城市災(zāi)害后社會捐助法律制度建設(shè)的路徑選擇

高麗虹,伊海燕

(安徽建筑工業(yè)學(xué)院法律與政治學(xué)院,安徽合肥 230022)

城市是人口、經(jīng)濟、文化的高度聚集區(qū),同時也是一個巨大承災(zāi)體,城市災(zāi)害一旦發(fā)生,它的破壞力大、影響面廣、直接和間接損失嚴重,對城市造成較大的損害。如何使受災(zāi)城市的損失降到最低,途徑有多種。而社會捐助是使受災(zāi)城市的損失迅速恢復(fù),使受災(zāi)人口渡過難關(guān)的一條便捷的途徑。但是目前我國關(guān)于城市災(zāi)害后社會捐助的法律規(guī)制體系存在著一系列問題,孳生了部分腐敗現(xiàn)象,違背了公眾的美好愿望,擾亂了社會正常秩序,乃至影響到國家的安定與團結(jié)。因此需要我國有關(guān)部門對此種情況加大重視力度,從法律的角度加以規(guī)制,尋求合適的法律路徑,建立完整的法律規(guī)制體系,分析法律規(guī)制的理念、具體方式及評價系統(tǒng)。

對于一個政府來說,社會捐助法律制度建設(shè)需要進行路徑選擇,而選擇路徑的標準應(yīng)該是多種多樣的。不同的選擇標準對社會捐助立法的影響不同,對于社會所起的效果也不相同。目前我們在輿論上很注重對社會捐助法律制度的宣傳,但是這種宣傳工作必須具體落實,才能夠在社會中發(fā)揮實效。筆者認為我們需要從以下幾個方面來考慮我國社會捐助法律制度建設(shè)路徑。

(一)體現(xiàn)民意是社會捐助法律制度建設(shè)的主要路徑

對于民意的解釋,多數(shù)學(xué)者的意見相同。民意指民心、公意,是指大多數(shù)社會成員對與其相關(guān)的公共事務(wù)或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見、情感和行為傾向的總稱[1]。民意調(diào)查,我國亦稱民意測驗。它運用多種統(tǒng)計方法收集人民群眾對社會經(jīng)濟和政治生活的意見和看法,反映社會各階層人民對社會的愿望、態(tài)度、滿意程度、期望和評價等[2]。法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合民意并為社會大眾所普遍認可,否則就失去了其存在的價值。作為法治政府建設(shè)中的一個重要的環(huán)節(jié),社會捐助法律制度的建設(shè)水平一定要經(jīng)過民意測試來檢測。在我國,民意對于法律制度建設(shè)的影響具有悠久的歷史淵源。中國古代的司法判決是在合法的基礎(chǔ)上,根據(jù)社會的一般正義觀念包括民意而對法律規(guī)則進行適當(dāng)?shù)淖兏?。這說明民意對法律制度的影響是巨大的,它甚至可以停止一個法律制度的執(zhí)行。當(dāng)一個法律制度不能為社會所接受時,也就是公眾覺得它不公平時、違反民意時,這個法律制度是不可信的。因此,筆者認為民意測試是對社會捐助法律制度的主要測試。

那么該如何對社會捐助法律制度建設(shè)水平進行有效的民意測試,這正是本文探討的重點。首先,由于近些年來大眾傳媒的迅猛發(fā)展,各種信息傳播的渠道大大增多,其傳播速度也令人咋舌,所以通過網(wǎng)絡(luò)和電視、廣播、報紙等渠道來聽取民意是一種很好的衡量社會捐助法律制度建設(shè)水平的一種方式。我國相關(guān)的制定社會捐助法律制度的機關(guān)可以針對該項法律制度設(shè)計一下題目,在設(shè)計題目中要體現(xiàn)此項法律制度的內(nèi)容、群眾的滿意度、對此項法律制度有何異議、有沒有對這項法律制度更好的建議、這項法律制度是否符合當(dāng)今時代的發(fā)展潮流等等。然后把這些題目發(fā)到網(wǎng)絡(luò)上讓公眾來做,或者通過報紙、電視、廣播來傳達。也許有人要問,單純地讓公眾做這些工作或事情,他們到底愿不愿意。我們說如果這個法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件與他們切身利益相關(guān),他肯定會關(guān)注,肯定會做這些題目。如果確實這項法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件與他們沒有什么關(guān)系,那么怎樣做才能使他們參與其中呢?筆者認為可以通過有獎答題的方式,只要他們參與了該項問題的回答,那么就有機會參與抽獎,這一方面鼓勵了他們答題的積極性,另一方面也使該問卷的影響面更加廣泛。我們甚至可以和一些電視臺、廣播電臺合作,利用一些明星的影響力來推動此項活動的進行,將更多的人群拉入到答卷的活動中來,使得此項問卷覆蓋面更廣、體現(xiàn)民意更深。

