宅基地使用權融資的法律困境與路徑選擇

徐鑫龍

宅基地使用權融資的法律困境與路徑選擇

徐鑫龍

目前我國的法律和相關政策對于宅基地使用權抵押和流轉予以嚴格限制，造成了農民在私有房產融資抵押過程中出現(xiàn)“地不能隨房走”的法律困境。通過分析這一法律困境背后的成因，探討建立適合中國農村實際的宅基地使用權流轉機制的路徑，以激活宅基地這一農民“沉睡的資本”。

宅基地使用權；融資；困境

一、問題的提出

加快中國農村地區(qū)的改革與發(fā)展，關鍵在于要建立現(xiàn)代農村金融制度。農村金融是現(xiàn)代農村經濟的核心［1］。然而，國家在積極培育和建立現(xiàn)代農村金融服務體系的同時，農民的融資需求在很大程度上卻無法得到滿足和實現(xiàn)，農民“融資難”成為了制約農業(yè)現(xiàn)代化、農村經濟發(fā)展、農民致富的主要瓶頸。導致農民“融資難”的重要原因之一就是抵押品不足，抵押財產范圍有限。農民向金融機構融資借貸除了一些具有政策扶持性質的農戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款以外，絕大部分貸款是要求農民提供擔保的。根據(jù)中國的實際情況，農民所能提供的可用于抵押的大額財產范圍其實非常有限，主要就是宅基地。在很多情況下，農民需要融資唯一可以提供抵押擔保的就只有宅基地。而事實上，從現(xiàn)有的情況來看，在農村金融體制改革過程當中是排除宅基地作為抵押的。因此，宅基地使用權能否廣泛的流轉，宅基地使用權這一農民“沉睡的資本”能否被激活，成為了完善農村金融服務體系、解決農民“貸款難”的一個關鍵環(huán)節(jié)。

二、我國宅基地使用權融資的法律與政策

由于我國城鄉(xiāng)二元經濟結構的長期存在，我國現(xiàn)行《物權法》將民法上的“地上權”區(qū)分為建設用地使用權和宅基地使用權，分別對應于國有土地和集體所有的土地。這種二元構成的選定有其背后的無奈，即建設用地使用權是我國房地產市場的要素，而宅基地使用權游離于市場之外，無多少自由可言，卻負載于沉重的使命和負擔［2］?？梢姡厥褂脵嗍俏覈赜械囊环N用益物權，它是農村集體經濟組織的成員依法享有的在農民集體所有的土地上建造個人住宅以及其附屬設施的權利［3］。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律，宅基地使用權的原始取得是無償?shù)?，又因僅限于本經濟組織內部成員才有申請的資格，所以一直以來，宅基地使用權被視為是具有農村經濟組織內部福利性質的一項物權。宅基地的使用權不因期限屆滿而消滅，農民對宅基地使用權利由此變成了一種長期的權利。對于宅基地使用權的取得和流轉，我國《物權法》第一五三條也做了原則性的規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用于土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返诹l第四款規(guī)定：“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”。1997年，中共中央、國務院在《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中規(guī)定，農村居民建住宅要嚴格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，依法取得宅基地。農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地；多出的宅基地，要依法收歸集體所有［4］555。顯然，國家重申了農村宅基地一戶一宅的基本原則。2004年，國務院在《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十條中明確規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。目前，宅基地的流轉是受到法律與國家政策的嚴格限制的。

三、宅基地使用權融資的法律困境

從上文我國宅基地使用權的法律與政策環(huán)境來看，國家是明確禁止宅基地使用權通過市場交易的方式直接流轉的。但是，對于建立在宅基地之上的私有房屋，法律持什么樣的態(tài)度呢？從國家根本大法的層面來看，依據(jù)《憲法》第十三條第一款“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”之規(guī)定，所有權包括占有、使用、收益、處分四項權能，農民將私有房屋抵押用以融資是行使所有權處分權能的具體表現(xiàn)，應當受到憲法的保護。《物權法》第四條也規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”另外，根據(jù)《物權法》第一八四條和擔保法《擔保法》第三十七條關于禁止抵押的財產范圍之規(guī)定來看，建立在宅基地之上的私有房屋不在禁止之列。所以不論是從法律條文的正闡述還是從反面禁止的列示，都是允許農民私有房屋的抵押的。

