沉淀、無中間環(huán)節(jié)。所有資金未支前，一律存放在國庫單一賬戶，單位賬戶始終保持零余額，單位只體現(xiàn)指標的變化，達到“管錢的不用錢，用錢的不管錢”的目的。目前，政府職能和支出責任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權劃分不清，財權與事權不對稱，存在“上級出政策，下級掏口袋”現(xiàn)象。尤其是省以下財政管理體制調整尚不到位，財力層層向上集中，事權卻較多下移，一定程度上加劇了縣級財政困難，制約了國庫集中收付方式的改革。

8.現(xiàn)行網(wǎng)絡系統(tǒng)建設尚不能完全滿足國庫集中收付制度改革的要求。實行國庫集中收付制度改革后，財政資金的撥付管理將發(fā)生重大變革，涉及面廣且工作量大，只有以現(xiàn)代化的財政管理信息系統(tǒng)、國庫管理操作系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托，才能確保財政資金收付的安全、高效和快捷。但是，目前縣級與國庫集中收付相配套的現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設還相對滯后，大部分縣（市）還沒有建立起快捷的銀行資金清算系統(tǒng)，財、稅、庫、行之間尚未實現(xiàn)橫向計算機聯(lián)網(wǎng)或聯(lián)網(wǎng)程度不高，少數(shù)縣級財政內部各職能部門之間尚未實現(xiàn)信息共享。國庫集中收付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)無法和其他相關部門共享共通，在實際運行中相互之間容易產(chǎn)生脫節(jié)。國庫集中收付的配套信息化系統(tǒng)建設若不盡快推進，將直接影響國庫集中收付制度改革的順利進行。

9.會計機構設置、管理模式不合理。當前，縣級會計機構設置和管理不盡相同，設置不合理、定位不準確、管理不規(guī)范。有的縣（市）實行集中核算模式，有的實行會計委派模式，有的實行單位獨立設置會計機構模式。實踐證明，會計集中核算和會計委派制已不能適應當前國庫集中收付改革的需要。實行會計集中核算和會計委派制后，導致會計職責不清，單位財務管理職能明顯弱化，會計人員遠離核算單位，只能被動地記賬，不能全面、及時了解一個單位的實際財務收支狀況，不利于財政部門及時了解單位信息，影響了部門預算編制精細化和財政決算工作的開展。

10.直接收付速度較慢。一是商業(yè)銀行在月末、季末、年末為保持存款余額有意壓款，人為造成收付速度慢。二是商業(yè)銀行改革滯后，不支持代理銀行先墊款收付，再清算還款的倒清算管理方式，上級銀行視墊款為違規(guī)行為，導致商業(yè)銀行只有在資金清算到帳后才能辦理收付業(yè)務。

二、進一步完善國庫集中收付制度改革的對策建議

1.加強宣傳，統(tǒng)一思想，提高認識。國庫集中收付制度改革涉及面廣，必然觸及多方面利益，推行中遇到一定阻力在所難免。一方面，要加大對公共財政理念的宣傳工作，讓大家明白，實行國庫集中收付制度改革的目的是建立一種公開、透明、規(guī)范、高效的運行機制，是將財政資金置于全社會監(jiān)督之下，是提高政府工作效率的根本措施。另一方面，財政部門要屏棄“等、靠”思想，不斷探索改革的新思路、新方法，積極尋求政府的支持。只有統(tǒng)一了思想，提高了認識，單位、部門才能理解、配合和支持國庫集中收付制度改革工作。

2.積極培植財源，壯大縣域經(jīng)濟實力。通過國庫集中收付來解決財政資金調度困難，實現(xiàn)財政資金的“聚變”效應，必須以一定的可用財力為基礎。因此，要解決縣級因財力不足而影響國庫集中收付制度改革效果的問題，必須充分利用當前國家積極財政政策和適度寬松的貸幣政策，用活用好中央拉動內需資金和中央代地方發(fā)放的國債資金，積極培植財源，壯大縣域經(jīng)濟實力，提高縣級財政可用財力的保障能力。同時，上級要通過優(yōu)化財政支出結構，積極籌措資金，增加一般性轉移支付資金規(guī)模，加大對財政困難縣的支持力度，切實幫助解決財政困難，為縣級推行國庫集中收付制度改革提供堅實的經(jīng)濟基礎。