其次,行政機關(guān)可以在城市中發(fā)動社區(qū)居委會工作人員來對本轄區(qū)內(nèi)的居民進行問卷調(diào)查。因為社區(qū)居委會的工作人員人對本轄區(qū)的居民比較熟悉,本轄區(qū)的居民對他們不像對陌生的推銷員那樣不開門或者害怕開門,這樣的話問卷調(diào)查的范圍就比較廣泛。對于社區(qū)居委會拿的問卷,一般社區(qū)居民都會認真對待,認為認真答題確實能解決他們的問題,所以這樣也進一步增強了問卷調(diào)查答案的真實性。對農(nóng)村的居民來說,這項問卷調(diào)查進行的難度可能會加大一些,因為平時許多農(nóng)民都進城務(wù)工,村子只剩下老弱病殘者,他們中的大部分人對問題沒有深刻的見解或者根本就不知道法律的內(nèi)容意味著什么,在此種情況下,讓他們自己填調(diào)查問卷就是難為他們,因此我們的調(diào)查員要做一些前期的準備工作,比如先對他們進行關(guān)于此項法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的講解,讓他們從感性上了解此法律,然后再讓他們從日常的生活經(jīng)驗中判斷這項規(guī)定是不是符合當(dāng)時的社會實際情況。當(dāng)然對農(nóng)村的問卷調(diào)查并不是僅僅如此就行了,農(nóng)村的主要勞動力還沒有參與問卷調(diào)查。對于農(nóng)村的主要勞動力的調(diào)查,我們可以在過節(jié)、農(nóng)忙他們回家時來進行,也可以由政府出面通過郵寄信件的方式來調(diào)查,通過這些方式,問卷調(diào)查的民主性和科學(xué)性才能夠顯現(xiàn)出來。

最后有些法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件可能涉及的范圍不是那么廣泛,如果通過全面民意調(diào)查的方式的話,有些勞民傷財。在此種情況下我們可以通過對與此法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件相關(guān)的人群來進行調(diào)查。在這里相關(guān)的人群并不僅僅是指受到此規(guī)定約束的人群,還應(yīng)該包括受到此規(guī)定保護的人群。所以有些行政法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定通過對相關(guān)的人群進行調(diào)查,也能達到反映民意的結(jié)果。

可能會有人問,行政機關(guān)的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)量如此巨大,如果都通過這種體現(xiàn)民意的方式來進行檢測,那不是太耗費我們的時間和精力了嗎?確實,通過大量的問卷或者媒體等方式來對這些規(guī)定進行檢測耗費時間精力不少。但是我們要建立一個服務(wù)型的政府,就應(yīng)當(dāng)使政府清楚自己的一些規(guī)定是否符合民意。所以規(guī)定是否符合民意應(yīng)是政府所應(yīng)做的最基礎(chǔ)的本職工作。應(yīng)該在每個部門成立專門測量民意的機構(gòu)來具體負責(zé)這項工作,并對他們的工作給予大力支持,這才符合一個法治政府發(fā)展的要求。

(二)行政機關(guān)互評互監(jiān)是社會捐助法律制度建設(shè)的輔助路徑

行政機關(guān)是指依憲法或者行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國家行政職能的國家機關(guān),它對于國家權(quán)力機關(guān)來說是執(zhí)行機關(guān),對于行政相對人來說,它是行政主體[3]。通過對行政機關(guān)的定義我們可以看出行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),它是為了廣大民眾服務(wù)的一個機構(gòu)。在進行社會捐助法律制度建設(shè)的過程中,行政機關(guān)就有義務(wù)來對我們現(xiàn)行的社會捐助法律制度進行評價,來討論它的合理合法性,討論它的民主性和科學(xué)性。由于不同的行政機關(guān)執(zhí)行不同領(lǐng)域的行政事務(wù),因此它們對一種法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容看得更為透徹,對于法律規(guī)章或規(guī)范性文件是否符合當(dāng)今時代的發(fā)展了解得更加深刻。所以我們說讓行政機關(guān)對不屬于自己制定,但是和自己相關(guān)甚至無關(guān)的行政法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件進行評價是衡量社會捐助法律制度建設(shè)水平的又一個檢測手段。我們知道,在我國現(xiàn)行的行政體制中,每個行政機關(guān)基本上是一個獨立的主體,他們的行為不受其他行政機關(guān)的干涉,如果有關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的話,不同的部門之間可以配合執(zhí)行,但是他們之間除法律另有規(guī)定的以外并不存在著實質(zhì)意義上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。有人可能會提出疑問,如果讓行政機關(guān)之間通過相互評價、相互監(jiān)督的方式來檢測社會捐助法律制度的建設(shè)水平,他們會不會出現(xiàn)官官相護的情況,是不是這種檢測不能起到實質(zhì)性的效果?一個部門可能會從自己部門的實際利益出發(fā)來作出一些規(guī)定,當(dāng)這些規(guī)定損害了其他部門的利益時,其他部門會堅決地提出不同意見,這是趨利本性使然。但是如果這些規(guī)定與他們沒有什么切身利害關(guān)系時,他們也許就不會提出一些實質(zhì)性的意見。由此可見,行政機關(guān)相互之間對社會捐助法律制度進行評價是可行的,這也是檢測社會捐助法律制度建設(shè)水平的一個輔助檢測手段。那么在實際的情況下該如何對此進行操作呢,筆者認為可以通過以下幾種方式。