前面我們已經得出了一個結論：法律對于農民私有房屋的抵押事實上是持肯定態(tài)度的。那么，農民向金融機構申請貸款，當金融機構要求農民提供擔保的時候，農民就可以將其房屋作為擔保抵押給金融機構，似乎農民融資抵押難的問題就可以得到解決了。而事實上，當?shù)盅簷嗳藷o需借助抵押權來實現(xiàn)其債權時，一般不存在什么問題，但是當?shù)盅喝瞬荒馨凑召J款合同或者抵押合同履行義務時，抵押權人實現(xiàn)其抵押權時，就會產生一個無法回避的問題：房屋是地上的房屋，地是房屋所定著的地，在實現(xiàn)對于房屋的抵押權時，房屋定著的土地上的權利如何處理？在此，我們還需要討論另外一個問題：土地與建筑物之間的關系。關于這個問題，從各國的立法例來看，主要存在土地和建筑物一并處理的“一元主義”和土地和建筑物物權相分離的“二元主義”兩種結構?！冻鞘蟹康禺a管理法》第三十二條規(guī)定：“房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押?！薄稉７ā返谌鶙l規(guī)定：“以依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押。”《物權法》第一四六條規(guī)定：“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。”這些條文表達的意思，我們當然可以理解為“一元主義”的立法思想［5］。正是由于我國采取“房地一體”的模式，房屋流轉的同時必然會涉及到土地的流轉。農民私有房屋抵押流轉的問題歸根到底還是宅基地的抵押流轉問題。禁止宅基地通過市場交易方式流轉而只允許私有房屋流轉的規(guī)定，給農民抵押融資造成了很大的制度障礙。在實踐中就會出現(xiàn)這樣一個法律困境：農民以宅基地上的私有房屋作為抵押是合法有效的，但是由于禁止宅基地抵押，債權人抵押權的效力不能及于該私有房屋占用范圍內的宅基地使用權，當債務人無法清償債務時，債權人只能就該房屋實現(xiàn)抵押權，但定著在土地上的房屋是無法與土地相分離的，如果進行機械分離，房屋的價值將遭受極大的貶損，債權人唯一的選擇就只能以抵押房屋的建筑材料作為動產實現(xiàn)債權。這與原先以房屋作為抵押所能實現(xiàn)的擔保效果相去甚遠。正是由于這樣一個法律困境的存在，債權人往往會對農村房屋抵押這種擔保方式敬而遠之［5］。這實質上就剝奪了農民利用宅基地和私有房屋通過合法渠道貸款或融資的機會。

在《物權法》制定的過程中對于是否應當放開對宅基地使用權流轉限制也存在不同的觀點。在整部《物權法》中涉及宅基地使用權的條文總共有四條，對于宅基地使用權的流轉并沒有直接做出明確規(guī)定，而是參照其它的法律和有關規(guī)定。顯然，立法者在宅基地使用權流轉問題上最終采取了相對比較保守的做法。

筆者認為，立法者做出這樣的立法選擇，主要是基于以下幾個方面的考量：首先是基于保持社會穩(wěn)定的因素。宅基地使用權是農民基本的生活保障，是他們安生立命的根本，如果允許宅基地使用權可以自由流轉就會造成部分農民失地的情況出現(xiàn)。一戶兩戶賣掉唯一的宅基地還可以投親靠友、外出打工或在田間地頭搭個窩棚，一個村有幾十戶、一個鄉(xiāng)有幾百戶，就會形成龐大的具有社會破壞力的流民群體［6］。其次是出于保護耕地的需要。我國人多地少的矛盾問題已經出現(xiàn)并將長期存在。立法者擔心如果放開宅基地使用權的流轉勢必會造成更多侵占耕地情況的出現(xiàn)。再次是防止相關法律漏洞的產生。雖然國家一再強調宅基地的申請應當遵循“一戶一宅”的原則，但是在具體的實施過程中，各地的情況差異比較大，有些因為分家、繼承等原因，已經出現(xiàn)了一戶多宅的情形，致使宅基地的擁有量之間十分不均衡［7］。如果允許宅基地自由流轉，少數(shù)人可能會通過變賣房屋后又通過違規(guī)申請宅基地而從中獲取不當利益。