3.進一步完善財政國庫機構，努力提高財政國庫隊伍素質。在進一步完善財政國庫機構，增加人員力量的同時，財政國庫部門的干部，要不斷加強財經(jīng)理論和業(yè)務知識的學習，提高學習的自覺性，養(yǎng)成勤于學習、善于學習的良好習慣。不僅要善于發(fā)現(xiàn)問題，還要科學解決問題，努力造就一支政治過硬、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、勇于創(chuàng)新的財政國庫干部隊伍。

4.深化部門預算改革，切實提高預算編制和管理水平。嚴格按照公共財政要求，重點抓好部門預算編制改革，逐步實現(xiàn)所有財政資金收付建立在明晰的部門預算基礎上。一是在預算編制環(huán)節(jié)，努力做到零基預算和細化預算。特別是在編制支出預算時，應根據(jù)不同單位實際，制定科學合理的支出定員定額標準體系。只有預算細化，單位用款計劃編制準確，才能確保預算單位各項工作的正常運轉和國庫集中收付制度改革目標的順利實現(xiàn)。二是在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應進一步強化預算的剛性約束。一方面，防止隨意調整、追加預算等行為的發(fā)生。另一方面，建立合理、規(guī)范的預算調節(jié)機制，賦予主管單位和財政部門一定的預算約束權力，在實際情況發(fā)生變化時，預算單位可以快捷、簡便、高效地調整預算。這樣既能保證預算單位按預算列支，又可以促進預算編制水平的逐步提高。三是要加強預算編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。財政監(jiān)督部門應對部門預算編制下達、計劃撥付到資金使用全過程實施監(jiān)管，并進行績效評價，真正形成預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控相互分離又有效結合的體系。

5.進一步深化和完善非稅收入管理制度改革，加強預算內外資金集中統(tǒng)一收繳力度。進一步完善收支兩條線改革，真正把思想認識統(tǒng)一到非稅收入“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”上來，將征收管理權落實到財政部門，實現(xiàn)非稅收入統(tǒng)一征收、統(tǒng)一預算、統(tǒng)籌安排?？h級財政部門要按照上級要求，加強對各項征收計劃的預算管理，清理整頓行政事業(yè)性收費、基金項目，將保留項目逐步納入預算管理。加大綜合財政預算改革力度，深化“收支兩條線”管理改革，加快對單位預算外等各項財政性資金和其他收入實行集中統(tǒng)一收繳，并將其納入部門預算管理進程，切實做到預算內外資金統(tǒng)籌安排使用。

6.完善管理方式，科學設置國庫集中收付流程。要按照“科學控制、合理分工、簡化流程、快捷方便”的思路規(guī)范國庫集中收付流程，從指標錄入、計劃下達到申請收付，要形成一套行之有效的操作程序與辦法。特別是對政府采購涉及面廣，單位普遍反映計劃審批程序復雜、資金撥付困難等問題，財政部門要不斷創(chuàng)新管理方式，簡化計劃下達以及資金直達流程。

7.加強國庫管理信息系統(tǒng)建設，實現(xiàn)信息資源共享。國庫管理信息系統(tǒng)是財政國庫工作的強大技術支撐，也是推進財政國庫管理信息化的操作平臺。財政部門一定要按照規(guī)定和要求，認真做好計劃，及時組織實施。一是以“金財工程”建設為契機，結合國庫集中收付改革要求，整合開發(fā)內部網(wǎng)絡軟件，建立一套安全可靠、功能強大的國庫集中收付操作系統(tǒng)，實現(xiàn)預算編制、國庫集中收付、非稅收入、總預算會計、預算單位相聯(lián)系的網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)絡資源共享及信息傳遞的電子化，充分發(fā)揮整體效能。通過該系統(tǒng)運作，力求實現(xiàn)資金收付程序的規(guī)范化，預算執(zhí)行監(jiān)控的動態(tài)化，預算單位支出信息采集的實時化。二是盡快實現(xiàn)財政部門、稅務部門、國庫、代理銀行等相關部門之間的“財稅庫銀”橫向聯(lián)網(wǎng)，構建聯(lián)合信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對帳和多渠道監(jiān)控的目的，充分應用現(xiàn)代信息技術，不斷深化和完善國庫集中收付制度改革，提高國庫集中收付效率。