首先,在行政機關(guān)中成立專門的機構(gòu)來負責(zé)此事,這個機構(gòu)可以和負責(zé)民意測試的機構(gòu)是同一個機構(gòu)。但是同一機構(gòu)中要由不同的工作人員去負責(zé)這些事情,因為這是一項非常復(fù)雜和繁瑣的工作,需要由專門的工作組來負責(zé)才能夠起到效果。這個專門的工作組針對正在執(zhí)行中的社會捐助法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件來設(shè)計一些問卷調(diào)查。因為現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)比較發(fā)達,這個機構(gòu)可以把設(shè)計好的問卷以正式的形式發(fā)給其他行政機關(guān),其他機關(guān)負責(zé)此項工作的工作人員接受到問卷以后,再轉(zhuǎn)發(fā)給不同的職能部門,由不同的職能部門進行認真的答卷,針對每一道題都要寫出原因和理由,因為行政機關(guān)工作人員經(jīng)過專門的考試和培訓(xùn),他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)比普通的民眾要高一些,他們對法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中所顯現(xiàn)的弊端看得更加透徹,尤其是和本部門相關(guān)的一些規(guī)定,他們經(jīng)過實務(wù),應(yīng)該更具有發(fā)言權(quán)。在他們針對這些規(guī)定存在的問題和需要改進的地方作出評價后,再由這個部門的專門工作機構(gòu)匯總后轉(zhuǎn)發(fā)給發(fā)出機構(gòu)的工作組,由發(fā)出工作組對各個行政機關(guān)的反饋信息進行整理,得出相應(yīng)的結(jié)論。

其次,對于行政機關(guān)在接受到反饋的信息后該如何處理反饋信息的問題,我們需要制定專門的程序規(guī)范來予以規(guī)制。這個規(guī)范可以由國務(wù)院以制定行政法規(guī)的形式來下發(fā)。在這個專門的程序中應(yīng)該規(guī)定該部門的有關(guān)機構(gòu)在對反饋意見進行整理以后,下一步該如何去做作出明示的程序。它可以由原制定行政法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的機構(gòu)針對群眾和其他行政機關(guān)提出的問題進行反復(fù)討論和并給出相應(yīng)的解釋,對于他們認為仍然是合理的部分給出一個合理的解釋,對于他們認為確實不符合當(dāng)今社會發(fā)展要求的部分,應(yīng)該啟動修改程序。啟動修改程序以后就進入到立法階段,可以按照立法的程序來進行,舉行聽證等等。這樣每一個步驟都有相應(yīng)的程序來進行規(guī)制,都有相應(yīng)的機構(gòu)來具體負責(zé),這樣就有效的檢測了社會捐助法律制度的建設(shè)水平,使我國的社會捐助法律制度建設(shè)多了層制度保障。

最后,為了鼓勵行政機關(guān)之間相互評價行政法律制度的積極性,我們可以設(shè)立一個獎勵措施。凡是提出了有效的建議的部門和機構(gòu),都進行獎勵,可以對部門頒發(fā)獎金,對提出問題的個人進行獎勵。當(dāng)然并不是說隨便什么建議都能夠得到獎勵,我們僅僅針對得到了公眾的認可,被作為一項新的社會捐助法律制度來執(zhí)行的規(guī)定的提出者進行獎勵。