四、當前宅基地使用權融資的路徑選擇

立法者考慮的上述問題在實際中確實存在。但是，作為農民所擁有的一項重大財產，只有宅基地的交換價值得到充分實現(xiàn)，才能解決農民融資難的問題。放開宅基地使用權的流轉限制也是發(fā)展社會主義市場經濟的必然要求，是打破城鄉(xiāng)二元經濟結構的積極推力。宅基地使用權隨房屋一并抵押的情況在部分地區(qū)已經出現(xiàn)，甚至有過農村信用社或農村商業(yè)銀行等金融機構通過拍賣房屋實現(xiàn)抵押權的情況［4］557。與其徒勞無功而“堵”，不如因勢利導而“疏”［4］558。鑒于這樣一種趨勢，筆者認為宅基地流轉的問題不能搞一刀切，在先發(fā)地區(qū)和有條件地區(qū)可以適當放開宅基地使用權的流轉，方便該地區(qū)農民的融資需求，等到條件成熟時，再完全放開宅基地使用權的市場化流通。當然，這一轉變應該是一個逐步推進的過程，需要相關配套法律的制定、修改和農村土地與金融政策的完善。

在先發(fā)地區(qū)，可以通過以下方式來疏導和規(guī)范宅基地使用權的流轉。首先，對于申請通過宅基地抵押融資的農民必須提供兩處及以上的住所或其抵押房產處置后仍有安居之地的相關證明。對于宅基地的抵押，必須設立專門的登記機關進行地籍管理。其次，對于受讓抵押房產所在宅基地的對象原則上仍然不能是城鎮(zhèn)居民，但也不應局限于抵押人所在的農村經濟組織內部成員。該受讓者的范圍可以擴大到同一市縣（區(qū)）內的農業(yè)人員。此外，由于宅基地使用權具有集體福利的性質，抵押人轉讓宅基地時應當向集體組織補償相關的轉讓收益，以平衡農民與經濟組織之間的利益關系。

五、結語

解決宅基地使用權融資抵押難的問題是當前農村金融改革當中的重要環(huán)節(jié)，也是激發(fā)農民生產積極性、提高農民收入、繁榮農村經濟的重要舉措。法律制度應當為經濟的發(fā)展提供強有力的制度保障而不應該成為經濟發(fā)展的障礙。目前，有關宅基地的一些法律規(guī)定在實踐中出現(xiàn)了與經濟實踐相脫節(jié)的情況。筆者認為，全面放開宅基地固然會存在諸多的社會問題，但也不能由此因噎廢食，搞一刀切，全面禁錮宅基地的市場流轉，這樣只能越來越阻礙農村生產力的解放。筆者建議：立法者可以通過漸進式的方式推動宅基地流轉的市場化。先在先發(fā)地區(qū)和融資條件相對成熟的區(qū)域開展試點，以點帶線，再以線鋪面，激活宅基地這一沉睡已久的農村資本，這樣必然會給農村經濟和社會主義市場經濟注入巨大的活力。

[1]中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定[Z].北京:人民出版社,2008.

[2]韓世遠.宅基地的立法問題:兼析物權法草案第十三章“宅基地使用權”[J].政治與法律，2005(5).

[3]魏振瀛.民法[M].北京:高等教育出版社,2007:273.

[4]全國人大法工委民法室.物權法立法背景與觀點全集[M].北京:法律出版社,2007.

[5]孫憲忠.中國物權法總論[M].北京:法律出版社,2009:219.

[6]沈永敏.農村宅基地使用權抵押問題探討[J].東南大學學報（哲社版），2008(12).

[7]孟勤國.物權法開禁農村宅基地交易之辯[J].法學評論，2005(4).

D923.2

A

1673-1999（2010）22-0040-03

徐鑫龍(1985-),男，江蘇無錫人，浙江大學（浙江杭州310008）光華法學院碩士研究生，研究方向為民商法、金融證券法。

2010-08-30