8.采取有效措施，確保財政資金安全運行。實現(xiàn)國庫集中收付制度改革后，出現(xiàn)了許多新情況和新問題，對財政性資金使用提出了更高要求。因此，必須因地制宜，制定一套行之有效的措施與辦法，保障財政性資金安全運行。一是制定收付系統(tǒng)管理制度，規(guī)范操作流程。對收付錄入、資金審核、收付令打印、會計賬務處理等不同的管理人員，按照資金管理權限的不同，分別授予相應的權限，業(yè)務人員只能在分配的權限內進行操作，不允許使用他人賬戶進行登錄，也不得將賬戶提供給他人使用。明確崗位職責，嚴禁一人多崗獨自操作收付全過程。二是建立重要空白憑證管理制度。對業(yè)務專用章、空白憑證實行專人分管，特別對空白收付令實行保管與使用相分離制度，對紙質憑證建立檔案登記制度。三是對重要業(yè)務崗位實行定期與不定期輪崗制度。四是實行目標考核責任制度和過錯失誤追究制度，降低資金管理風險。五是積極探索建立動態(tài)監(jiān)控制度，建設動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，強化實時動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和有效查處違規(guī)行為，確保財政資金安全運行。

9.協(xié)調代理銀行關系，確保資金收付暢通。財政部門在選擇代理銀行后，要進一步加強與其的聯(lián)系和溝通，取得代理銀行的配合和支持。一是與代理銀行簽訂零余額賬戶資金收付與清算協(xié)議，明確雙方的權利與義務，規(guī)范約束各自的行為。二是通過人民銀行在代理銀行設立“清算準備金賬戶”，以解決資金清算不及時、占用代理銀行資金的問題。三是與代理銀行協(xié)商銀行紙質票據(jù)傳遞及匯總手續(xù)費問題。四是督促農村信用合作社盡快建立與財政集中收付系統(tǒng)相配套的資金收付系統(tǒng)，從而保障財政與代理銀行收付網(wǎng)點的網(wǎng)絡暢通，確保國庫資金安全快捷收付。

10.完善收付方式，加強預算單位財務管理。按照國庫集中收付制度改革的要求，制訂切實可行的預算單位財務管理辦法，界定和明晰財政直接收付和財政授權收付范圍。完善信息交流制度，及時掌握業(yè)務活動的重要信息，增強管理的時效性和針對性。實施會計集中核算的縣（市），要積極推進轉軌工作，由部門和單位實行財務管理和會計核算，真正做到不“混責”、不“串崗”、不“越位”、不“錯位”，各司其職，各負其責。加強對單位會計機構和人員的業(yè)務指導和管理，單位會計人員不僅要核算財務收支，更要轉變觀念，對部門和單位的預算編制、用款計劃編制、用款資金申請、項目實施績效評價等全過程參與和管理。

11.加強監(jiān)督制約機制，確保改革順利實施。充分發(fā)揮國庫集中收付制度改革強化預算約束和監(jiān)督、提高資金使用效率的作用，加強監(jiān)督制約機制。財政、國庫、審計、代理銀行及預算單位應按照各自的職責對財政資金收付過程和結果進行監(jiān)督。財政部門要建立預算單位分月用款計劃制度，加強對財政資金使用的監(jiān)督，同時要建立健全國庫收付執(zhí)行機構的內部監(jiān)督制約制度；人行國庫部門要嚴格履行央行對商業(yè)銀行的監(jiān)管職責，強化對代理銀行的資信、資金清算業(yè)務的監(jiān)督；審計部門要進一步加強對預算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進政府部門和其他預算執(zhí)行部門依法履行職責。通過建立和完善科學合理的監(jiān)控體系，確保國庫集中收付制度改革的順利實施。

F812.8

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1672-9544（2010）09-0047-04

【責任編輯 張兵男】