(三)行政救濟是社會捐助法律制度建設(shè)的側(cè)面路標

我國前些年,由于大多數(shù)老百姓的法律意識不強,再加上我國政府的行政管理體制沒有改革,政府還沒有從管理型的政府向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)換,在那時我國提起行政復(fù)議的情況很少。1999年4月29日我國《行政復(fù)議法》出臺前,只有一個1990年12月24日國務(wù)院發(fā)布的《行政復(fù)議條例》,這個條例規(guī)定的內(nèi)容簡單,沒有明確具體的內(nèi)容,所以頒布以后我國仍然基本上不存在行政復(fù)議的情況?！缎姓?fù)議法》頒布以后,我國申請行政復(fù)議的案件的數(shù)量逐年增多。大多數(shù)的復(fù)議機關(guān)在辦理行政復(fù)議案件時既重視對行政行為的合法性審查,又重視適當(dāng)性審查,既重視實體性問題的審查,又重視程序性問題的審查,他們把辦案質(zhì)量作為行政復(fù)議的保證。行政復(fù)議制度的完善,對我國的社會捐助法律制度建設(shè)水平提出了較高的要求,如果一個規(guī)范性文件規(guī)定的不合法、不適當(dāng),那么當(dāng)這個規(guī)范性文件在侵犯被捐助人的合法權(quán)益時,被捐助人就可以一并向復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請,當(dāng)然在這里也存在著一些缺憾的地方,就是被捐助人依據(jù)《行政復(fù)議法》不能夠?qū)φJ為不合法和不合理的國務(wù)院的行政法規(guī)和國務(wù)院各部委的規(guī)章和地方人民政府的規(guī)章提起行政復(fù)議。

目前我國行政訴訟的現(xiàn)狀反映了我國法律制度建設(shè)的不完善之處。因此,這也是對我國社會捐助法律制度建設(shè)水平的一個側(cè)面的檢測。

(四)社會文明程度是社會捐助法律制度建設(shè)水平的全面檢測

中華民族文明發(fā)展的歷史就是人的協(xié)調(diào)發(fā)展與社會文明的協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾運動的辯證過程,在此過程中,中國的社會文明,是世界歷史上人類文明之一,對世界社會文明的進程起著重要的影響。對社會文明的整體分析和研究,國外許多學(xué)者也有多種論述,如美國學(xué)者威爾·杜蘭認為:“文明是增進文化創(chuàng)造的社會秩序,它包括四大因素:經(jīng)濟的發(fā)展,政治的組織,倫理的傳統(tǒng),以及知識與藝術(shù)的追求。”[4]英國的學(xué)者湯因比,不僅將社會文明明確地劃分為經(jīng)濟、政治、文化三個部分,而且詳細地論述了三方面文明的關(guān)聯(lián)性與整體性,他指出:“文明乃整體,它們的局部相依為命,而且都發(fā)生牽制作用。在這個整體,經(jīng)濟的、政治的、文化的因素都保持著一種美好的平衡關(guān)系?！盵5]那么對于我們中國來說究竟什么是社會文明,為什么它的發(fā)展程度是社會捐助法律制度建設(shè)水平的全面檢測?我們說社會文明應(yīng)該涵蓋許多方面,包括社會政治文明、社會精神文明、社會經(jīng)濟文明等。

有人也許要問,整個社會的文明程度是一個復(fù)雜而難以量化的事務(wù),用它來檢測社會捐助法律制度的建設(shè)水平是不是有些不合實際,很難操作?確實,這個檢驗社會捐助法律制度建設(shè)水平的指標不象前幾個指標那樣易于操作,但是我們可以通過這個指標來從整體上檢驗我國社會捐助法律制度的建設(shè)狀況。我們可以通過網(wǎng)絡(luò)和媒體及調(diào)查問卷的方式讓人們對我國社會文明程度進行評價,從評價的結(jié)果中,我們就可以知道我國政府在社會捐助的哪些方面制度建設(shè)還不足,這樣也有利于我們整個行政法律制度的建設(shè)。

目前我國災(zāi)后社會捐助存在一系列問題,急需解決。尤其在近些年來頻繁出現(xiàn)地震和洪澇災(zāi)害,這類問題尤為突出,國家也出臺了針對地震、洪澇的一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件,暫時解決了部分問題。但是此規(guī)定僅針對特定事件的發(fā)生而制定,沒有普遍適用性。若以后出現(xiàn)類似情況,無法律依據(jù)進行規(guī)制。況且由于此類規(guī)定為應(yīng)急時制定,一些細節(jié)方面難免考慮不周。因此對城市災(zāi)害后社會捐助法律制度的路徑選擇在目前來說是必須的,也是必要的。

[1]張隆棟.大眾傳媒學(xué)總論[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1997:249.

[2]張紹慎.民意調(diào)查的作用和體會[J].統(tǒng)計研究,1990,(1).

[3]姜明安著.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005:92.

[4][美]威爾杜蘭.世界文明史(1)[M].北京:東方出版社,1998:463.

[5][英]湯因比.歷史研究(下)[M].上海:上海人民出版社,1986:463.